专项资金绩效评价指标体系.doc
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基于平衡计分卡的专项资金绩效评价指标体系（作者：
曹梦菲等）
文章来源：
审计处发布者：
pxd发布时间：
2010-12-2910:
23:
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本文发表在《江苏科技信息》2010年第8期
【摘要】建立科学合理的绩效评价指标体系是开展绩效审计工作的重点和难点，本文运用平衡计分卡理论，从客户、内部流程、财务、学习与成长四个层面构建专项资金的绩效评价指标体系。
【关键词】平衡计分卡专项资金绩效评价
长期以来，我国财政管理存在“重分配、轻管理”的现象，导致专项资金在使用过程中存在挤占挪用、损失浪费、效率低下等情况，因此开展绩效审计对于提高资金的使用效益具有重要意义。
如何科学合理地评价专项资金的使用效益，是目前开展绩效审计工作的重点和难点。
平衡计分卡是绩效管理的重要工具，在企业和非营利组织中得到认可和运用，本文试运用平衡计分卡来构造专项资金的绩效评价体系。
一、专项资金绩效审计中引入平衡计分卡的可行性
平衡计分卡（TheBalancedScorecard，简称BSC）是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰（RobertKaplan）和企业咨询顾问大卫·诺顿（DavidNorton）共同开发的一种绩效考评和战略管理工具，是一种以“因果关系”为纽带，将战略、过程、行为与结果一体化，财务指标与非财务指标相融合的业绩评价系统。
其核心思想就是通过财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个维度指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，全面评价企业的经营业绩。
根据美国《财富》杂志的报导，美国一千家大企业中，有高达40%的企业实行平衡计分卡，而《哈佛商业评论》更推崇平衡计分卡为75年来最具影响力的策略管理工具。
那么在专项资金的绩效审计中是否可以引入平衡计分卡呢？
这里首先需回答两个问题。
1.平衡计分卡是一种新型的企业绩效管理工具，主要应用于企业管理实践中，其方法体系是否适用于审计评价？
平衡计分卡是管理人员是否完成其受托经营责任的一种考核评价工具，而审计是基于所有权与经营权的分离而产生的，其重要目的也是要评价管理人员受托经营责任的完成情况，两者在理念和适用范围上是相通的，因此审计人员可以利用管理者使用的平衡计分卡进行绩效评价。
2.平衡计分卡最初是针对企业设计的，并在企业中取得巨大成功，其方法体系是否适用于专项资金的审计评价？
专项资金来源于财政或上级单位，而且大多由行政事业单位或非营利组织使用，这些单位或组织通过资金的筹集和使用过程将其内部业务整合，从而达到组织和项目的目标。
另外，由于专项资金都依托具体的项目，要通过严格的评审审批程序，这就要求专项资金项目的申报者要对项目进行充分的可行性论证，明确项目建设的目标，围绕项目目标制定切实可行的战略，并科学规划项目实施的业务流程和支出预算，这些过程都能在平衡计分卡中得到体现，审计人员可以根据专项资金项目的特点构建出其平衡计分卡，因此平衡计分卡同样适用于专项资金的审计评价。
二、专项资金绩效评价指标体系的设计原则
绩效评价指标体系的科学与否，直接影响到评价结果的公正性和科学性，进而影响到审计免疫系统功能的发挥。
因此，在构建专项资金的绩效评价指标时应遵循以下原则:
1.财务指标与非财务指标并存
财务指标由于受传统的会计假设和基本原则限定，不可避免地带有滞后性、片面性和短期性，因此单纯依靠财务指标的传统绩效评价指标不能适应信息社会的要求。
对于专项资金而言，大多具有公益、扶持性质，其社会效益可能远大于财务效益，即使有些财务效益明显的项目，在短期内也很难体现出来，如果只以财务指标作为项目成功的评价标准，只会本末倒置，达不到设立专项资金的初衷，也更完不成其使命。
因此在评价体系中，应补充一些非财务指标，这样才能客观、科学地评价专项资金项目的绩效。
2.过程指标与结果指标并重
专项资金绩效审计的主要内容包括专项资金的落实和使用情况、项目管理和实施情况、项目绩效目标及完成情况三个方面，因此绩效评价贯穿于专项资金项目立项、实施和验收结题过程的始终。
另外，绩效审计要对专项资金的经济性、效率性和效果性进行评价，我们可以把“经济性”和“效率性”的评价理解为对过程的审计，“效果性”的评价可以理解为对结果的审计。
因此，绩效审计的评价指标不能只注重结果性指标，同时还应注重过程性指标，应做到过程与结果并重。
3.短期目标与长期目标平衡
一项专项资金项目的提出，一般要考虑到社会进步，行业发展的长远目标，这不是一年两年就能完成的，其绩效目标的体现也存在滞后性。
一个科学合理的评价体系能够帮助专项资金的管理者寻找导致其成功的关键因素（CSF）和相应的关键绩效指标（KPI），在此基础上确定项目管理者可付诸行动的长期战略目标，使其不脱离实际，具有可行性，并再通过因果关系链将长期目标层层分解为短期目标，使其不偏离长期目标。
这样当项目管理者实现了经过自上而下分解的短期目标时，实质上也是向组织长期战略目标靠近了一步。
因此在设计评价体系时不能急功近利，只追求其短期效益，还应注重短期目标与长期目标的平衡。
平衡计分卡作为战略管理工具,从专项资金的使命及战略出发，围绕财务、客户、内部流程、学习与成长四个层面设定相应的目标、指标及行动方案，所构建的指标体系较全面，能够客观科学地评价专项资金的使用绩效。
三、基于平衡计分卡的专项资金绩效评价指标体系——以高校“985工程”建设专项资金为例
专项资金的管理和使用者大多是行政事业单位或非营利性组织，而且专项资金大多具有公益、扶持性质，因此专项资金项目的成功与否不是以财务回报为标志，而是以社会进步作为自己的使命。
平衡计分卡最初是为营利组织设计的，要将其利用于专项资金的绩效评价，需要对其进行改造，提升项目使命的作用和服务对象的地位，减少财务指标的影响。
专项资金的平衡计分卡框架如图一所示。
使命
战略专项资金使命
愿景目标近期目标战略规划
客户层面谁是我们的客户？
他们的需求是什么？
如何定义客户需求满意度？
内部流程层面如何在预算约束下满足客户需求？
我们需要优化那些工作流程？
学习与成长层面如何提升人力资本、信息资本和组织资本以满足客户需求？
财务层面如何筹集专项资金？
如何有效使用专项资金？
图一：
专项资金平衡计分卡框架
1.使命
使命（Mission）是专项资金的定位，反映了专项资金存在的理由。
要明确专项资金的使命应回答三个问题：
专项资金为什么存在？
为了谁存在？
要做到什么？
”不同的专项资金，其使命不尽相同。
“985工程”建设专项资金的使命是在中国建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。
“985工程优势学科创新平台项目”的使命是以国家和行业发展急需的重点领域和重大需求为导向，围绕国家科技发展战略和学科前沿，加大学科结构调整力度，促进学科交叉，大力提高建设学科的科技创新能力和解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题的能力。
2.战略
战略是将一个专项资金项目的使命、政策和行动计划整合为一个有机的模式和计划。
战略反映了项目要想取得成功，在内部业务流程层面必须做的事情，是通过对优势、劣势、机会、威胁的分析，确定重要的工作领域，它可以帮助专项资金管理单位合理的分配资源。
“985工程”是一项分阶段、长期的建设任务，目前已完成一期和二期建设，新一期建设正处于启动阶段。
其建设战略是：
以建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学为目标，建立高等学校新的管理体制和运行机制，牢牢抓住本世纪头２０年的重要战略机遇期，集中资源，突出重点，体现特色，发挥优势，坚持跨越式发展，走有中国特色的建设世界一流大学之路。
通过管理体制创新，运行机制创新，积极探索世界一流大学建设的新机制；造就和引进一批具有世界一流水平的学术带头人和学术团队；结合国家创新体系建设，重点建设一批“985工程”科技创新平台和“985工程”哲学社会科学创新基地，促进一批世界一流学科的形成和推动学科建设。
3.客户层面
一个专项资金项目存在的根本目的是为了满足利益相关者的需要。
在这个层面上要回答的问题是：
谁是专项资金的利益相关者？
他们的需求是什么？
如何定义他们的需求满意度？
在营利性组织中，其客户既是服务的付款方又是服务的获得者，而专项资金大多具有公益、扶持性质，资金提供者不一定是项目的直接受益者和客户，因此其客户的范围较广。
“985工程”建设专项资金，主要是支持高校建设世界一流大学和国际知名的高水平大学，而高等教育肩负着人才培养、科学研究和社会服务三大职能，因此其客户的界定涉及利益相关者，主要有学生、企业团体乃至整个社会。
对于“985”高校而言，对这一层面进行评价的指标主要是学生满意度、用人单位满意度和社会满意度。
一级指标二级指标三级指标
客户
层面学生满意度毕业生就业率
用人单位满意度用人单位满意率
社会满意度科研成果转化率
科研成果获奖数量
4.内部流程层面
对客户满意度的支持源于内部业务流程的高效。
在这个层面上要回答的问题是，为满足客户需要，达到专项资金的建设目标，我们应如何在有限的预算约束下开展工作？
应该优化哪些工作流程？
平衡计分卡成功的关键在于选择、评价那些能够改善顾客价值并最终实现使命的流程。
对于“985工程”专项资金而言，由于目标定位是研究型大学，因此在常规的教学和科研业务流程中，要突出科研的地位，以科学研究带动学科的发展，提高人才培养的层次和质量。
对这一层面进行评价的指标主要是学科建设指标和科研指标，在这些指标中，应重大关注质量指标。
一级指标二级指标三级指标
内部流程教学教育部和国家重点实验室数量
国家重点学科数量
博士点和硕士点数量
研究生培养数量
师生比=年在校生人数/年在岗教师人数
生均设备=仪器设备总金额/年在校生人数
设备利用率=设备年度有效机时数/设备年度定额机时数
科研人均科研项目经费=项目组科研经费总额/项目组人数
人均重大科研项目经费=重大科研经费金额（973/863等）/项目组人数
人均科研论文数量=发表论文数量/项目组人数
人均SCI论文数量=SCI论文总数/项目组人数
论文引用率=总被引次数/SCI论文总数
发明专利授权数量
5.学习与成长层面（自身建设）
学习与成长层面是推动客户和内部流程层面目标实现的动力，在这个层面上要回答的是，为了高效完成内部业务流程，项目组成员应如何提高自身相应的能力？
确定需要提高哪些能力（人力资本）、完善哪些系统（信息资本）和营造哪种氛围（组织资本）来支持创造价值的内部流程。
学习与成长层面反映了无形资产对战略的影响，是制定平衡计分卡的难点之一。
对于“985工程”专项资金而言，该层面的评价指标主要是项目团队队伍建设、对外交流和管理体制创新等。
一级指标二级指标三级指标
学习与
成长人力资本项目团队高级人才数量（院士、长江学者、新世纪百千万人才等）
项目团队博士和硕士生导师数量
项目团队教授数量
项目团队博士比例
信息资本项目团队出席国际会议次数
项目团队出席国内会议次数
项目团队参加培训教育次数
组织资本管理体制和机制的健全性
激励机制的合理性
6.财务层面
在财务层面上需解决的问题是，如何筹集专项项目所需资金？
如何高效地使用专项资金？
专项资金的最终目标是完成使命，满足顾客的要求，而不是取得财务上的成功，但是财务指标仍然在整体框架中占有重要地位，它是客户层面获得成功的强化剂和完成使命的限制条件。
对于“985工程”专项资金而言，该层面的评价指标主要是资金到位指标和资金使用指标。
一级指标二级指标三级指标
财务
层面资金到位专项资金到位率=专项资金实际到位金额/专项资金预算总额
专项资金到位的及时性
资金使用支出预算完成率=专项资金有效支出金额/专项资金到位总额
资金违规率=违规资金金额/专项资金到位总额
支出结构合理性
参考文献
[1]戚巍，陈晓剑.基于TOPSIS的中国研究型大学学术绩效评价方法研究[J].中国高教研究，2010（01）:
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[3]徐东.高校专项资金绩效评价指标体系的构建[J].财会通讯，2009（02）:
58-60.
本文来自:
重庆大学审计处（）详细出处参考：
武汉市专项资金绩效评价体系的
建立与应用
l 建立专项资金绩效评价体系的理论基础、必要性和重要性
l 国外的先进经验与国内部分省市的相关进展
l 专项资金评价体系的建立原则与指标设置
l 推行专项资金绩效评价体系的主要措施
武汉市专项资金绩效评价体系的建立与应用
近几年来，武汉市财政工作取得了长足进展，财政管理体制改革不断深化，形成了适应市场经济要求的财税体制基本框架，为地方经济稳定、快速发展提供了有力的保障。
与此同时，我们也清醒地看到日常财政工作中存在的问题和不足，突出表现为财政支出的效益管理相对滞后。
为了贯彻落实党的十六届三中全会提出的改革预算编制制度，规范和加强财政专项资金管理，整合财力资源，提高资金使用效益，保障财政资金安全，逐步建立更加科学、规范的财政专项资金运行机制，根据《中华人民共和国预算法》、党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”等规定和要求，结合武汉市实际，本课题从理论和实践上对我市建立和应用专项资金绩效评价体系进行了初步探讨。
一、建立专项资金绩效评价体系的理论基础、必要性和重要性
（一）专项资金项目支出绩效评价的理论基础
1、委托代理理论
委托代理理论是契约理论的重要发展，委托代理关系一直是契约经济学研究的重点，通过委托代理理论，能够更直观了解对专项资金进行绩效评价的原因。
在政府公共支出管理中，委托—代理关系是其基本特征，因此专项资金项目支出中也必然存在委托代理关系。
由于信息不对称和利益的非一致性，在专项资金分配使用的过程中，公众、专项资金的管理者（即财政部门）和专项资金的使用者（其他政府职能部门或项目承担者）之间存在三方博弈，形成了双重委托代理关系。
即专项资金管理者为一方、专项资金使用者为一方的委托代理关系和公众为一方、专项资金管理者为一方的委托代理关系。
在前一种委托代理关系中，资金使用者往往处于信息优势地位，脱离了财政的有效监控，从而造成财政资金使用去向与资金使用单位计划不符的挪用现象，用款单位不按财务规定使用资金而出现的资金使用效率低下、甚至贪污财政资金的情况。
在后一种委托代理关系中，按照“经济人”假定，一些专项资金管理者为了谋求小集团或者个人利益最大化，也会利用所处的信息相对更为充分的有利位置，牺牲公众利益。
另外，从直接利益个人角度考虑，存在着纳税人——政府——官员之间的权利委托代理关系，纳税人为了共同的利益，将专项资金管理使用权委托给政府，政府又把专项资金管理使用权委托给财政机关，并由具体的财政官员承担理财责任。
在这一委托代理链条中，资金管理使用权的最终权属人是纳税人。
但管理使用权的层层委托链条，又形成了具体管理使用人即政府官员与最终管理使用权属人即纳税人之间的权力“悖论”：
“政府官员不是最终的资金管理使用权属人，但作为受托责任人却对财政资金分配拥有很大的分配权和自由裁量权；公众是最终的资金管理使用权属人和委托人，却往往对公共资金的分配没有多少发言权，应该投入哪些项目，投入的效果怎么样，公众不甚了了。
”
在以上委托代理关系中，由于委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人往往比委托人掌握更多的决策和分配信息，在权力执行过程中，由于政府是一个“官僚机构”，会滋生官僚主义，具体的官员也是“理性人”、“经济人”，其“自利”倾向在现实中就容易产生代理人的“道德风险”和“逆向选择”，偏离公众的理财目标。
在我国的包括财政专项资金在内的公共支出管理中，由于代理人的理性局限等因素，背离委托人目标而使支出效益低下的现象并不少见。
如财政部投资评审中心在对部分省市国债投资的污水处理厂建设项目的评审中发现，由于污水收集管线等配套设施不完善，一些项目建成后根本无法运行，有的项目由于污水处理费用不足而不能做到合理运转，有的地方为了争取更多的国债资金，不顾城市规模和人口发展情况，过度超前提高建设标准和建设规模。
在对主要粮食产区的国债投资中央储备粮库项目的评审中发现，有的粮库建成后无粮可储，没有发挥应有的投资效果。
在对利用国债资金建设的机场项目评审中，有的机场脱离当地的经济发展水平，建成后由于缺少客源处于闲置状态。
这些都反映了委托代理间的信息不对称与“经济人”表现。
2、成本效益论
按照成本效益论，在社会经济活动中应该使用最小的成本以获取最大的效益。
在专项资金项目支出中，资金的支出就是成本，而支出带来的项目成果就是效益。
只有支出项目的经济、社会、环境效益大于资金支出或项目造成的外部不经济所产生的成本，才能说明该项专项资金项目支出是有效率的。
而要得到这样的成本、效益分析，必须通过绩效评价工作来加以确定。
解决委托—代理出现的逆向选择、道德风险，衡量专项资金项目支出的成本和效益，努力提高财政专项资金项目支出效益，核心在于建立一套制约机制和动力机制，建立一套有效的绩效评价体系，使受托人服从组织的整体目标，实现组织效益的最大化和运行的高效化。
同时，通过对专项资金支出的绩效评价，有利于完善公共支出奖惩制度，激励公共部门和机构提高组织管理绩效。
3、公共选择理论
起源于20世纪30年代的公共选择理论，作为当代公共财政的重要理论基础，是运用经济分析方法来研究政府决策方式和过程的理论。
因为政府的公共决策存在一定的偏差或失误，机构的低效率以及政府扩张等情况的存在，公共选择理论的一个重要研究内容就是在以上“政府失灵”的情况下，寻求最有效率的政府决策机制。
公共选择理论也在此基础上提出公共财政模式的本质内涵是建立公共选择机制，形成公共意志并为政府所代理执行。
公共支出作为众人之财，其方向与效果十分充分地体现了公共意志，相应地，公共选择理论在公共支出方面是十分贴切适用的。
公共选择理论指出，在政府及其人员追求自身利益最大化的情况下，公共支出中容易出现权力滥用、支出膨胀以及腐败问题，为保持自身存在的持续性，政府必须设法使公共支出符合公众选择目标取向，而且在政府需要获得政治支持最大化的目标制约下，政府必然要受制于选民对公共支出进行相应监督、保证公共支出带来一定公共利益的压力，开展公共支出绩效评价工作顺理成章地成为提高公共支出效益的有效办法之一。
（二）必要性
武汉市在对2004年度市级预算执行和其他财政收支进行审计后发现，武汉市多类专项资金的使用上存在一些比较严重的问题，如公款私存，账外有账，挤占挪用专项资金等多种情况，这些情况表明，通过建立专项资金绩效评价体系来规范专项资金的使用迫在眉睫。
在专项资金的使用过程中，经常存在以下问题：
1、专项资金的规模和支出结构不合理
近年来财政预算中普遍推行了新的预算编制方法，基本上实行的是“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”，但对于专项资金如何按实际，则缺少明确的说法。
通常仍然采用基数加增长的办法，而且在支出范围上缺乏必要的界定，由此导致专项资金的规模与实际需要之间存在较大差额。
专项资金的结构，即专项支出总额中各类专项的比重，反映着一个时期的政策趋向和变化，其优化与否关系着地方政府能否在一定财力约束下有效的履行其职能。
当前武汉各类专项资金一般都是比较低比重的分配模式，使得专项资金使用分散，大大降低了财政资金使用效益。
正是因为规模和结构的不合理，造成财政的“缺位”和“越位”问题在共存的同时还比较突出，而通过绩效评价体系可以适时地调整专项资金的规模和组合结构，使之运用更加合理。
2、专项资金使用时的重复建设和损失浪费严重
由于专项资金的使用缺乏必要的绩效评价，使得一些单位在使用专项资金时，存在扩大支出、盲目投资的情况。
一些专项资金，特别是建设类资金的使用出现许多不应当的重复，形成资金的浪费。
一些单位将专项资金用于发放委托贷款或投资，结果成为呆账、坏账，造成的损失十分严重。
通过构建专项资金使用的绩效评价体系，在专项资金的使用过程中引入绩效评价机制，可以引导专项资金使用走向合理规划，严格规范，防止不必要的重复建设和损失浪费。
3、不成体系的单一的绩效评价工作缺陷多
其实，在我们过去的工作中，“就事论事”性质的专项检查和评价也是经常的。
但它们都缺乏科学的依据和操作体系而使之成为“头痛医头，脚痛医脚”的单一绩效评价行为。
采用单一的绩效评价工作，而没有相关配套工作的开展与之形成一个统一的体系，这样的绩效评价作用相当有限。
我国现有的绩效评价工作都处于探索过程中，存在有许多需要完善的地方，如缺乏法律保障、管理机构不明确、指标不全面、内容不完整等，还需要采取措施使之成为一个全面的体系。
4、结果缺乏约束力
由于现有绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，评价结果只是作为各有关部门的项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于各资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人还没有直接约束。
这不仅使绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。
上述问题的存在迫切要求我们建立一个全面、可行、有效的绩效评价的统一体系，从而真正做到将专项资金的使用及其结果纳入其中，产生效益。
（三）重要性
一个全面、统一的专项资金绩效评价体系对于以后指导专项资金的运用也有许多直接的现实意义。
1、促使专项资金项目承担者进行项目目标管理
引入绩效评价体系之后，由于相应的约束，专项资金的项目承担者必然要认真对待专项资金的使用，积极参考绩效评价的指标，并以之指导项目运作与管理。
为了达到指标要求，其必定会进一步明确项目的目标，并通过加强管理来实现，有利于今后专项资金项目的运作，提高工作效率。
2、有利于加强专项资金使用管理
（1）确保专项资金的落实
引入绩效评价之后，由于体系的约束作用，专项资金的拨付和使用必然会更加严格规范，资金会依据要求足额、及时地到达接受者手中，避免出现挪用和挤占现象。
（2）有利于加强对项目资金使用的分析和预测
为了达到评价指标要求，项目管理者需要对项目资金的使用进行科学的分析，比较各种可能的使用方案，并预测可能产生的效果，以选择最优方案来实施，从而实现资金的优化使用。
（3）有助于引导资金使用状态不断接近最优水平
由于专项资金使用常常根据需要分成若干实施阶段，因此，采用绩效评价可以及时调整各阶段资金的使用，防止出现资金的闲置或不足，切实做到优化使用，从而使不太合理的过程表现慢慢向优化的目标水平转化，并最终达成专项资金使用的优化目标。
3、促使政府职能转变，强化专项资金支出管理与监督
通过建立专项资金绩效评价体系，将促进财政由政府包办型向市场型和效益性财政转变，财政支出的管理职能也将由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来，促进专项资金使用管理的科学化和效益化。
而且通过进行绩效评价，对专项资金的使用实行约束与激励，根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，强化财政支出的监督手段，引导和规范财政支出管理行为。
4、有利于提高政府专项资金支出决策水平
建立专项资金绩效评价体系，分析和评价专项资金分配的合法性、合理性和经济性，了解专项资金在相关领域和相关行业所起的作用，评价产生的直接经济效益和社会效益
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