行政法与行政诉讼法教学大纲6.doc

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第六章行政机关

第一节行政机关概述

一、行政机关的含义

指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

1、行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。

这一点使它与政党、社会组织、团体相区别。

2、是行使国家行政权的机关。

这一点使它与立法机关、司法机关相区别。

3、行政机关是依宪法或组织法的规定而设置的国家机关。

这一点使它与法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织相区别。

二、行政机关的性质和特征

（一）性质

1、是执行机关。

行政机关的基本职能时执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定。

法律是全国人民意志和利益的体现，权力机关的决议、决定是相应地域范围内人民意志和利益的体现。

行政机关是由人民代表机关产生的为人民服务的机关，它必须完全服从和全面执行体现人民意志、利益的法律以及人民代表机关的其他决议、决定。

行政机关作为权力机关的执行机关的性质是由国家的民主性质决定的。

2、是行政主体。

行政机关相对于行政相对人是行政主体。

行政机关代表国家行使行政权，管理国家内政外交事务，它有权向相对人发布行政命令，实施行政行为，在必要时，它还可以向行政相对人采取行政强制措施、科处行政处罚。

行政相对人必须服从行政机关的管理。

行政相对人对行政机关的管理不服，只能通过法定途径寻求救济，一般不能直接加以抵制。

行政机关作为行政主体对于行政相对人的有越权是由行政权作为国家权力的性质决定的。

国家权力和秩序是以国民的相对服从为前提的，没有国民对国家权力的一定服从，就没有秩序，没有秩序就没有权利和自由而言。

（二）特征

1、行使国家行政职权，管理国家行政事务。

行使国家行政职权，管理国家行政事务是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。

2、在组织体系上实行领导--从属制。

行政机关由于行使的是行政管理职能，特别要求速度和效率，故在组织体系上实行领导——从属制，即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。

这一特征是国家权力机关和审判机关均不具备的。

3、在决策体制上一般实行首长负责制。

行政机关由于代表国家直接对公民、法人或其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制。

4、行使职权具有主动性、经常性和不间断性。

行政机关由于行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等，故其职能行使必须连续而不间断，主动行使而不必待人请求。

虽然行政机关有些职能的行使是应请求而进行的，如颁发证照等，但这只是行政职能中的一部分。

5、行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。

行政机关行使的各项职能由于与个人、组织有着最密切的联系，无论是征集兵役、收税、维持社会秩序、颁发证照、管理商标和广告，还是规定产品质量标准、确定利率、进行环境监测，都直接涉及个人、组织的权益。

行政机关为了实施管理，必须与个人、组织发生广泛的联系。

第二节行政机关的分类

一、行政机关根据其权限的范围，分为一般行政机关与部门行政机关。

二、行政机关根据其管理的客体和内容，分为职能性行政机关与专业性行政机关。

三、行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。

四、行政机关根据其行使职能的情况以及与行政相对人的关系，分为专门执法机关和普通管理机关。

五、行政机关根据其决策和负责体制，分为首长制行政机关和委员制行政机关。

六、行政机关还可分为派出行政机关和被派出行政机关

除以上分类外，行政机关还可根据其他标准进行其他分类。

第三节行政机关的职责、职权与管理手段

一、行政机关的职责

1、保障国家安全

2、维护社会秩序

3、保障和促进经济发展

4、保障和促进文化进步

5、健全和发展社会保障和社会福利

6、保护和改善人类生活环境与生态环境

二、行政机关的主要职权

1、行政立法权

行政立法权是指行政机关制定行政法规和规章的权力。

2、行政命令权

行政命令权是指行政机关向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。

3、行政处理权

行政处理权是指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务事项作出处理的权力。

4、行政监督权

行政监督权是指行政机关为保证行政管理目标的实现而对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督的权力。

5、行政裁决权

行政裁决权是指行政机关裁决争议，处理纠纷的权力。

6、行政强制权

行政强制权是指行政机关在实施行政管理过程中，对不依法履行行政义务的行政相对人采取人身的或财产的强制措施，迫使其履行相应义务的权力。

7、行政处罚权

行政处罚权是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人依法给予制裁的权力。

三、行政机关的主要管理手段

1、制定规范和发布命令、禁令

2、编制和执行计划、规划

3、设定和实施行政许可

4、征收税费、财政资助和征收、征用财产

5、调查统计和发布经济、社会信息

6、处理和裁决争议、纠纷

7、采取行政强制措施

8、实施行政制裁

9、缔结行政合同

10、提供行政指导

第四节我国现行行政机关的体系

一、中央行政机关

1、国务院。

国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

根据宪法和《国务院组织法》的规定，国务院享有领导和管理全国行政事务的职权，制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令的职权，领导各级行政机关并可以改变或者撤销其违法或不适当的命令、指示、规章和决定的权力，以及最高国家权力机关授予的其他职权。

2．国务院组成部门。

国务院组成部门，俗称中央部委，在名称上可能称为某某部（如农业部、科技部）、某某委员会（如国家发展与改革委员会）、某某行（即中国人民银行）、某某署（即国家审计署），目前共计27个。

国务院组成部门的设立、增加、减少、合并，必须经过全国人大或其常委会决定；这些部门的正职领导人是国务院全体会议的组成人员。

3．国务院直属单位。

国务院直属单位与部委基本相似，但地位上略低于部委，其设立、增加、减少、合并，无须经过全国人大或其常委会同意，国务院可以自行决定；这些部门的正职领导也不是国务院全体会议的组成人员。

国务院直属单位，具体而言又可以分为三种类型：

（1）直属机构，俗称直属局，具有行政主体资格，包括：

中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局，共计16个。

（2）直属事业单位，共计17个，大部分不具有行政主体资格，如新华社、中科院、社科院、工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、气象局、自然科学基金委；少数因得到特别授权而具备行政主体资格，包括证监会、银监会、保监会、电监会、社保基金理事会等。

（3）直属特设机构，目前仅有1个，即国有资产监督管理委员会，具有行政主体资格。

4．国务院组成部门管理的机构。

又称国务院部委管理的国家局，俗称部管局，即它在体制上隶属于国务院的某个组成部门，但本身具有独立的行政主体资格。

包括国家信访局、粮食局、烟草专卖局、外国专家局、海洋局、测绘局、邮政局、文物局、中医药管理局、外汇管理局、保密局等，共计22个。

部委管理的国家局在成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项行政事务的管理权和争议裁决权，具有行政主体资格。

5．国务院办公机构。

即国务院办公厅，不具有行政主体资格。

虽然国务院办公厅经常以自己的名义对外实施行政活动，但这种做法的合法性向来受到质疑。

6．国务院办事机构。

国务院办事机构是国务院根据工作需要设立，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的机构，不具备行政主体资格。

国务院办事机构包括国务院侨办、国务院港澳办、国务院法制办、国务院研究室，共计4个。

办事机构只负责某一方面事务的调查研究、政策分析、组织协调等工作，以及承办上级交办的有关事宜，自身没有独立的行政管理权，不能对外发布规范性文件。

7．国务院议事协调机构。

此类机构数量很多，主要是处理某些在权限、职能上跨部门的业务，起到沟通、协调的作用，一般不具备行政主体资格。

但个别此类机构因获得特别授权而成为行政主体，如国务院学位委员会因获《学位条例》授权而具有独立职权。

8．国务院部门的内设机构。

此类机构数量上也很多，设立于国务院组成部门、直属单位，甚至办公机构、办事机构的内部，是其所属单位的一个组成部分，一般不能成为行政主体。

二、一般地方行政机关

1．地方各级政府。

我国地方政府分为省级（包括省、自治区、直辖市），地级（包括设区的市、自治州），县级（包括县、自治县、旗、县级市、市辖区），乡级（包括乡、民族乡、镇）。

各级人民政府均是行政主体，其法定职权主要是：

（1）执行权。

（2）决定、命令的发布权和规章的制定权。

（3）领导和管理权。

（4）法律纠纷裁决权。

2．地方各级政府的工作部门与直属单位。

地方各级政府的工作部门与直属单位，与国务院的组成部门与直属单位，基本上存在着对应关系。

一般来讲，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格；反过来结果也一样。

值得注意的是，只有县级以上（含县级）人民政府才设立这些部门与单位，乡镇一级政府不设工作部门。

3．地方各级政府的派出机关。

在历史上，我国中央政府与地方政府都曾设立过派出机关，但中央政府的派出机关如今已不复存在，而地方政府的派出机关仍普遍存在。

具体而言，派出机关包括：

省级人民政府派出的地区行政公署（事先必须得到国务院批准），县级人民政府派出的区公所（事先必须得到省级政府批准），市辖区或县级市政府派出的街道办事处（事先必须得到其上一级政府批准），以及某些地方政府往当地开发区派出的管理委员会。

这些派出机关在地位上类似于一级地方人民政府，具有行政主体资格。

派出机关的法定职权主要有：

（1）就辖区内行政事务作出决定权。

（2）对本区域内行政事务的管理权。

（3）行政公署作为省级人民政府的派出机关，还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导和监督权。

4．地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构。

地方政府办公机构、办事机构、议事协调机构在设立上与国务院基本类似，一般情况下，它们均不具有行政主体资格。

5．中央在地方上的派出机构与分支机构。

某些中央行政机关或机构，为了实现其职能，需要在地方上设立其分支机构或派出机构，这些机构一般可以作为行政主体。

如中国人民银行在地方上设立的分行、支行，或者银监会在地方上设立的银监局，均属此类。

6．地方行政机关的派出机构与内设机构。

地方行政机关设立的派出机构或内设机构，是这个机关的一个组成部分，一般不具有独立职权，不能成为行政主体。

当然，现实中也存在着一些派出机构与内设机构因获得有效授权，而在一定权限内获得行政主体资格的情况。

三、民族区域自治地方行政机关

根据我国宪法、地方组织法及民族区域自治法的规定，民族区域自治地方行政机关是指我国境内各少数民族自治区、自治州（盟）、自治县（旗）、自治乡的人民政府及其工作部门。

民族自治地方的人民政府既是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关，也是民族区域自治地方的行政机关。

四、特别行政区的行政机关

我国政府已分别于1997年7月1日、1999年12月20日分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。

特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度自治权，除外交和国防事务属于中央政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终审权。