行政事业单位内部控制.docx
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行政事业单位内部控制
1、行政事业单位内部控制的含义
（1）关于行政事业单位内部控制目标的理解：
①由于行政事业单位存在的主要目标是提供公共服务,因此应以优化公共服务为目标来设计和建设内部控制制度。
②确保行政事业单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产安全完整，财务报告及相关信息真实完整。
（2）行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定（主要是财政制度）的约束，内部控制制度建设的自主空间相对企业来说要小。
因此，行政事业单位的内部控制应该以财政部门预算管理为主线。
（3）行政事业单位负责人对行政事业单位内部控制制度的建立、健全及有效负责。
因此，行政事业单位的内部控制具有全局性。
所谓行政事业单位内部控制，是指为实现行政事业单位的管理目标，以财政部门预算管理为主线，通过制定并实施科学合理的控制程序和方法，对行政事业单位财务会计管理风险进行有效识别、控制和监督的机制。
2、建立行政事业单位内部控制制度的依据：
①《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》；
②《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》；
③《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等。
一般地说，《会计法》作为根本大法,对所有单位的控制制度作了根本性规定,这是行政事业单位建立内部控制制度的原则、依据和前提；
《会计基础工作规范》则对会计方面基础工作的控制制度（如职务不相容、回避等制度）给出了指导性规范；
而《内部会计控制规范》则给出了适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织的涉及全面内部会计控制的指导性规范。
具体地，行政事业单位内部控制制度的建立应该以国家有关部门颁布的内部控制规范为依据。
行政事业单位内部控制规范包括：
基本规范、具体规范和应用指南等。
基本规范规定行政事业单位内部控制的基本目标、基本原则、基本要求、基本内容和基本方法等，是制定具体规范的基本依据，在行政事业单位内部控制规范体系中起着统驭的作用。
具体规范和应用指南是根据基本规范，对行政事业单位办理具体业务事项从内部控制角度所作出的具体要求。
3、行政事业单位建立内部控制制度的目的或作用
（内部控制目标的细化）
（1）保证国家的方针、政策和法规在本单位内部的贯彻实施。
（2）保证会计信息的真实性和准确性。
（3）有效的防范财务风险。
（4）维护财产和资源的安全完整。
（5）提高单位运营的效率，确保预算支出目标的实现。
4、衡量内部控制制度完善程度的基本依据
（1）财务会计报告及管理信息的真实可靠；
（2）资产的安全完整；
（3）遵循国家法律法规和有关监管要求；
（4）单位总体战略目标；
（4）运营的效率和效果；
一般地说，良好的内部控制应具备如下几个方面的基本特征：
（1）全面性
即内部控制是对单位组织一切业务活动的全面控制，而不是局部性控制。
它不仅要控制考核财务、会计、资产、人事等政策计划执行情况，还要进行各种工作分析和作业研究，并及时提出改善措施。
（2）经常性
即内部控制不是阶段性和突击性工作，它涉及各种业务的日常作业与各种管理职能的经常性检查考核。
（3）蕴含性
即内部控制行为与日常业务与管理活动并不能割裂开来，而是相互融汇在一起。
不论采取何种管理方式，执行何种业务，均应有潜在的控制意识、控制制度与控制行为。
（4）牵制性
即单位的任何内部控制，彼此之间都是相互管联的，一种控制行为成功与否均会影响到另一种控制行为。
一种控制制度的建立，均可能会导致另一种控制的加强、减弱或取消。
5、内部控制制度设计的原则
（1）合法性原则
（2）全面性原则
（3）重要性原则
（4）有效性原则
（5）制衡性原则
（6）合理性原则
（7）适应性原则
（8）成本效益原则
6、内部控制制度的基本组成结构
（1）对内部运营环境的适应与塑造
内部环境，是影响、制约行政事业单位内部控制制度建立与执行的各种内部因素的总称，是实施内部控制的基础。
内部环境主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机制、反舞弊机制等内容。
（2）风险评估机制
风险评估，是及时识别、科学分析影响单位运营战略和运营管理目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施内部控制的重要环节和内容。
风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。
（3）控制措施
控制措施，是根据风险评估结果、结合风险应对策略所采取的确保单位内部控制目标得以实现的方法和手段，是实施内部控制的具体方式和载体。
控制措施应结合单位具体业务和事项的特点与要求制定，主要包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。
（4）信息的沟通
信息的沟通，是及时、准确、完整地收集与单位经营管理相关的各种信息，并使这些信息以适当的方式在单位内部有关层级之间进行及时传递、有效沟通和正确应用的过程。
信息的沟通是实施内部控制的重要条件。
信息的沟通主要包括信息的收集机制及在单位内部和与单位外部有关方面的沟通机制等。
（5）监督检查
监督检查，是单位各层级对其内部控制制度的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估，形成书面报告并作出相应处理的过程，是实施内部控制的重要保证。
监督检查主要包括对建立并执行内部控制制度的整体情况进行持续性监督检查；对内部控制的某一方面或者某些方面进行专项监督检查；以及提交相应的检查报告、提出有针对性的改进措施等。
7、内部控制的一般方法
（1）实施职责分工控制制度
根据单位的运营目标和职能任务，按照科学、精简、高效的原则，合理设置职能部门和工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互制约的工作机制。
各单位在确定职责分工过程中，应当充分考虑不相容职务相互分离的制衡要求。
不相容职务通常包括：
授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等。
（2）实施授权控制制度
各单位应根据职责分工，明确划分各部门、各岗位办理经济业务与事项的权限范围、审批程序和相应责任等内容。
各单位内部各级管理人员必须在授权范围内行使职权和承担责任；业务经办人员必须在授权范围内办理业务。
（3）实施审核批准控制制度
各部门、各岗位要按照规定的授权和程序，对相关业务和事项的真实性、合规性、合理性以及有关资料的完整性进行复核与审查，通过签署意见并签字或者盖章，作出批准、不予批准或者其他处理的决定。
（4）实施预算控制的制度
各单位应加强预算编制、执行、分析、考核等各环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。
（5）实施财产保护控制制度
各单位应限制XX的人员对财产的直接接触和处置，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对、财产保险等措施，确保财产的安全完整。
（6）实施会计系统控制的制度
各单位应根据《会计法》等财务会计法规，制定适合本单位的会计制度；明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告以及相关信息披露的处理程序；规范会计政策的选用标准和审批程序；建立、完善会计档案保管和会计工作交接办法；实行会计人员岗位责任制；充分发挥会计的监督职能，确保企业财务会计报告真实、准确、完整。
（7）实施内部报告控制制度
各单位应建立和完善内部报告制度，明确相关信息的收集、分析、报告和处理程序，及时提供业务活动中的重要信息，全面反映财务变动情况，增强内部管理的时效性和针对性。
内部报告方式通常包括：
例行报告、实时报告、专题报告、综合报告等。
（8）实施财务变动的因素分析控制制度
各单位应利用因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期对本单位的财务活动进行分析，发现存在的问题，查找原因，并提出改进意见和应对措施。
（9）实施绩效考评控制制度
各单位应科学设置业绩考核指标体系，对照预算指标、内部业绩考核指标，对各部门和员工的当期业绩进行考核和评价，兑现奖惩，强化对各部门和员工的激励与约束。
（10）建立信息技术控制制度
各单位应建立与本单位业务相适应的信息化控制流程，提高业务处理效率，减少和消除人为操纵因素，同时加强对计算机信息系统开发与维护、访问与变更、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制，保证信息系统安全、有效运行。
二、行政事业单位内部控制的基本规范
1、对行政事业单位内部控制制度的基本要求
（1）行政事业单位内部控制制度的建立必须符合国家法律、法规及地方有关规范性文件。
（2）行政事业单位内部控制制度应涵盖行政事业单位内部涉及财务管理工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
（3）行政事业单位内部控制制度应保证行政事业单位内部涉及财务会计业务的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
（4）行政事业单位内部控制制度应约束行政事业单位内部涉及财务会计业务的所有人员，任何个人不得拥有超越行政事业单位内部控制制度的权力。
1、对行政事业单位内部控制制度的基本要求
（1）行政事业单位内部控制制度的建立必须符合国家法律、法规及地方有关规范性文件。
（2）行政事业单位内部控制制度应涵盖行政事业单位内部涉及财务管理工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
（3）行政事业单位内部控制制度应保证行政事业单位内部涉及财务会计业务的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
（4）行政事业单位内部控制制度应约束行政事业单位内部涉及财务会计业务的所有人员，任何个人不得拥有超越行政事业单位内部控制制度的权力。
（5）行政事业单位内部控制制度应充分考虑相关的控制环境、风险识别与评估、控制活动与措施、信息沟通与反馈、监督与评价等要素。
所谓控制环境，主要包括行政事业单位的职能定位和活动范围、领导班子的分工、权力分配和承担责任的方式、负责人的内控意识和决策程序、工作人员的诚信和道德价值观等。
（3）行政事业单位内部控制制度应保证行政事业单位内部涉及财务会计业务的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
（4）行政事业单位内部控制制度应约束行政事业单位内部涉及财务会计业务的所有人员，任何个人不得拥有超越行政事业单位内部控制制度的权力。
（5）行政事业单位内部控制制度应充分考虑相关的控制环境、风险识别与评估、控制活动与措施、信息沟通与反馈、监督与评价等要素。
所谓控制环境，主要包括行政事业单位的职能定位和活动范围、领导班子的分工、权力分配和承担责任的方式、负责人的内控意识和决策程序、工作人员的诚信和道德价值观等。
所谓风险识别与评估，亦即及时识别、确认在履行职能和开展业务活动过程中的风险，并对各项活动的风险点及环节进行识别和评估。
所谓控制活动与措施，亦即保证实现单位工作目标的政策、程序以及防范、化解风险的措施。
所谓信息沟通与反馈，亦即及时对各类信息进行记录、汇总、分析和处理，并进行有效的内外沟通和反馈。
所谓监督与评价，亦即对控制环境、风险识别与评估、控制活动与措施、信息沟通与反馈的有效性进行检查、评价，发现内部控制制度设计和运行的缺陷并及时改进。
（6）行政事业单位内部控制制度应随着国家的管理要求、外部环境的变化、单位职能的调整和财政性资金管理要求的提高，不断修订和完善。
（7）行政事业单位内部控制制度的建立与实施应注意降低行政事业成本，节约财政资金，提高资金使用绩效。
总而言之，行政事业单位内部控制制度的建立应达到以下基本目标：
（1）规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整；
（2）堵塞漏洞，消除隐患，阻止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护国家资产的安全、完整；
（3）确保国家法律、法规、规定和单位内部规章制度的贯彻执行。
2、行政事业单位内部控制应涉及的基本内容
（1）货币资金控制
行政事业单位应当加强货币资金的管理，对现金、银行存款、其他货币资金实行有效控制，明确银行账户的开户、核对、清理要求以及与货币资金有关的票据和印章的管理要求，确保货币资金安全规范，提高货币资金的使用效益。
（2）往来资金控制
行政事业单位应当加强往来资金的管理，对往来资金的发生、结算、清理等环节进行有效控制，确保往来资金界定清楚，责任明确，安全规范。
（3）实物资产控制
行政事业单位应当加强实物资产管理，堵塞管理漏洞，维护资产的安全和完整，防止国有资产和财政资金的流失。
（4）收入控制
行政事业单位应当加强代政府征收的非税收入等各项收入的管理，对收入征管、票据管理、分析、考核等环节进行有效控制，做到依法征收，应收尽收。
（5）结余控制
行政事业单位应当加强单位结余的管理，明确结余形成事项的审核程序和结余使用事项的管理流程、控制措施，优化财政资源配置，提高财政性资金使用效益和效率。
（6）基本支出控制
行政事业单位应当加强基本支出的管理和监督，对支出的各个项目严格控制，为行政事业单位正常运转和履行职能提供保障。
（7）项目支出控制
行政事业单位应当加强项目支出的管理，对项目支出实行科学论证、追踪问效，对项目的申报、审核、预算、实施、核算、管理、绩效考核等环节进行有效控制，确保单位项目资金的安全、有效运行。
（8）政府专项支出控制
行政事业单位应当加强政府专项支出的管理，对政府专项支出从预算、项目的立项、审批到资金的拨付、绩效评价等各个环节实施事前、事中、事后的监督，保障政府专项资金专款专用，合规合理。
（9）其他支出控制
行政事业单位应当加强其他支出的管理，规范上下级单位之间的财务核算，建立健全内部审计制度。
（10）政府采购控制
行政事业单位应当加强政府采购的内部管理，设置严密的采购与验收管理流程，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，防范政府采购过程中的差错和舞弊。
（11）财务报告控制
行政事业单位应当按照财政部门和主管部门或上级单位的规定和要求，依据会计核算资料和有关文件定期编制财务报告，准确地反映单位资产、负债、净资产、结余情况及会计核算、预算执行、财务管理情况，做到内容完整、数据真实、计算准确、说明符合实际情况。
（12）财务管理信息化控制
行政事业单位应当加强财务信息化管理，建立财务管理信息化操作、权限设置、计算机硬软件和数据、会计电算化档案等管理制度，不断提高财务管理信息化水平。
3、行政事业单位实施内部控制的基本方法
（1）不相容职务相互分离控制
按照不相容职务相分离的原则，合理设置工作机构和工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。
（2）集体决策控制
涉及重大财务收支预算调整、重大财务政策调整、重大收支改革措施等方面的财务会计业务，应实行集体决策。
（3）预算控制
要求单位加强预算编制、执行、分析、评价等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审核、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。
（4）授权批准控制
要求明确规定涉及财务重大收支业务的授权批准范围、权限、程序、责任等内容，工作人员必须在授权范围内行使职权、办理业务和承担责任。
（5）关键方面或关键环节风险控制
要求树立风险意识，梳理查找主要的风险控制点，建立有效的风险控制措施，全面防范和控制行政事业单位财会业务各环节的风险和漏洞。
（6）内部报告控制
要求建立和完善内部报告制度，全面反映财务活动情况，及时提供业务活动中的主要信息，增强内部管理的时效性和针对性。
（7）电子信息技术控制
要求运用电子信息技术手段建立行政事业单位内部控制制度系统，减少和消除人为操纵因素，确保行政事业单位内部控制制度的有效实施。
4、关于行政事业单位内部控制制度的监督检查
（1）行政事业单位应当重视内部控制制度的监督检查工作，指定专门机构和人员定期或不定期对单位内部控制制度执行情况进行检查和评价，对涉及会计工作的各项经济业务、内部机构和岗位设置、风险控制点等在内部控制上存在的缺陷提出改进建议。
（2）行政事业单位应当明确各项财务会计业务的检查内容、检查重点、检查程序和检查办法，确保内部控制制度监督检查工作的全面、有效。
（3）行政事业单位应当接受财政、审计等部门组织实施的各项监督检查，并积极予以配合。
单位应根据财政、审计等部门提出的审计检查报告改进和完善内部控制制度，强化内部管理工作。
三、行政事业单位内部控制的具体规范：
货币资金
1、行政事业单位货币资金的内容
行政事业单位的货币资金主要包括：
现金、银行存款和其他货币资金。
2、行政事业单位货币资金内部控制制度的主要内容
（1）行政事业单位关于货币资金的内部控制制度应做到：
职责分工、权限范围和审批程序明确，机构设置和人员配备科学合理；
（2）现金、银行存款、公务卡等的管理应当符合法律法规和制度要求；银行账户的开立、审批、核对、清理应当严格有效；现金盘点和银行对账单的核对应当按规定严格执行；
（3）与货币资金有关的票据的领购、保管、使用、销毁等应当有完整的记录，银行预留印鉴和有关印章的管理应当严格有效。
3、关于货币资金业务的岗位分工与授权批准
（1）应当建立货币资金业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。
（2）货币资金业务的不相容岗位至少应当包括：
①货币资金支付的审批与执行；
②货币资金的保管与盘点清查；
③货币资金的会计记录与审计监督。
（3）出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。
（4）不得由一人办理货币资金业务的全过程。
严禁XX的部门或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。
1、行政事业单位货币资金的内容
行政事业单位的货币资金主要包括：
现金、银行存款和其他货币资金。
2、行政事业单位货币资金内部控制制度的主要内容
（1）行政事业单位关于货币资金的内部控制制度应做到：
职责分工、权限范围和审批程序明确，机构设置和人员配备科学合理；
（2）现金、银行存款、公务卡等的管理应当符合法律法规和制度要求；银行账户的开立、审批、核对、清理应当严格有效；现金盘点和银行对账单的核对应当按规定严格执行；
（3）与货币资金有关的票据的领购、保管、使用、销毁等应当有完整的记录，银行预留印鉴和有关印章的管理应当严格有效。
3、关于货币资金业务的岗位分工与授权批准
（1）应当建立货币资金业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。
（2）货币资金业务的不相容岗位至少应当包括：
①货币资金支付的审批与执行；
②货币资金的保管与盘点清查；
③货币资金的会计记录与审计监督。
（3）出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。
（4）不得由一人办理货币资金业务的全过程。
严禁XX的部门或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。
（5）应当配备合格的人员办理货币资金业务，并结合单位实际情况，对办理货币资金业务的人员适时进行岗位轮换。
（6）应当建立货币资金授权制度和审核批准制度，明确审批人对货币资金的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。
（7）审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越权限审批。
（8）经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。
对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人有权拒绝办理。
4、货币资金支付业务的程序
（1）支付申请
有关部门或个人用款时，应当提前提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效原始单据或相关证明。
（2）支付审批
审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。
对不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批准。
单位可根据需要，安排财务人员在审批前先对支付申请进行初步审核，再按规定审批。
（3）支付复核
复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否妥当等。
复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。
单位不得因审批前已进行初步审核而免除复核程序。
（4）办理支付
出纳人员应当根据经审批的复核无误的支付申请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。
6、现金和银行存款的内部控制
（1）单位应当加强现金库存限额的管理，超过库存限额的现金应当及时存入开户银行。
（2）单位应当根据《现金管理暂行条例》的规定，结合本单位的实际情况，确定本单位的现金开支范围和现金支付限额。
财政国库集中支付单位应使用公务卡办理无法通过财政直接支付的公务支出，减少现金使用。
不属于现金开支范围或超过现金开支限额的业务应当通过银行办理转账结算。
（3）单位现金收入应当及时存入银行，不得坐支现金，不得账外设账，严禁收款不入账。
单位借出款项必须符合规定的范围，执行严格的审核批准程序，严禁擅自挪用、借出货币资金。
（4）单位应当定期和不定期地进行现金盘点，确保现金账面余额与实际库存相符。
发现不符，及时查明原因，作出处理。
（5）单位银行账户的开立、变更，应当严格按照规定，由单位申请，经财政部门审批后办理其他手续。
单位应加强银行账户的管理，禁止违反规定开立和使用银行账户。
单位应当定期检查、清理银行账户的开立及使用情况，发现问题，及时处理。
单位应当加强对票据和结算凭证的填制、传递及保管等环节的管理与控制。
（6）单位应当加强与银行的对账工作，每月至少核对一次，对未达账项，应编制银行存款余额调节表，发现问题，查明原因，及时处理。
与银行的对账工作应由出纳人员以外的会计人员负责。
（7）以电子支付方式办理货币资金支付业务的单位，应当与承办银行签订操作协议，明确双方在资金安全方面的责任与义务、交易范围等。
操作人员应当根据操作授权和密码进行规范操作。
使用电子支付方式的单位办理货币资金支付业务，不应因支付方式的改变而随意简化、变更支付货币资金所必需的授权批准程序。
单位在严格实行电子支付操作人员不相容岗位相互分离控制的同时，应当配备专人加强对支付行为的审核。
（8）单位应当按照国家统一的会计制度的规定对现金、银行存款和其他货币资金进行核算和报告。
7、关于票据及有关印章的管理
（1）单位应当加强与货币资金相关的票据的管理，明确各种票据的领购、保管、内部使用、背书转让、注销等环节的职责权限和处理程序，并专设登记簿进行记录，防止空白票据的遗失和被盗用。
（2）单位因填写、开具失误或者其他原因导致作废的法定票据，应当按规定予以保存，不得随意
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