行政事业资料单位内部控制规范.docx

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行政事业资料单位内部控制规范

第一章总论

一、目前,我国行政事业单位内部控制存在的问题：

1、内部控制意识相对薄弱

2、财务管理制度不健全

3、资产管理和控制制度有待加强

4、对预算控制缺乏刚性（未逐笔核对，未涵盖所有项目）

5、费用支出方面缺乏有效控制（审核不严，专项经费被挤占）

6、固定资产管理比较薄弱

7、票据管理不够严格到位

8、岗位设置不够合理

二、内部控制的目标

1、合法合规性

2、资产安全性

3、信息披露真实完整

4、提高管理服务的效果

5、促进行政事业单位实现发展战略

三、内部控制的原则

1、全面性原则

（1）在设计内容上，必须突破会计控制的界线

（2）在设计对象上，应当包括对人、物、活动的全面控制

（3）在设计的流程上，应当考虑各流程的风险控制点

2、重要性原则

3、制衡性原则：

应当在治理结构、机构设置、权责分配、业务流程等方面相互制约、相互监督、同时兼顾运宫效率

4、适应性原则：

与单位规模相适应、与业务范围相适应、与竞争状况相适应、与风险水平相适应

5、成本效益原则

四、以COSO为框架的内部控制5要素：

内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督

（一）内部环境

1、行政事业单位的法理结构

2、内部机构的设置及权责分配

3、内部审计机制

4、单位的人力资源政策

5、单位文化

（二）风险评估

内容：

目标设定、风险识别、风险分析和风险应对

对单位内外风险进行分析、关注固有风险，特别是剩余风险

常常使用比较分析法（横向和纵向比较）

常用的风险应对策略：

风险规避、风险降低、风险分担、风险承受

（三）控制活动

常用的控制活动：

不相容职务分离、授权审批、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制、绩效考评控制、风险预警机制、突发事件应急机制

（四）信息与沟通：

真实、及时、有用

（五）内部监督：

有效性

五、内部环境

（一）诚信和道德价值观

1、领导的操守和道德价值观念具有杠杆作用：

主要取决于单位领导。

管理者必须立言、立行以昭示其高水平的道德标准。

2、制定行为准则和其他原则：

对员工精神规范、仪容仪表、工作纪律、待人接物、环境卫生、组织管理以及违反守则的处理办法规定；对员工的廉洁、资产安全、保密等的规定。

旨在提高个人诚信及操守。

3、管理者对干涉正常程序或凌驾制度行为的规定

4、面临不现实的目标压力

（二）管理哲学和经营风格：

是控制环境中最基本、最主要的因素。

1、管理层的主导作用

2、管理理念：

包括管理层对内部控制的理念，即管理层对内部控制以及对具体控制实施环境的重视程度。

控制理念反映在管理层制定的政策、程序及所采取的措施中，而不是放映在形式上。

3、管理层的经营风格：

（包括：

管理层是否对内部控制给予适当关注;是否由一人或几人控制，监督、检查机构对其是否实施有效制约；管理层在承担和监控经营风险方面是风险偏好者还是规避者；管理层在选择处理问题的对策时倾向于激进还是保守；管理层对于信息管理人员以及财务人员是否给予适当关注；对于重大的内部控制事项，管理层是否征询专家的意见，或经常与专家存在不同意见）

4、机构设置及权责分配（遵守的原则：

任务目标；有效管理幅度；分工协作；权责对等；动态适应性）

5、单位文化（四个要素：

制度文化、物质文化、行为文化、精神文化）

6、人力资源政策（具有胜任能力和正直品行）

7、内部审计机构设置（应当结合内部审计监督，对内部控制的有效性进行监督检查）

六、风险评估

（一）设置目标：

风险承受度是单位能够承担的风险限度，包括整体风险承受能力和业务层面的可接受风险水平。

如果能够恰当地设置自身的风险承受度将给单位带来长远利益，但单位必须有足够的能力承受设定风险度范围内的风险，即最大可能损失。

（二）风险识别：

收集损失原因、危险因素及其损失暴露等方面的过程。

内部风险因素：

管理人员的职业操守；组织机构；研究开发、技术投入；财务状况、经营成果；营运安全、员工健康。

外部因素：

经济形势、产业政策、融资环境；法律法规、监管要求；安全稳定、文化传统、社会信用、教育水平、消费者行为；技术进步、工艺改进；自然灾害、环境状况。

（三）风险分析：

定性分析方法：

访谈、集体讨论、专家咨询、问卷调查以及标杆分析。

定量评估：

概率技术、情景分析、压力测试法、敏感性分析。

（四）风险应对

1、风险规避

2、风险降低

3、风险分担

4、风险承受（单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后无意采取进一步控制措施的，可以采用风险承受策略。

风险规避策略在采用其䛖任何应对探施都不能将风险降到单位风险承受Ầ以内不得情况下适用）

5、风险评估的监督和评价（主要考虑的因素：

1）单位是䐦已建立、沟通整体目标，并辅以具体策略和具体管理服务活动的开展计刂９2）是否建立风险评估制度并保证运行3）是否建立某种机制，识别和应可能对单位产生重大且普遍影响的变化；

4）风险䎧制管理部门是否嫺立某种流程，以识别外部环境、内部环境发生的重大变化）

七、控制活动（不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制、绩效考评控制）

（一）不相容职务分离控制：

6大类主要的不相容职务

1、授权与执行分离

2、执行与审批分离

3、执行与记录分离

4、保管与记录分离

5、保管与使用分离

6、执行与监督分离

（二）授权审批控制：

明确责任

1、授权控制的范围：

1）不经合法授权，不能行使不能审批

2）有权授权不得越权；

3）单位业务不经授权不得行使，一经授权必须执行。

2、授权按形式分：

常规授权和特别授权

1）常规授权：

是按既定的职责和程序进行，

2）特别授权：

对非经常经济行为进行专门研究后授权，处理特定业务的具体条件及其有关具体人员。

3、遵循的原则：

1）全面控制和重点控制相结合；

2）事前审批和事后审批结合

3）相互牵制

4）程序定位

（三）会计系统控制

要求行政事业单位严格执行国家规定的会计制度。

会计人员岗位责任制是规定各项会计工作岗位的职责和权限并落实到每一会计工作岗位的制度。

（四）财产保护控制

建立财产日常管理制度和定期清查制度，定期盘点，进行账实核对。

（五）预算控制

明确各单位的职责权限，强化预算约束。

一般单位全面预算体系包括经营预算、资本预算、财务预算。

预算编制是单位实施预算管理的起点，也是关键。

单位采用什么方法编制预算直接影响到预算管理的效果。

（六）运营分析控制

内容包括：

财务分析、经营分析、预算分析、专项分析和综合分析

（七）绩效考评控制

八、信息与沟通

（一）信息搜集

对内部和外部信息进行筛选、核对，提高信息的有用性。

单位应结合自身特点以及成本效益原则，选择适合的方式搜集有价值的信息。

（二）信息传递

（三）信息共享

（四）反舞弊机制、举报人投诉制度和举报人保护制度

九、内部监督

（一）内部监督的组织机构

加强队伍职业道德建设和业务能力建设，提高监督检查工作的质量恍然效率，树立监督检查的权威性。

（二）内部监督的方式

1、日常监督与专项监督以及两种方式相结合

内部监督分日常监督和专项监督，其中日常监督是进行常规、持续的监督检查；专项监督是对单位的发展战略，业务流程等发生较大变化的情况下进行的有针对性的监督检查。

专项监督的范围和频率应当根据风险评估结果以及日常监督的有效性等予以确定。

2、持续性监督检查和专项监督检查以及两种方式的有机结合

持续性监督检查是进行连续的、全面的、系统的、动态的监督检查；专项性监督检查是进行不定期的、有针对性的监督检查

（三）内部控制评价

三种类型缺陷的定性分类标准

缺陷分类

影响内控有效的可能性

且/或

影响的严重程度

重大缺陷

可能或很可能

且

严重影响

重要缺陷

可能或很可能

且

低于重大缺陷，高于一般缺陷

一般缺陷

极小可能

或

一般

（四）内部控制档案

妥善保管相关资料，确保内部控制建立与实施过程中的可验证性

十、行政事业单位内部控制制度评价

（一）内部控制评价的原则：

1、风险导向原则，根据风险发生的可能性确定需要评价的重大业务单元、流程环节；

2、一致性原则，评价结果的可比性；

3、公允性原则；

4、独立性

5、成本效益性

（二）内部控制评价考虑的因素

1、是否定期评价，是否都有适当政策；

2、单位人员在履行职责时，能够在多大程度上获得内部控制是否有效运行的证据

3、与外部沟通是否能证实内部控制存在的问题

4、管理层是否采纳会计人员的建议

5、管理层是否纠正控制运行中的偏差

6、管理层是否及时根据监管机构的报告及建议采取纠正措施

7、是否存在协助管理层监督检查的职能部门

8、监督部门的：

独立性和权威性；向谁报告；是否不承担经营管理责任

（三）内部控制评价内容

1、职责分工的健全状况

2、与单位内部组织管理是否吻合

3、业务处理程序是否规范、经济，其执行是否有效。

4、各项手续是否完备

5、是否符合不相容岗位分离

6、是否有严格的岗位责任制度

7、关键控制点是否均有必要的奖惩措施，是否有效执行

8、在执行中受管理层的影响程度

（四）内部控制评价程序

（一）建立内部评价机构

（二）对内部控制制度的建立和执行情况进行调查

（三）对内部控制制度进行测试

1、个别访谈法。

2、调查问卷

3、比较分析

4、标杆法，对组织内外部的相同或相似经营活动的最佳实务进行比较，做有效评价

5、穿行测试法，抽取一份了解整个业务流程

6、抽样法，

7、实地查验法，对财产进行盘点清查

8、重新执行法，对某一活动的全过程重新执行来评价

9、专题讨论法

（四）对内部控制制度进行评价

对差错、浪费、损失、非授权使用等敏感问题进行评价，找出失控原因，提出改进、补救措施。

存在下列情况之一，单位应当认定内部控制存在设计或运行的缺陷：

1．未实现规定的控制目标；

2．未执行规定的控制活动；

3．突破规定的权限；

4．不能及时提供控制运行有效地相关证据。

（五）编写内部控制评价报告

单位应当结合年末控制缺陷的整改结果，编制年度内部控制评价报告。

内部控制评价报告至少应当包括下列内容：

1．目的和责任主体；

2．内容和所依据的标准。

3．内部控制评价的程序和所采用的方法。

4．衡量重大缺陷严重偏离的定义以及确定严重偏离的方法。

5．目标是否有效地结论；

6．目标如无效，存在的重大缺陷及其可能的影响；

7．造成重大缺陷的原因和相关责任人；

8．针对这些缺陷的补救措施以及实施计划。

第二章．货币资金控制

一、货币资金的内部控制目标

1、货币资金的安全性

2、货币资金的完整性，预防私设“小金库”

3、货币资金的合法性

4、货币资金记录的真实可靠性

5、货币资金的效益性。

加快资金回笼，提高资金使用效率

二、货币资金的内部控制环境

1、管理决策者，直接影响。

2、员工的职业道德和业务素质，空白支票、印章应分别保管

3、内部审计

三、货币资金内部控制存在的缺陷及其应对措施

（一）货币资金内部控制主要存在的缺陷

1、不相容职务混岗

2、货币资金管理未经适当审批或越权审批，可能存在因重大差错、舞弊而导致损失

3、货币资金记录不准确、不完整，忽视银行定期对账，可能造成账实不符或报表失真

4、有关票据的遗失、编造、伪造，可能导致资产损失法律诉讼等

5、控制环境存在明显缺陷

（二）应对措施

1、职责分工、机构设置和人员配备合理

2、现金和银行存款的管理合法合规，现金盘点和银行对账按规定严格执行

3、资金的会计记录真准确、完整和及时

4、票据的购买、保管、使用、销毁等应完整记录。

银行预留印签和有关印章的管理严格有效

四、货币资金内部控制的关键点

（一）职责分工

1、不得由一人办理货币资金业务的全过程

2、出纳不得监管稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务等

3、办理货币资金业务应配备合格的财会人员，实行岗位轮换。

（二）授权批准控制

货币资金的授权批准控制制度的内容：

1、支付申请，

2、支付审批，

3、支付复核，

4、办理支付

五、货币资金的主要内部控制办法

（一）现金控制

1、根据《现金管理暂行条例》的规定确定本单位现金开支范围。

2、日清月结，确保现金账面余额与库存相符

（二）银行存款控制

1、按照《支付结算办法》、《信息产业部行政事业单位银行账户管理规定》加强管理

2、使用专项资金的单位要对专项资金实行单独核算

3、开设预算外资金账户的应报同级财政部门批准，原则上只能开设一个预算外收入过渡和一个预算外支出户。

4、严禁以单位信用为担保，为职工个人开设银行信用卡

（三）其他货币资金控制

1、专人管理，

2、严格执行清查盘点与核对制度

（四）票据和有关印章的管理

1、设立专门的账簿对票据的转交进行登记；不得跳号开局票据；不得随意开局印章齐全的空白支票

2、加强银行预留印签的管理

3、清查盘点

（五）支票管理

1、连续编号

2、填写“支票领用单”

3、原则上不允许各业务部门领用空白支票

4、支票付款后及时办理报销手续，购置物品时需保管员签字

5、受到支票及时送交银行，不拖不拉

6、收付业务发生时，出纳及时登账

六、货币资金具体业务流程控制管理

（一）现金收入管理

填写“现金支票领用单”

（二）现金支出管理

1、国务院颁发的《现金管理暂行条例》明确规定了范围：

职工工资、津贴、奖金；劳务报酬；零星开支；农副产品，劳保福利；各种文化，科技等奖金。

结算起点1000元

2、员工借款，填写“借款单”

3、出纳逐笔按顺序记载现金收付

（三）备用金管理

1、备用金使用必须有发票等原始凭证来证实

七、货币资金业务的监督检查

（一）内容：

1、相关岗位、人员的设置情况

2、授权批准制度的执行情况

3、印章的保管情况

4、票据的保管情况

5、是否有“小金库”现象

（二）常见的业务漏洞及控制

1、出纳故意将金额加错，从而将多余的库存现金据为己有

控制：

分工登记现金账簿

2、存在较大业务，通过银行转账，避免会计人员贪污

控制：

单位现金收入超过库存限额及时送交银行

3、出纳员出手会计工作，一个人管账又管钱

控制：

不相容职务相互分离

4、出纳利用现金管理权力挪用现金（利用现金日记账；迟迟入账；循环入账）

控制：

收入记录日期与收款日期核对，查证出纳是否及时编制收款凭证

5、会计人员利用工作机会，把已报销的凭证重复入账，再次报销，贪污现金。

控制：

任何款项要经有关负责人审核同意后，出纳员才能付款。

6、会计人员私自签发现金支票后，提取现金，不留存根，不记账。

控制：

支票应根据编号按顺序签发，未使用的空头支票应妥善保管。

7、会计人员利用经管现金收支业务及银行存款业务的便利条件，将公款转入自己的户头，从而达到侵吞利息或长期占用资金的目的。

控制：

出纳根据银行存款收付记账凭证登银行存款日记账，以及相关对应账户的明细账；总账会计登银行存款总账；各记账人员签章，分工登账。

8、非法将转账支票借给他人用于私人营利性业务结算，或将空白支票为他人做买卖充当抵押。

控制：

所有支票预先连续编号，空白支票存放安全，严格控制。

第三章、采购控制

一、行政事业单位采购控制概述

1、采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为（包括购买、租赁、委托、雇用）。

2、行政事业单位应当关注的采购业务风险：

1）缺乏科学合理的采购计划，可能导致单位业务不能正常进行

2）采购环节出现舞弊，可能导致采购项目质次价高

二、集中采购和分散采购流程及要求

1）政府采购，是指采购人按照国家法律规定的方式和程序，使用财政性资金（预算资金、政府性基金和预算外资金）和与之配套的单位自筹资金，采购国务院公布的政府集中采购目录内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

2）政府采购实行集中和分散采购相结合，集中采购：

政府集中采购和部门集中采购

3）政府集中采购，是指采购人将属于政府集中采购目录中的政府采购项目委托集中采购机构代理的采购活动。

4）部门集中采购，是指由交通部统一组织实施部门集中采购项目的采购活动。

5）分散采购，是指采购人实施政府集中采购和部门集中采购范围以外、采购限额标准以上的政府采购项目的采购活动。

（一）政府集中采购的工作程序及要求

1、采购人按规定程序和要求编制、调整采购预算和实施计划。

2、签订委托协议，。

按平等自愿原则，集中采购委托代理可以按项目签订协议，也可按年度签订一揽子协议。

3、制定操作方案。

协商。

4、组织采购。

采用公开招标方式或经批准的其他方式

5、确定中标、成交结果。

按相关规定发出中标或成交通知书、发布中标或成交公告

6、采购人应当自中标、成交通知书发出30日内，与中标、成交供应商签订采购合同

（二）部门集中采购的工作程序和要求

1、细化部门采购项目。

2、编制计划。

3、制定方案。

4、实施采购

5、上述采购活动完成后，应当及时确定中标、成交供应商，向其发出中标或成交通知书，同时发布中标、成交公告

6、采购人在中标、成交通知书发出30日内，应与中标、成交供应商签订采购合同

7、集中采购项目采用协议供货的，比照中央国家机关政府采购中心和交通部委托的集中采购机构的有关规定办理

（三）自行采购的工作程序

1、按规定程序和要求编制、调整自行采购预算。

2、编制计划。

编制计划报上一级单位财务主管部门备案

3、实施采购。

4、采购完成后，应及时确定中标、成交供应商，发出中标或成交通知书，同时发布中标、成交公告。

5、在30日内签订采购合同

6、采购人对自行采购工作进行监督

三、政府投资采购和单位自有资金采购的操作流程及要求

1）政府采购货物的方式：

公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价。

2）行政事业单位政府集中采购按资金来源分：

财政拨付款采购和单位自有资金采购

（一）财政拨款采购操作程序及要求

1、采购项目的立项。

2、采购方式的确定。

根据采购内容、数量和预算金额，参照有关规定，确定采购方式

3、采购的具体实施

1）公开招标方式采购，指以招标公告的方式邀请不特定的供应商投标。

2）邀请招标方式采购，指以投标邀请书的方式，邀请3家以上的特定供应商参加。

3）竞争性谈判方式采购，指直接邀请3家以上符合项目采购条件的供应商进行逐家谈判

4）询价方式谈判，指就特定的项目货物或服务向3家以上的供应商进行价格咨询，做比较

5）单一来源方式的采购，指向特定的供应商直接购买

6）定点方式采购，指采购单位向以公布确认的协议定点供应商直接采购

（二）单位自有资金采购操作程序及要求

1）采购资金的筹措。

确定采购预算金额后才能报送立项

2）采购项目的立项。

3）采购方式的确定与财政拨款采购方式相同。

4）采购方式包括：

公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和定点采购等

5）采购资金的支付。

自行将资金支付给供应商

四、日常采购关键内部控制

（一）请购控制

1、建立采购申请制度，确定相关部门或人员的职责权限及相应的请购程序（采购需求与单位生产经营计划适应，具有必要性和经济性）

2、采购申请由使用部门或仓储部门提出，主管签字，单位负责人审批

3、属于年度采购目录规定的采购项目，办理相关申请后，政府采购中心根据申报表汇总后办理拨款手续。

（申报表的主要内容：

需购买商品的项目、规格、数量、质量及资金来源）行政事业单位撤销需求或不执行政府采购，视为放弃此项拨款，改变需求或用途的必须按原申请办法另行申报。

4、符合规定的零星需要的目录以外的物品，可以不通过财政部门审批

5、单位应加强采购业务的预算管理

6、审查每一份请购是否在执行后又重复提出；请购数量、品种是否合理；是否在控制的限额内

（二）采购合同

1、协商签订供货合同，加盖采购单位印章，同时加盖财务印章（合同文本和货物验收单一式四联，分别由采购单位、协议供应商、市财政局和采购中心留存。

其中，市财政局和采购中心留存联，由协议供应商按月汇总报送采购中心）

2、采购人可以委托代理机构与其球员是签订政府采购（七个工作日内，采购人应将合同副本报同级政府采购监督部门备案）

3、政府采购合同履行中，需追加的可以与供应商协商，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十

（三）验收与付款

1、验收控制

1）按合同约定负责验收，对货物进行实物计量，并与货运单、订购单核对。

2）抄录设备及其所有可拆卸的部件的编号或序列号，形成书面记录，签字盖章，发生纠纷时使用。

3）验收入库的职能必须由独立于请购、采购和会计部门的人员承担，收货部门独立地检验收到的物品

2、付款控制

1）行政事业单位应按照合同约定及时向协议供应商支付货款。

2）各采购单位按合同约定由行政事业单位自行付款的，财务部门应对发票、运费单及其他相关凭证的真实性、完整性、一致性、合法性进行审核，然后与合同核对，经单位负责人审批后向供应商办理结算。

第四章、工程项目控制

一、行政事业单位工程项目应关注的风险

1、缺乏科学论证，盲目上马，可能导致工程失败；

2、存在商业贿赂舞弊行为，可能马上导致工程质量低劣和安全隐患；

3、项目资金不到位，可能导致建设项目延期或中断。

二、行政事业单位工程项目程序

它是在建设领域内的活动所形成的客观规律的反映。

研究程序，必须充分认识建设领域内各种内容的特点，这样才能正确地按建设程序办事。

所谓按程序办事，不仅仅是遵照其先后顺序，更重要的是注意各阶段工作的内在联系。

（一）设置工程项目程序的要求

1、一切投资项目，都是根据特定的用途进行的。

2、工程项目的一切活动与国名经济的各个部门息息相关，影响到社会生产和人民生活的水平。

根据权限划分为国家、部门、和地区三级管理。

这些管理的内容构成工程项目建设程序的一个组成部分。

（二）工程项目的一般程序

三、工程项目控制的目标

（一）保护项目资产的安全、完整：

减少甚至杜绝腐败发生。

（二）确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行：

实现预期经济效益和社会效益。

（三）防范项目建设的风险：

工程项目的内部控制应当对风险采取必要的预防和控制措施，确保项目的健康运行。

（四）确保建设单位工程项目管理活动协调、有序进行，提高该项目的的经济效益：

科学合理地组织各项业务活动，是工程项目建设单位得以生存与发展的重要前提，有助于岗位分工责任，经济利益关系。

四、工程项目控制的重点

（一）建立工程项目业务岗位责任制

工程项目业务不相容岗位一般包括：

项目建议、可行性研究与项目决策；概预算编制与审核；项目决策与项目实施；项目实施与价款支付；项目实施与项目验收；竣工决算与竣工决算审计。

（二）选拔合格的办理工程项目业务的人员

根据项目特点，配合合格人员办理工程项目业务。

办理工程项目业务的人员应当具备良好的业务素质和职业道德

（三）建立工程项目授权和审批制度

（四）制定工程项目业务流程

1、概预算控制管理：

是进行招投标、决算、考核工程建设管理水平的依据，也是审查机关立项，监督经济活动的重要依据。

2、招投标控制管理

招标主要有：

设计招标、监理招标、施工招标和物资采购招标。

选择质优质价控制投资成本。

3、合同控制管理：

对当事人有约束力

4、工程结算控制管理：

反映一个单项或单位工程实际造价的文件，是建设单位与施工单位进行工程结算的依据

5、竣工决算控制管理：

综合反映了建设项目从筹建到竣工为止的全部建设情况和财务状况

五、立项控制

（一）可行性分析的风险控制措施

1、应实行项