美国情报监督立法及启示0.docx

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美国情报监督立法及启示0

美国情报监督立法及启示

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　　情报活动具有特殊性，因此情报机构的工作性质不同于其他的政府机构，为了获取有效情报，经常采用秘密手段或采用特殊方法，这极易导致权力的滥用，影响情报工作质量。

为了规范情报活动，约束情报机构行为，各国对情报监督的立法都非常审慎。

美国是世界上最早通过立法手段进行情报监督的少数国家之一，甚至被美国学者称之为“对情报机构的立法监督最为苛刻的国家”。

通过颁布《1961年对外援助法》及其附加法案《1974年休斯·瑞安法》《1978年外国情报监视法》}和《1998年情报机构举报人保护法》等一系列法律，美国形成了较为成熟的情报监督法律体系。

通过研究美国情报监督立法，能够梳理出美国情报监督立法体系脉络，为我国情报监督立法带来启示。

　　1美国情报监督立法溯源

　　美国国家情报战略中提到的:

情报体系必须体现美国的价值观—依法履行职责，符合美国人对保护个人隐私和公民自由的期望，尊重人权，并采取令美国人信任的工作方式。

对情报机构采取一系列的监督措施，是为了保证其工作范围及对象不脱离控制，使其能够为国家所掌控。

美国情报监督立法的历史，就是对这个价值观的不断追求和实现。

　　1.1美国情报监督立法的早期形成

　　美国宪法是情报监督权赖以存在的根本基础，宪法中虽未明确提及情报监督，但通过规定美国国会的一系列权利，如制定立法、授权拨款、批准条约、确认任命等，使国会可以授权行政部门开展活动，并对其进行监督和约束，由于情报机构包含在行政部门内，因此可以说，美国宪法间接地赋予了国会对情报体系的监督权。

　　美国情报监督立法始于20世纪70年代，虽然此前的《1947年国家安全法》中实际上赋予了美国国会对情报机构的监督权，但美国国会仍基本放弃了对情报工作的监督。

直到20世纪70年代初期，爆发水门事件，美国中央情报局和其他情报机构被曝光从事刺探美国公民、非法窃听、掩盖证据等一系列违法行为;同时，媒体对中情局在美国对东南亚战争时期进行的违法情报活动细节进行了报道，曝光了被称为“家丑”的一系列事件，揭露了中情局20世纪50年代以来的种种监听、暗杀等违法情报活动，引起了美国民众对情报机构的强烈不满。

　　美国情报监督立法的发展为了限制情报机构的权利，加强对情报体系的监督，国会出台了《1974年休斯·瑞安法》。

这是第一部对情报监督做出明确规定的成文法，它同美国参议院在1976年通过400号行政决议和众议院在1977年的658号行政决议共同构成了情报监督的法律基础。

该法案提出了有关情报监督的4个问题:

a.该法案限制了情报机构的权利。

它禁止了情报机构挪用资金的行为，除非总统发出一个正式的“裁定”，表示此项秘密行动对国家安全非常重要，并将裁定提交给专门的国会委员会。

b.该法案确立了针对中情局秘密行动的总统问责制。

其结果是大大减少了总统的“合理推诱”行为。

c.法案从根本上扩大了国会“知情人”圈子。

然而这导致在国会中造成情报泄露曝光的危险性更大。

d.该法案确立了事实上和法律上的国会否决权。

这使得国会可以更轻易地拒绝为存疑的秘密行动提供资金，有力地保障了国会的情报监督权回。

　　在此之后，美国设立了参议院情报委员会和众议院情报委员会，合称美国国会情报委员会，这是美国首个专门负责情报监督的委员会。

为了进一步加强对情报体系的监督，1980年7月3日，国会出台了《1980年情报监督法》，这是针对《1974年休斯·瑞安法》的修正法案。

该法案规定了当时的情报监督结构，建立了将情报秘密行动汇报给国会的详细规则，为美国情报监督制定了法律依据。

首先，法案减少了国会“知情”委员会的数量，只要求情报机构将秘密情报行动汇报给参、众议院情报委员会，而不是以前的八个委员会，降低了情报泄密的风险;其次，该法案扩大了情报监督的范围，要求美国所有情报机构负责人必须“充分、及时地汇报”所有情报活动，包括“任何重要的预期的情报活动”;再次规定了国会的情报信息获取权，要求情报机构有义务向情报委员会提供任何其所需的情报材料，这保证了情报机构对国会监督和调查的配合;最后，该法案特别规定，如果情报行动出现“特殊情况”未能及时汇报，总统应在事后向国会提交声明进行汇报。

该法案的出台，标志着以国会情报委员会为中心的情报法律监督制度的最终确立。

　　《1980年情报监督法》出台后，在实施过程中发现了许多法律漏洞，使得里根政府可以绕开国会的监督，秘密实行情报活动，并最终导致了20世纪80年代“伊朗门丑闻”的出现。

在此之后，美国国会变得越来越怀疑总统的秘密行动，并最终出台了旨在限制总统参与情报秘密行动的《1991财年度情报授权法》，该法规定，由情报机构进行的所有秘密行动必须得到美国总统的批准，并将所有内容进行记录并汇报给国会;该法案还规定情报机构需要就中情局的预算问题向国会提交报告。

这次修订扩大了国会的情报监督权，体现在两个重要方而:

其一，大部分国会提供的资金在年尾时必须公开支出情况，这可以防{卜情报机构的秘密行动开销过大。

其二，国会也成为了秘密行动的主要决策者，并且可以拒绝为中情局提供资金支持。

自1991年之后，国会每年都会出台情报授权法案，这些法律递进式巩固和扩大了国会对情报体系的监督权力。

　　1.3美国情报监督立法的完善

　　2001年美国“”事件是继珍珠港后对美国本土最严重的一次打击，促成了美国情报体制的全而改革。

针对情报体系的新的局而和变动，国会也随之对情报监督立法进行了调整和补充，在2004年12月17日出台了《2004年隋报改革和恐怖主义预防法》。

该法案设立了国家情报总监作为情报界的首脑“对国家情报计划实施监督和指导”，负责制定情报预算并向国会提交半年度报告，国家总监在获悉情报体系内的违法行为后，需在15日内向国会报告。

　　《2010财年度情报授权法》是“9·11”事件之后，对于情报监督立法调整的重要法案。

该法案从三个方而对情报监督进行了补充和调整:

首先，进一步规范了将情报秘密行动汇报给国会的法律程序。

对汇报时间限制在180天以内;其次，在情报机构向国会提供其所需信息时，进一步规定了所需的法律程序和材料;最后，该法案为情报体系设立了一个总监察长，并规定其责任和义务是对情报活动进行独立的调查和审计，将情报机构的不当行为汇报给国家情报总监并提出整改意见。

总监察长的设立使美国情报体系同普通行政机构一样被纳入行政监察范围，有助于情报监督立法的整体化和体系化因。

　　2美国情报监督立法评析

　　美国情报监督立法经历了近60年的发展历程，既有辉煌的成就，也有不足与缺憾，只有对两方而进行充分研究，才能构成美国情报监督立法的完整评析。

　　2.1美国情报监督立法优点

　　兼顾职责、权利和权力长期实践验证，美国情报体系监督立法能够将情报机构职责、情报监督的权力和公民的权利三者兼顾。

具体来讲，就是既保障了情报工作顺利开展，又要保证了对情报工作的及时监督，还保护了公民隐私和自由权。

　　美国通过情报监督立法，对情报监督部门赋予了多方而的权利，形成了形式较多样的监督方式和手段，并使得情报工作的汇报时间相对灵活和富有操作性。

在监督方式和手段方而，立法中除了传统的汇报制度，还赋予了国会举行听证会和进行调查的权利。

举行听证会为国会提供了一定的洞察力，达成了国会与情报体系的交流;政府问责办公室也被称为国会的调查机构，协助国会行使监督的权利，并通过生成报告，使监督更加高效和公平。

而在对情报工作的汇报上《1974年休斯·瑞安法》中规定，如果即将进行的情报工作非常重要，并取得了总统的批准，那么情报机构是可以率先行动，事后汇报的，这不仅保证了总统对情报工作的知情权，也保证了在而对重要的情报工作时的相对灵活性。

　　美国情报监督立法对保障美国公民和合法居民的自由和隐私权利做出了一系列规定，《1978年外国情报监视法》中规定情报部门在进行监听之前，必须首先提出申请，并得到一系列批准;《1966年信息自由法》规定，在法定范围内，任何公民，无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利，行政机关拒绝提供有关信息，应当承担举证责任;《2004情报改革和恐怖主义预防法案》第1062及1062章中要求推行保护公民的隐私和自由权的政策和方针，并专门设立公民隐私和自由监督委员会，任命官员专职负责。

　　2.确保情报工作隐蔽性和监督公开性的有机结合情报活动的隐蔽性和监督公开性一向是立法的难点，监督的力度过大会导致情报工作内容的泄露，严重影响和制约情报工作的开展，甚至会损害美国情报体系声誉乃至国家安全;监督不力，则会姑息放纵情报体系的非法活动，致使法律监督机制形同虚设，破坏美国国家安全。

美国通过一系列立法，在情报活动隐蔽性和监督公开性中找到了微妙的平衡点，保证了情报监督的高效和安全。

首先在监督公开性、监督部门“知情权”方而，在《1974年休斯·瑞安法》中规定，总统和中情局必须“及时地用适当的方式”向国会专门委员会报告重大情报活动的情况;（（1980年情报监督法》进一步完善情报机构的汇报制度，并规定情报机构负责人应向情报监督部门提供其所需的情报相关资料。

其次在维护隐蔽性方而，立法对情报机构所汇报的内容进行了限制，（（1991财年度情报授权法》和（f2010财年度情报授权法》规定了有关敏感、隐蔽情报的汇报范围和程度闭。

　　2.2美国情报监督体系立法的不足

　　2.2.1立法对情报监督的权力分割重叠美国情报监督立法中对监督权利的划分存在许多重复部分，使得国会对情报体系的监督职责常与行政部门的执行机构相重叠。

鉴于立法部门和行政部门之间的天然竞争，这种职责重叠形成了紧张的局势，使得双方往往竭力竞争，互不妥协，无法形成真正意义上的合作，使情报监督立法难以达成其预期目标。

例如，为了监督和防止总统对情报体系影响过大，情报监督立法中规定国会拥有对情报体系进行授权的权利，一些情报岗位的任命需要得到参议院的批准，但情报体系的负责人却是由总统任命的，而且白宫又拥有聘用和解雇的权力。

其结果是，总统往往可以在情报体系的关键岗位任命自己信赖的人。

这就违背了情报监督立法约束总统权力的目的，影响了情报监督工作的力度。

　　2.2.2情报监督立法中的具体内容规定不明确

　　尽管《1947年国家安全法》规定，美国国会必须始终“充分了解”重要情报活动，但由于之后的情报监督立法对此规定不明确，许多总统将这一条款解释为他们只需要通知“八人帮”，而非全部的国会情报委员会成员。

同时，白宫掌握着信息的分类权，甚至可以就某些J隋报信息和细节操作对国会情报部门进行隐瞒。

这导致总统对情报体系的影响力过大，而国会情报监督的能力下降，间接影响了情报监督立法部门的整体决策能力。

　　2.2.3情报监督立法受政治影响过大国会作为美国政府的一部分，极易受到国内政治环境影响，受到“情报政治化”的影响，从而左右和影响国家情报监督立法的立场和效果。

从冷战时对情报体系工作“越界行为”的默许，到“9.11”后立法事事屈从于反恐的需要，国会进行情报监督立法的客观性均受到影响，使得了情报监督立法在一定程度上成为了情报机构进行越界行为的保护伞，导致了公众对情报监督部门的不信任，也使得情报监督难以有效运行，发挥作用同。

　　3美国情报监督立法启示

　　在我国，现行的情报法律主要指涉及情报的相关法律，这些法律法规不仅数量有限，而且分散在各个法律法规中，长期缺乏系统与完整，对于情报监督立法几乎是空白。

2015年十二届全国人大代表会上通过了《中华人民共和国国家安全法》，这是针对我国情报界进行的相对系统、完整的首部立法，但是该法对于我国情报工作的法律规定只做了框架性的，较为笼统的规定，对于情报监督，只有第十三条、四十三条、四十六条有所涉及，规定国家机关及其工作人员在履行涉及国家安全的工作和活动时，应当严格守法，不得滥用职权、玩忽职守、询私舞弊。

国家建立国家安全工作督促检查和责任追究机制，确保国家安全战略和重大部署贯彻落实。

因此，研究美国情报监督立法，对我国情报监督立法工作的开展能够带来重要的启示和帮助。

　　3.1构建以国家安全法为基础框架的情报监督法律体系

　　在多年的情报立法探索中，美国己经形成了层次分明，完整配套的情报监督法律体系，而我国情报立法尚在起步阶段，情报监督的立法接近空白，因此，研究美国情报监督立法能够帮助我国完善国家安全法，搭建出情报监督立法的法律框架和法律体系。

　　修订完善《中华人民共和国国家安全法》，形成情报立法基础框架美国《1947年国家安全法》是针对情报较为详细具体的立法，该法在实际上确立了美国国会对情报机构的监督权，为此后的情报监督立法提供了法理基础。

但我国现行的《中华人民共和国国家安全法》虽然对情报相关工作进行了框架}h}规定，但却不成体系，就此而言，《中华人民共和国国家安全法》函需体系化、系统化修订，搭建出情报立法的法律框架，才能为此后的情报立法、情报监督立法给予更明确、更有力的保障图。

　　3.出台有关情报监督的法律，形成情报监督法律体系美国情报监督立法发展的历史告诉我们，情报的发展和情报工作的顺利开展，必须伴随着情报监督的有力实施，否则将会造成情报机构的权利膨胀，容易进行非法情报工作，最终影响国际形象和国内社会稳定。

而我国进入21世纪后，威胁国家安全的因素呈现出复杂多变的新局而，情报工作就变得更加重要，随着情报任务增加，情报机构增多，只有根据国家安全法所搭建出的法律框架，尽快出台有关情报监督的法律，形成相互联系，相互补充的情报监督法律体系，才能使我国情报工作在合法、有序的条件下顺利开展，适应国内外复杂形势，维护国家安全和社会稳定。

　　选择分步骤分阶段的情报监督立法模式

　　对于情报监督的立法模式，基本上分为两种，一种是制定一部单独的情报监督法，规定情报监督的诸多法律事项;另一种是将情报监督纳入情报法律体系的框架之内，从不同的角度和层面，针对不同情况对情报监督做出相应的规定，形成若干即独立又有机结合的法律，最终汇集成比较完善的情报监督法。

前者虽然效率高，但对立法积淀要求较高;而后者是较为循序渐进的立法模式，可操作性强。

参考美国的立法经验，结合我国情报监督立法几乎空白的国情现状，我国对情报监督的立法更适合采取的是分步骤、分阶段、分层级的立法模式。

　　参照美国情报监督立法，我国可以逐步制定出以下三个方面的法律:

第一，对情报工作质量监督的法律，主要监督情报工作的手段是否合法，情报信息的分析标准及质量，情报信息的传递是否及时准确客观;第二，对情报机构监督的法律，主要监督我国负责情报工作的机构及其工作人员在履行职责时，是否存在超越职权，滥用职权的行为;第三，对情报保障监督的法律，主要监督从事情报工作的人员安全，以及情报把握以保密和专责为重点的情报监督立法内容

　　我国目前的监督主体有立法机关、行政机关、司法机关、社会团体以及公民个人，呈现出多样化的特征，监督主体多元化可以有效地形成全而、立体的监督网络圈，但这样的监督体系却不利于情报工作的保密，不适用于情报监督立法。

美国《1974年休斯·瑞安法》中，为了限制中情局的权利，扩大了情报监督的主体范围，却发现这危害了情报工作的顺利开展，因此，在其后出台的《1980年情报监督法》中就对此做出了修订，减少了情报监督的主体，并通过之后的立法，系统化地将情报监督的主体限制为专门的委员会及行政机构，减少了情报泄密的风险。

在我国情报监督立法中，对于情报监督的主体需要保持慎重，可以通过立法设立独立于情报体系的情报监督部门，赋予其对情报体系进行全权监督的权利，同时落实情报监督负责人，防止究还处于起始阶段，未来的研究应继续深入探析泛政治化现象形成、发展的影响因素与作用机制、制定泛政治化现象的监测预警指标，构建网络舆情泛政治化的演进模型，进而为探讨如何审慎处理好民意表达和舆论引导的关系、如何凝聚好官方顶层设计与民间舆论场的“最大公约数”提供更为科学合理的参考。

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