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全球化下的中国公务员制度完善论文
东北大学继续教育学院毕业设计（论文）
“东北大学奥鹏教育
人才培养模式改革和
开放教育试点”专业
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全球化下的中国公务员制度完善
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目录
一、全球化对我国的影响
二、西方公务员制度改革潮流的理论透视
（一）务员制度的变迁轨迹
（二）西方公务员制度进行的改革
三、中国公务员制度建设的现状、存在的问题
（一）考录制度方面
（二）公务员制度的实施面临着诸多外在因素的制约
（三）制度效率有待提高
（四）先进性、创新性有所欠缺
四、完善中国公务员制度的对策
（一）完善考录制度
（二）完善考核制度
（三）完善教育培训制度
（四）完善和探索符合党政机关特点的工资福利制度
（五）深化党政领导干部制度改革建设
（六）强调“为人民服务”宗旨
全球化下的中国公务员制度完善
【摘要】：
自20世纪80年代以来，西方各国开始面对经济全球化趋势带来的日益激烈的国际竞争，针对韦伯提出的科层制理论为基础的公务员制度的弊端，进行新一轮公务员制度的改革运动。
我国公务员制度在保持中国特色的同时，也在很大程度上借鉴了西方20世纪80年代以来公务员制度的改革成果，在各个管理环节上对传统制度作了改革。
【关键词】：
全球化、公务员制度、改革
一、全球化对我国的影响
全球化是指贸易、投资、金融、生产等活动的全球化，即生存要素在全球范围内的最佳配置。
从根源上说，全球化是生产力和国际分工的高度发展，要求进一步跨越民族和国家疆界的产物。
经济全球化有利于资源和生产要素在全球的合理配置，有利于资本和产品在全球范围内流动，有利于科技在全球性的扩张，有利于促进不发达地区经济的发展，是人类发展进步的表现，是世界经济发展的必然结果。
但它对每个国家来说，都是一柄双刃剑，既是机遇，也是挑战。
特别是对经济实力薄弱和科学技术比较落后的发展中国家，面对全球性的激烈竞争，所遇到的风险和挑战将更加严峻。
改革开放以来，我国人民通过各种世界交往方式，同世界各国人民形成了越来越密切的经济与社会联系，无论是在广度还是深度方面，都已经十分普遍地扩大了。
我国社会公众生活方式也呈现出不断国际化与全球化的趋向。
由于中国与各国之间存在一定的经济与文化差距，人们在融入全球一体化的社会生活过程中，产生了这样那样的不适应性，造成各种各样的矛盾和不稳定因素，从而有可能产生和加剧我国社会的不稳定状况。
当前，全球化对我国社会生活的影响，呈现出这样一些特点：
第一，在影响的方向上是国际国内双向互动。
全球化对我国社会生活稳定产生直接的影响，我国经济政治发展也对国际社会经济政治的稳定发展产生积极的影响。
第二，在影响的内容上是经济、政治和文化交叉渗透、相互转化和全面扩展的一体化发展态势。
但在文化上仍然是文明的冲突与文化的整合并存，中国文化与西方文化之间还没有出现一体化的可能性。
第三，在影响的格局上是有利因素和不利因素共容并存。
经济全球化对我国社会生活稳定的影响，既有破坏安定团结的不利一面，也有促进政治稳定的有利一面。
总的来看，是有利因素大于不利因素。
二、西方公务员制度改革潮流的理论透视
公务员制度起源于19世纪中后期，经过100多年的发展，公务员制度已经发展成熟。
然而，随着科技革命的迅速发展，国际经济结构调整加速，经济全球化明显加快，私营部门和公众对政府服务的期望增强，传统的公务员制度越来越不适应信息社会以及全球化时代政府管理的实践的需要。
20世纪90年代以来，西方世界掀起一场行政体制改革西方各个国家都对公务员制度进行了改革，其范围之广、力度之大，前所未有。
下文将对西方公务员制度改革潮流作理论分析，以期为中国的公务员制度建设提供借鉴。
（一）西方公务员制度面临的挑战
随着西方国家由工业社会向信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统西方公务员制度的核心价值或基本精神在当代面临着巨大的冲击和严峻的挑战。
首先，公务员的政治中立原则受到严峻的挑战。
所谓“政治中立”是指，在政府中工作的业务类公务员，在执行公务的过程中应超然与政党政治和个人政治理念之外，不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽终职守，推动政府的各项政策，为人民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一的标准，执行法律；不介入派系或政治纷争，专心本职工作。
在当代，虽然政治中立原则
并没有改变，但在实践中，公务员队伍已经出现了政治化的倾向，政治中立原则被束之高阁，公务员也开始参与政策制定。
其次，合同制、兼职越来越多地运用到公务员制度中，迅速变化的环境要求政府具有很强的灵活性，而公务
员常任制的非灵活性与惰性使政府回应能力削弱，对效率和灵活性的追求要求国家采取措施，很多国家采取了诸如强制性裁员、合同制、使用临时制雇员等措施。
最后，公务员的两官分野渐趋融合。
原来政务官和事务官是两个不同的管理体系，但在当今西方国家，两官并没有截然分开。
如日本历届政府首脑，大多是从事务官生涯跃入政务官领域的。
（二）西方公务员制度进行的改革
西方世界范围内掀起了一场公务员制度改革的潮流。
综而观之，他们主要采取了以下措施：
1.下放公务员管理权限；2.精兵简政，裁减冗员；3.完善公务员选任录用机制，吸引高素质人才进入公务员队伍；4.加强对公务员的培训，挖掘潜能；5加强公务员道德文化建设，健全公务员廉政机制；6.政府解制，增加公务员处理事务的自由，充分发挥其主观能动性。
3、中国公务员制度建设的现状、存在的问题
（一）考录制度方面国家公务员考试录用制度充分体现了公平竞争原则，是人类最理性的选拔人才的方式。
从1994年第一次国家公务员考试开始实行的十几年来，已经形成了一套较为完整的国家公务员考试录用体系。
不过，当前我国公务员考试录用制度仍然存在一些问题和缺陷。
一是公务员考试录用外部环境方面的问题。
社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，是我国国家公务员制度的生长的“土壤”，它对公务员制度的推行与发展产生种种影响。
政治生活方面依然存在“神秘主义”、“主观主义”、“任人唯亲”的现象；生产力水平还不能迅速适应公务员考试录用制度的现实需要；“朝中无人不做官”等传统社会观念也在一定程度上构成了国家公务员考试的心理障碍。
另外，单位人才壁垒制度、户籍制度也在一定程度上对公务员考录制度产生了负面影响。
这一规定阻止了人才的自由流动，对提高公务员队伍整体素质有一定负面影响。
二是公务员考试体系自身方面的问题。
《公务员法》只规定了国家行政机关在录用担任主任科员以下的非领导职务的公务员时，采取公平考试、严格考核的办法，而对于其他职位的公务员录用问题没有具体的规定。
在实际的考录工作中，许多限制条件如地域限制，不合理的年龄限制阻碍了不少社会精英分子进入公务员队伍。
这些违背了我国国家公务员考试录用的基本原则。
在考试内容与考试方法的设计上缺乏一定的科学性，存在着“重记忆，轻理解；重理论，轻应用”等现象。
在面试过程中存在面试标准难以把握，考官具有较大的自由裁量权，甚至有“暗箱操作”的现象，这既影响了公务员考试的质量，新录用公务员的素质无法得到保证，又损害到考录工作的客观性和公正性原则，也挫伤了社会人员参加公务员考试的积极性。
（二）公务员制度的实施面临着诸多外在因素的制约公务员制度的推行面临着诸多障碍和制约因素。
第一，政府职能转变滞后，机构改革不到位。
第二，党政关系不顺，公务员管理体制矛盾重重。
当前党政关系在人事制度的突出表现是权限不清、职能交叉。
第三，缺乏领导者的支持以及良好的社会竞争氛围。
第四，公务员制度实施的相关配套制度改革滞后。
僵化的户籍制度成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石；工资制度改革滞后；国家财力的外在刚性约束。
为此，《国家公务员暂行条例》规定公务员为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，把“公务员”与党群机关、企事业单位领导人员和行政人员区分开来，也就是说，公务员范围不包括中共各级党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体工作人员。
但在现实运作中，这部分人员的管理陷入无法可依的地步，于是，1993年9月13日，中央转发了中央组织部《关于中国共产党机关参照（国家公务员暂行条例）实施意见》:
同年12月8日，经中央同意，中央组织部制定下发了《中国共产党机关参照（国家公务员暂行条例）实施方案》。
此后，中央组织部会同有关部门，陆续制定印发了全国人大、全国政协、工会、共青团、妇联、科协、侨联、宋庆龄基金会、各民主党派和全国工商联、全国台联、黄埔军校同学会等机关的实施方案，分别以中办、中组部等文件印发。
其后全国各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派、工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关也都参照《条例》实施管理。
这一现实体现在《公务员法》中就是对公务员范围的界定较之《条例》有所扩大，公务员被界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。
据此规定，公务员囊括了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检查机关以及民主党派机关工作人员。
从公务员范围的变化中我们可以看出传统干部人事制度依然在某种程度上影响着中国公
务员制度的变迁进程。
对传统干部人事制度的传承固然有助于干部管理的稳定性和连续性，却也使得诸如干部队伍缺乏合理分类、人事管理权力过分集中、管理模式及方法单一、干部队伍缺乏流动性、缺乏竞争机制和激励机制等弊端得以继续滋生或蔓延。
（三）制度效率有待提高
制度效率通常可以从制度安排与制度结构两个方面进行讨论。
制度安排效率的决定主要取决于以下因素:
1.普适性所谓制度的普适性，包括三层含义:
首先，每个人应当受到制度的公正对待，制度不应在无确切理由的情况下对个人和情境实施差别待遇。
比如同样违反交通法规，在无确切理由的情况下，高官应当与平民受到同样的惩罚，而不能因为他位高权重就不予追究。
违背这一准则，会降低人们对制度的服从，并因此降低制度的效率。
其次，制度应当是确定的，它们应当简单、清晰、易于理解。
再次，制度。
当既有稳定性又具有一定的开放性。
变化过于频繁或者僵化都会降低制度的效率。
2.其他相关制度安排实现其功能的完善程度任何一种制度都是“嵌在”制度结构中，内在地连结着制度结构中的其他制度安排，因而每一种制度安排的效率还取决于其他制度安排实现其功能的完善程度。
因此，如果仅仅挑出某个特定的制度安排并孤立地讨论它的效率，是难以得到什么结果的。
研究制度安排的效率需要有关历史阶段及地区的专门知识，了解该制度安排在制度结构中所处的地位。
3.制度的实施机制实施机制是制度不可或缺的组成部分和构成要件，判断某一制度有效与否，除了看正式约束与非正式约束是否完善外，更要看其实施机制是否健全。
健全的实施机制是制度效率的重要保证。
从制度安排效率的角度看，现行公务员制度存在的主要问题是:
（1）制度的公正性、开放性尚需提高。
这主要表现在公务员录用、考核、晋升、奖惩、工资报酬等方面还存在着诸如歧视、不公正透明、同工不同酬等现象:
（2）相关制度实现其功能的完善程度有待改善。
公务员制度不是独立地存在于其他制度之外的，政治、经济、文化制度完善与否都会对其产生影响。
公务员制度的再发展，离不开这些制度的改革与完善;（3）制度实施机制还不够健全。
从纸面制度到制度的操作，必须依赖于完善的实施机制。
在这一环节，我国公务员制度还相对薄弱，其录用甄选机制、激励机制、监控机制、权益保障机制等在制度结构效率的决定首先取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率。
其次制度结构的效率还受到制度配置状况的影响。
制度配置是指在一个制度系统中各项制度安排之间应当相互协调匹配，以使整个制度系统能够发挥最大的功效。
制度结构中单个制度安排的结合状态制度藕合、制度冲突和制度真空三种情形。
制度藕合指的是制度结构内各项制度安排为了实现其核心功能而有机地组合在一起，从不同角度来激励和约束人们的行为。
在这种情况下，制度结构内各项制度安排之间不存在结构性矛盾，没有互相冲突和抵制的部分，从而能最大限度地发挥现有制度结构的整体功能。
制度冲突是指在制度结构内部不同制度安排之间的作用方向不一致，在行为规范上存在互相矛盾和抵触。
制度真空则指对于某些行为没有相应的制度安排予以规范，形成制度中的漏洞，造成制度功能的缺失，从而使人们的某些行为得不到有效的约束和规范。
《公务员法》在规定公务员录用应当坚持公开、公平、公正原则的同时，却没有对违背这一原则法律责任的追究机制，甚至各层级政府可以籍《公务员法》赋予的自由裁量权，在公务员招考中或明确或隐晦地列入歧视性条款;作为监督制约机制主要保证的公务员财产公开申报制度迟迟不能出台等等。
这些现象的存在表明:
公务员制度的结构效率尚有待提高。
此外，公务员正式制度与非正式制度之间的藕合问题也令人关注。
国家制定的各种法律制度与社会传统道德习俗对个人的行为都有重要的影响。
二者作用的范围和程度虽然有所差异，但它们常常对同一类行为从不同角度进行规范，如果其作用方向一致，则它们就是藕合的。
但如果正式制度与非正式制度对某种行为的约束不一致，则两者就没有实现祸合，并使制度难以发挥作用。
改革开放以来，中国的正式制度主要是在求强、求富的目标指引下，通过自上而下的人为选择过程导入的;而非正式制度却更多地表现为以适应传统的自然经济和计划经济为特征的意识形态和风俗习惯体系。
所以这两种制度在中国市场经济建设场景下相遇时，它们之间产生了强烈的震荡和冲突。
（四）先进性、创新性有所欠缺
在过去的三十年中，伴随着行政改革的浪潮，西方公务员制度在秉承其传统价值的基础上发生了巨大的变化，其中一个显著的特点就是公务员管理从人事管理走向人力资源管理，并且正在走向战略人力资源管理。
这一转变意味着对人的管理从以“事”为中心转变为以“人”为中心、从视人为“成本”转变为视人为“资源”、从服务于“组织”目标转变为同时兼顾“个人”发展、从“控制程式划一”的管理转变为“开发人性个性”的管理。
在这一转变的过程中，一系列体现环境变化和时代要求的先进的管理理念、管理制度、管理方法、管理工具被引入公务员管理，并在提升资金使用效率和政府工作效率、改进公共服务质量等方面起到了积极的作用。
与此同时，标志着这些转变的、蕴含着全新内涵的概念或话语也在改变着公务员制度的表达方式，比如人力资源、战略、使命、服务提供、伙伴关系、绩效、职业发展、素质模型、全面报酬等等术语的使用。
从西方近30年的公务员制度改革实践资料来看，它们绝不仅仅是为旧有的公务员制度贴上一个时髦的标签，而是代表着公务员管理的在肯定中国公务员制度发展所取得的成就的同时，我们也注意到，年轻的公务员制度也存在一些需要通过调整、改革、发展来解决的问题。
着眼的层面和维度不同，对问题的解构也会有所不同。
四、完善中国公务员制度的对策
（一）完善考录制度
考录问题既有体制性方面的问题，又有执行不到位方面的问题。
要解决考录方存在的问题，首先要把竞争上岗作为一项制度来推行，打破资历、户口等条件的限制，使那些德才兼备的人通过公平的考试进入到公务员队伍当中来；其次是要进一步完善公务员考试制度，提高公务员考试试题的科学性与公正性。
加强考官队伍建设，接受社会各界的监督。
竞争理念也是公务员制度强调的核心价值之一。
尤其是近30多年来，伴随着公务员制度改革的不断推进，公务员的考录、绩效评估、奖励惩戒、组织激励等方面的制度设计和措施都贯穿着竞争择优的精神。
在中国公务员管理实践中，竞争已经成为一种常态，从进入公务员队伍到选拔任用，都需要通过竞争。
从媒体关于官员选任的报道中，可以发现这样一种趋势，即官员选任的方式方法更具竞争性和科学性、选拔数量和岗位的重要性也在逐渐增加。
比如，近年来，四川、江苏、云南、重庆、吉林等地在官员选任上进行了“公推公选”、“公推直选”、“两推一选”等改革试点。
以较早实行“公推公选”的江苏为例，2000年以来，全省己先后组织了4次大规模的公选，其中相当一批是厅局级职位。
（二）完善考核制度
《公务员法》中关于考核的具体措施，总共只有五条。
对考核主体责任规定得不清晰，考核结果分为四等（优秀、称职、基本称职和不称职），考核结果等次较粗，考核机制逐步推开，初步建立了以“德、能、勤、绩、廉”为内容的考核指标体系，考核结果作为公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。
无具体的执行细则出台，而且在实践中，考核主体碍于面子，考核结果一般都优于工作实绩。
要解决上述问题，首先应建立公务员考核责任制，明确规定各类公务员考核的各个环节，考核主体应负的责任，以保证考核程序和考核结果客观、公正；其次，应该按照公务员职位的工作性质、工作方式的不同，制定出有区别的考核标准；最后，制定出易于执行、易于量化的标准，以减少考核主体的自由裁量权。
（三）完善教育培训制度
要坚持思想政治教育和业务培训相结合的原则，将思想治教育在《公务员法》中明确出来，提高他们的思想政治觉悟水平，坚决服从党的领导，同时，也要加强对国家公务员业务素质、业务水平的提高。
还要将公务员培训的内容同日常工作紧密联系起来，以理论指导实践，通过实践发现问题，以便作为下一次培训的内容。
随着人力资源理念的深入人心，《公务员法》以及与之配套的相关规定和措施对公务员培训的机构、类型、管理、课程等作了规定和要求。
2006年以来，原国家人事部还先后颁布了《干部教育培训工作条例》（200月）、《2006一一2010年全国干部教育培训规划》（2007）、《“十一五”行政机关公务员培训纲要》（2007）、《“十一五”全国干部教育培训规划》（2007）等指导性文件，推动各级政府公务员培训工作的开展。
各地的公务员培训工作力度较之以前大大加强。
资料显示“十五”期间，公务员初任培训率基本达到100%;对口培训骨干公务员7100余人次，公务员法轮训600多万公务员，行政许可法轮训430多万公务员，培训人事干部10万余人次，各地还有针对性地开展了“wTO知识培训”、“公共管理核心课程培训”等;培训形式和方法也不断创新，在线培训、菜单式培训、参与式培训等培训方式以及拓展训练、管理游戏等培训方法正在被运用于
公务员培训中。
（四）完善和探索符合党政机关特点的工资福利制度
根据国民经济发展水平和社会生活费用指数的变动，相应提高机关工作人员的工资水平，建立动态的增长机制；加强对工资分配的宏观管理，保障离退休人员离退休费和有关待遇的落实，防止地区、行业之间工资分配差距过大，结合机关后勤管理制度的改革和住房、养老、医疗、保险等制度的改革，加速建立机关工作人员的医疗、养老、保险、待业制度。
（五）深化党政领导干部制度改革建设
深化改革党政领导干部制度建设应该从以下几方面入手：
1.深化党政领导干部选拔任用机制改革。
完善民主推荐、民意测验、民主评议制度；推行党政领导干部任前公示制度；实行领导干部任期试用期制度；修订《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，制订配套法规或实施细则，逐步形成党政领导干部管理的法规体系。
2.推进党政领导干部交流工作。
各地区、各部门应该结合实际、制定具体办法，对培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流，逐步规范化和制度化。
3.加强对党政领导干部和干部选拔任用工作的监督。
建立和完善领导干部报告个人重大事项制度、廉政建设、任职经济责任审计制度；加强对党政领导干部选拔任用工作的监督；建立干部选拔任用工作责任制，探索实行用人失察、失误责任追究制度。
明确选拔任用工作过程中推荐、考察、决定等各个环节的责任主体和责任内容。
对选拔任用工作的失职、渎职行为，依照有关纪律和法律规定追究责任。
4.加强廉政建设。
录用公务员前进行公示、公务员考核内容中增加“廉内容、晋升一领导职务的任职前公示制和任职试用期制等等规定都与公务员管理实践密不可分。
（六）强调“为人民服务”宗旨
在公务员权益的保障上，中国公务员制度在强调坚持“为人民服务”宗旨，不搞“利益集团”的同时，注重保障公务员的合法权西方国家强调公务员是独立的利益集团，可组织工会为自身利益包括工资等问题与政府谈判;政府设置专门的机构，协调与公务员的关系。
中国的公务员不是特殊的利益集团，强调公务员没有自己的特殊利益，公务员的利益与政府的利益、国家利益和人民利益一致，目标相同，坚持为人民服务，当人民公仆，要廉洁奉公，不搞特权和谋取私利。
所以，《公务员法》规定:
公务员必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，接受人民监督。
同时通过公务员享有的权利、工资福利待遇以及申诉控告等条款的规定来保障公务员的合法权益。
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