论对行政立法的监督Word文件下载.docx

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对行政立法进行监督，首先必须明确行政立法的概念。

行政立法是随着国家职能的剧变，行政权不断扩而产生的。

出于政府管理社会的需要，行政机关通过授权或其他方式，从权力机关获得了制定具有强制效力的规性文件的权利。

这成为行政立法的最初形式。

然而最初的权利分立中，只有立法、行政、司法三权，并没有行政立法这一概念。

经过一、二百年的发展，行政立法仍然不是一个法条中明确中的专门术语，而仅是一个学理上的概念。

在行政法学围中，行政立法是指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规性文件的活动。

行政机关指定规性文件的活动区分为两类：

一类是拥有行政法规和规章制定权的行政机关，制定规性文件的活动即行政立法活动；

另一类是没有行政立法权的行政机关制定规性文件的活动即其他抽象行政行为，这种抽象行为不属于行政立法。

2对行政立法监督的意义

2.1防止行政机关越权立法和监督用立法权

国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之围不能超越授权机在所授予之围，否则便属于越权立法和滥用立法权。

在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。

我国宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的。

然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多。

这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域围利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。

如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：

一是超越了自己的立法权限进行立法；

二是所立之法与宪法或法律相抵触；

三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；

四是所立之法规的对象超出了本部门所管辖之围。

前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。

因而只有对行政立法进行监督，包括以整个立法过程的监督，才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。

2.2有利于规立法程序，使行政机关立法规化

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。

在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。

由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，所立之法不规，质量不高的现象很普遍。

这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高，缺少可操作性。

鉴于此，国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。

它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。

该《条例》第五条对行政立法的语言规作了规定。

该《条例》第十七条对审查事项作了规定。

《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规化。

2.3有利于保护公民和有关组织的合法权益

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力。

由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位。

故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。

对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。

3立法的层次效力

在我国的法律规体系中:

1、宪法具有最高的法律效力。

2、法律的效力仅次于宪法，高于行政法规、地方性法规和规章。

3、行政法规的效力高于地方性法规和规章。

4、地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

5、省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域的较大的市的人民政府制定的规章。

6、部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限围施行。

4我国对行政立法的监督方式

4.1权力机关对行政立法的监督

在我国，中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。

就行政立法而言，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。

省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。

省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

权力机关对行政立法的监督形式有两种：

1、事前监督。

指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。

这是最主要的立法监督形式，主要针对授权立法而言的。

可以从以下几个方面考虑：

①行政机关是否具备行政立法主体资格。

我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府。

省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。

②是否在立法权限围行使立法权。

行政机关行使行政立法权，不能超越法律所规定的权限围。

授权应是有严格的限制，不能无限制的授权，否则造成行政权力的极度扩，最终导致行政专横。

⑧是否遵循相应的立法程序。

按照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的影响，又可使立法程序规化。

国务院2001年底颁布的条例专门对立法程序问题作了规定。

④容是否违背宪法和法律。

行政立法属授权立法，以宪法和法律为依据，因而其容不得有与宪法和法律相抵触之处，否则无效。

这是行政立法过程中最易出现问题的地方，特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况。

⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。

在我国，地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触，否则无效。

2、事后监督。

事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中，对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。

权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。

这里应考虑几个问题：

一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况，由谁先提出的问题。

本文认为，第一，权力机关可依职权主动提出。

例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况，可依职权主动撤销，地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时，也可依职权主动撤销。

第二，行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。

第二，国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触，可依职权主动撤销。

二，针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章，已经依照该法规、规章作出的生效裁决，该如何处理。

本文认为，如果该裁决已经执行，应作出继续有效的决定，如果还未执行，则应撤销原裁决，重新处理。

4.2行政机关对行政立法的监督

上下级行政机关除了行政关系，还有监督与被监督的关系，上级行政机关当然地享有对行政立法的监督权。

在行政系统部，监督行政立法活动的主体是国务院和省级人民政府。

宪法第89条规定：

“国务院有权改变和撤销不适当的部门规章和地方政府规章，省、自治区的人民政府有权改变和撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

对于“不适当的规章”的含义，《立法法》第87条规定了五项不适当的规章，即为超越权限的；

违反上位法的；

规章之间对同一事项规定不一致的；

经裁决应当改变和撤销一方的规定；

规章规定被认为不适当的；

违背法定程序的。

目前我国行政机关的自我监督通过以下方式实现：

（1）改变和撤销。

（2）备案和审查。

然而长期以来行政机关的自我监督一直不尽人意，改变和撤销并没有真正运行起来，往往是该改变的没有改变，该撤销的没有撤销，批准备案制度也不够完善，行政机关的监督有“自己作自己的法官”的局限性。

4.3司法机关对行政立法的监督

对行政立法的司法监督主要是指法院作为掌握司法权的司法机关，对行政权从事立法活动进行制约与控制，《行政诉讼法》第53条规定，人民法院审理行政案件参照国务院部，委根据法律和国务院的行政法规，决定和命令制定，发布的规章以及省、自治区、直辖市的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定和发布的规章。

行政诉讼法规定人民法院在审理案件时参照使用规章，因此，人民法院在审理行政案件时，就要对规章进行司法审查，审查其是否合法有效、是否越权、是否违反法定程序。

人民法院通过审查，认为如果相应的行政规章、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应的行政机关或上级行政机关、人民代表大会提出撤销或改变的建议。

在行政诉讼过程中，人民法院如果发现规章与宪法，法律，行政法规相抵触，可以不予适用。

5我国行政立法监督体制存在的问题

5.1权力机关在行政立法监督中不积极履行职责，且工作缺乏独立性

行政立法监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何，一方面取决于监督一方的地位与实际权力的大小，另一方面取决于监督方的工作积极程度。

然而在实践中，全国人大常委会很少积极主动地履行监督职责，并未进行有效的监督；

我国虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，使其监督力度往往难以达到预期目的。

5.2行政机关缺失独立监督职能，重政绩轻法治

由于存在权利和利益的一致性，致使监督缺乏独立性和实效性。

在行政立法不符合法律规定时，对行政立法机关具有监督权限的上级行政机关，出于辖区或部门政绩以及便于工作开展等方面的考虑，并不行使或者不有效行使对下级行政立法机关的行政立法监督，导致重政绩轻法治，使原本作为我国行政立法监督重要主体的行政机关，缺失了对下级行政立法活动的监督职能。

5.3司法机关对行政立法的监督无据可循，无法可司

目前行政立法监督的司法主体由政府法制机构充任，而法制机构以立法为主要业务，同时作为协助行政首长办理法制事项的设机构，不具有基本的独立性，难以担当监督行政立法的重任。

我国缺乏关于行政立法监督的专门法律法条，致使独立的司法机关无法根据现有法律法规进行行政立法监督和行政立法监督的执行。

司法机关的一切活动都以法律为准绳，并且具有强制效力，致使司法机关根据权力机关或公民要求，欲对行政立法活动进行有效监督的时候，只能参照其他根本大法容中关于行政立法及行政立法监督的若干条文，缺乏监督的权威性和实效性，从而不能对行政立法活动进行有效的监督。

5.4行政立法监督主体不广泛，缺少具体监督形式，公民参与有限

我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立真正完善的法律监督体系。

对于这些法条授权，由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。

而仅靠权力机关的监督，力度有限，不能达到很好的监督行政立法活动的效果。

这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督。

中国的人治观念根深蒂固，监督行政的观念仍很淡薄。

而人民参与的实质是以权利制约权利，而参与能加强监督的有效性，对防止腐败也有一定效果，但是，我国的行政立法监督参与度不高，导致监督出现诸多问题。

6行政立法监督体制的完善措施

6.1制定完备授权法、完善批准制和委员会制度，强化权力机关的监督智能

颁布授权法，是通过立法的形式，把权力机关对行政立法单位的授权完全建立在法律框架之。

国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准；

国务院各部委制定规章应当报国务院批准；

地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。

但在实践中出现了不经审查就批准，监督制度形同虚设。

因此应完善批准制度，使之真正起到监督作用。

在我国，可在全国人大之下设立一个专门委员会，专门负责对行政立法的具体监督工作。

委员会的成员分别具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法围等各方面的监督。

对于行政法规和地方性法规，如果出现同宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会撤销；

对部门规章，可提请国务院撤销。

根据我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定、命令。

宪法和法律赋予立法机关广泛的监督权，但实际上只是授权，却无具体的保障措施，形成了权利机关对行政行为的监督有权无法用的局面。

因此我们应该明确授权的围、所授之权的目的、条件、方式、原则和程序。

从而保障行政立法在立法机关的标准下进行。

6.2重视和强化行政机关部的监督

将行政立法活动以及行政立法监督活动和合法性和有效性，以及公民监督意见的反馈情况和采纳度，纳入政绩考评畴，使行政立法活动不再被误划入行政活动畴，行政立法监督权力也能有效开展和执行，使行政机关的行政立法监督主体地位得到充分体现。

6.3制定相关法律，发挥司法机关的监督职能

司法机关要进行行政立法监督，是建立在有法可依且法律支持的前提上，只有通过广泛的、科学的理论研究和论证，根据我国的具体情况，制定行政立法监督的国家根本大法或专门性法律，才能使行政立法监督活动真正做到有法可依。

在制定行政立法监督相关大发的过程中，要将司法监督制度确立并完善，使行政立法活动在相对强制力的监督下进行，的行政立法活动也将被强制废止，相关责任也能被追究，从而从强制力层面保障了国家法律的尊严和统一。

6.4拓宽行政立法监督渠道，加强行政立法监督的民众参与

行政立法的一个重要原则是相对方参与原则，立法要走群众路线，而监督也要走群众路线。

充分保障公众对行政立法监督的参与权，拓展渠道，在参与者就行政立法事项提出意见观点时，要给予充分重视，行政立法监督的各种方式才能真正做到成熟和完善。

《立法法》规定行政机关“可以采取”而不是“必须采取”听证方式，因此要将听证制度确立为“有异议即举行听证”的行政机关行政立法必须遵循的强制性程序，行政机关在行政立法过程中是否采取听证形式不能只取决于行政机关的自由裁量。

这样，公众的听证权利才能得到切实保障，此外，公众参与后所提出的各种意见能否被行政机关采纳，也应该通过出台相关规定和后续跟踪式的监督，来确保公民参与行政立法监督的行为真正起到了监督效果，真正对行政立法活动起到了来自公民社会的有效监督。

7论行政立法的公众参与

7.1我国公民参与行政立法现状分析

7.1.1公民参与行政立法意识淡薄

中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的权利意识和法律意识比较淡漠,老百姓对法律存有一定的畏惧心理。

在立法方面,改革开放以来,大量的法律、法规纷纷出台,这降低了人们对法律的信任。

7.1.2行政立法过程淡化和排斥公民参与

有些领导干部由于受封建特权思想和计划经济思维方式的影响,在行政立法过程中形成自我封闭的行政立法模式,在制定行政立法时往往只从单方意志出发,自我封闭地进行行政立法,制定完毕后就将有关法案出台,然后以其强制力施加于行政相对方,迫使其接受服从。

另外,我国行政立法“重实体,轻程序”,有些行政机关往往是假借效率之名进行单边立法。

剥夺了公民的正当参与权,败坏了政府在民众中的形象。

7.1.3公民参与行政立法缺乏完善的制度保障

虽然国家也出台了一系列的法律法规,但公众参与行政立法的途径、公众的利益表达机制还不很健全,行政立法信息的公开存在着一定的问题。

现有的法律在保障公众参与行政立法方面还缺乏一定的可操作性。

7.2进一步完善我国行政立法公民参与的对策

7.2.1转变行政立法观念,树立公共服务观念

由于我国的行政立法缺乏参与机制,法律、法规和规章缺乏对政府权力的限制,行政立法中对政府的公共服务功能的规定是比较欠缺的。

这与以前实行的计划经济体制有关。

行政立法要突出公共服务观念,首先就要把政府直接介入经济、介入市场的负担减下来,压缩和取消政府经济管理部门的计划职权。

政府摆脱既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色,向“小政府大社会”的目标过渡。

政府应当协调社会公共利益与集体利益、个人利益的关系。

行政立法要突出加强政府公共服务职能的规定。

7.2.2加强行政立法制度建设,为公众参与提供平台

行政立法程序是使行政立法充分体现民意的重要保障,为此,必须完善行政立法程序,健全行政法律的立、改、废制度,行政立法的提案制度、审议制度、表决制度,行政立法公开制度、听证制度、专家论证制度、公众参与制度,以及立法备案审查制度、行政立法解释制度等。

行政立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意,主要应当通过行政立法程序的设计和制度安排来解决,使科学与在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。

7.2.3普及法律教育,提高公众的法律意识和参与能力

立法程序化的精义,就是立法要体现人民意志,这是我国法制建设的必然结果。

我们应通过“政府推进、社会影响、媒体引导”等多种途径和力量提高公民参与积极性,让行政立法真正成为体现人民意志和利益的“立法”。

由于公民有序的政治参与,法律的制定广泛吸收了社会各阶层的意见,不再被少数精英分子尤其是法学精英所垄断,法律的民意基础将会大大提高,法律的执行成本和普及宣传的成本将会大大降低。

18世纪法国杰出的启蒙思想家霍尔巴赫曾经特别强调指出:

“法律手续是为保护人民而规定出来的———这就是我们时代的公理。

”行政立法中的参与是整个参与的有机组成部分,必须通过政府、社会、公民三方面齐心协力,使参与贯穿于行政立法、行政执法、行政监督的全过程,真正做到立法为民与立法为公相统一。

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