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《公共行政学》2010-2011学年复习重点总结
绪论
一、公共行政的研究方法和途径
1.途径
政治学；法学（行政法、司法、宪法）；管理学；经济学。
2.研究方法
逻辑分析方法、法规分析方法、历史分析方法、实证分析方法、规范分析方法、比较分析方法、系统分析方法、生理分析方法、心理分析方法、资料分析方法、案例分析方法、量化分析方法、模拟分析方法、利益分析方法。
二、政治行政二分法
1.内容
①政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行；
②在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制；
③如何有效运用资源以执行政策。
2.意义
“两分法”对于公共行政学的意义在于提出了学科基础。
①政府由“政治”和“行政”两种过程组成，“行政”是其中一个单独的过程；
②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
③“行政”的科学研究可以由艺术转变为科学；
④行政将成为政府的核心问题，运用行政科学可以增进政府管理下效率。
三、发展过程：
行为科学→新公共行政
1.早期公共行政研究时期：
[美]威尔逊和古德诺
（1）产生标志
1887年威尔逊发表《行政学研究》一文
（2）理论基础
西方近代政治学说；君主制时代德、奥两国的官房学；普鲁士的任官制度和英国的文官制度；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
2.传统公共行政研究时期：
[美]泰罗、[法]亨利•法约尔、[德]马克思•韦伯
（1）产生标志
美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。
（2）研究意义
这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。
3.修正公共行政研究时期
4.整合公共行政研究时期
第一章行政职能
一、含义
行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。
二、现代政府职能问题的由来
1.罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来
1932年资本主义世界爆发经济大危机，经济持续衰退、金融体系接近崩溃、失业剧增、生产力相对过剩、社会危机。
随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林•罗斯福“新政”的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。
罗斯福集中注意力于公共事物，从如下三个方面大大强化了政府的职能：
扩充政府的立法职能、扩充总统的行政职能、扩充政府的经济职能。
2.“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生
东亚国家和地区普遍实行政府主导型的经济发展战略，政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。
3.“亚洲金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正
通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展
破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。
三、与政府职能相关的争论
1.国家与社会的关系
这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。
事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。
政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”。
表现如下：
（1）精英政治盛行。
由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利。
（2）公共支出增长。
1）瓦格纳定律：
随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。
2）恩格尔定律：
随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。
█相关观点
★自由意志论
20世纪60—70年代以约翰•罗尔斯为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。
罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。
罗尔斯的理论被称为自由意志论或自由至上主义。
★自由与公平
以布坎南、哈耶克、弗里德曼为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。
以乔治•弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。
由于人类代议制民主发展阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。
2.政府与市场的关系
这种关系主要涉及政府的经济职能。
“市场失灵”与“政府失灵”是关于政府与市场关系争论过程中两种截然相反的价值取向。
（1）市场失灵
1）概念：
指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。
2）表现:
市场处于不完全竞争状态、公共物品、外部效应、信息的不对称、市场的不完整、收入公平分配、宏观经济的稳定与增长。
（2）政府失灵
1）概念：
凯恩斯主义假定政府是公正的，民主政府通过利益集团的竞争能合理地反映社会意志。
这种政治经济主张将导致政府的作用大为增强，政府膨胀，预算赤字高居不下。
政府干预将破坏市场的自由运转，使资源配置不合理，个人丧失积极性。
2）表现：
①政府行为并非永远代表公共利益；②政府行为造成资源配置的低效率；③监督信息不完备。
★新自由主义理论
1）内容：
①基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；
②主要源于政府公职者的自私；
③强调价值判断和伦理规范的重要性。
2）代表人物及观点
①哈耶克以个人主义出发，强调维护人的自主。
这种自由包括政治自由，思想自由和经济自由。
其中，经济自由是自由的基础。
实现经济自由的途径是实行市场经济，让市场机制充分发挥调节作用，让人们在市场上进行自由竞争。
凯恩斯的理论和政策都是哈耶克批评的目标。
②弗里德曼认为国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，导致了西方经济“滞胀”现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降低了人们的工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。
因此，政府的干预必须减少而不是增多。
③布坎南指出，由于人们在政治活动中同样要追求自己利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。
因此，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效，政府干预的范围应该尽可能地缩小。
3）评价
现代自由主义的政府职能理论是在西方国家职能事实上已经极大扩展的情况下产生的，它们继承了古典自由主义的基本传统，针对政府干预的弊端，主张把政府职能控制在最小的范围内，充分发挥市场机制的作用。
3.公平与效率的关系
（1）公平与效率的替代关系
首先是一种外在关系。
这种外在关系既表现为两者具有不同的价值，存在于不同的领域或同一领域的不同层次；还表现为两者存在着替换关系。
公平与效率的关系，还是一种内在的关系。
这种内在关系，在微观上表现为两者互相依存和共生共荣。
在宏观上表现为两者的互相包含和促进。
（2）公平与效率的选择
公平与效率的优先权不是原生的、固定的、模式化的，而是选择的、变化的、动态的。
社会发展总要选择一个公平与效率组合，当给定的组合不能最大限度地推动社会发展时，就需要改变这一组合，这时公平与效率的交易时机既已成熟。
四、我国当前政府职能的定位与转变
1.政府职能的定位
政府职能应包含：
“守夜人”职能、公共产品职能、宏观调控职能、增进社会公平职能。
（1）经济调节。
政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。
（2）市场监管。
建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对市场的有效监管。
（3）社会管理。
全面建设小康社会目标的实现要求经济与社会协调发展，这就决定了社会管理职能应成为政府职能中十分重要的组成部分。
（4）公共服务。
在全面建设小康社会中，实现政府职能转变过程中，应更加重视政府的公共服务职能。
2.政府职能的转变
（1）政府职能的越位
政府职能的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题加以干预，也就是管了许多不该管的事，突出体现在政府参与生产和提供私人产品以及政府直接干预企业。
具体表现在：
①政府过多参与私人产品的生产和提供；②政企不分，政资不分。
（2）政府职能的缺位
政府一方面介入了市场有效的领域，另一方面对自身职能范围内的一些工作没有完全尽到责任，出现了职能缺位现象。
具体表现在：
①政府提供公共产品的缺位;②宏观经济调控的政府缺位;③健全社会保障的政府缺位;④市场监管职能的缺位。
（3）政府机构间职能交错
政府职能范围不清，造成了越位和缺位；而机构间职能划分不合理，又导致职位交叉重叠。
主要体现在以下两方面：
①职能分割，多家分管；②机构并立，职能重叠。
（4）全球化的挑战
主要体现在以下两方面：
①WTO的冲击（基本原则）;②政府角色的变化。
第二章行政权力
一、行政权力的涵义
行政权力这一定义，包括以下五个方面的主要内容：
第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。
第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。
第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。
第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
二、行政权力的相关性质
1.主要学说
分为：
早期分权学说；三权分立学说；政治与行政二分法；五权宪法学说；议行合一学说；组织权力学说。
2.结构
行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。
1）行政权力的静态结构。
行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。
它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：
①纵向的层级结构（层级制），这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。
②横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。
2）行政权力的动态结构。
是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。
3.特征
公共性、手段性、自主性、一元性、时效性、膨胀性。
4.分配方式
结构性分配（根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割）
功能性分配（根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割）
5.分配途径
逐级授权、权力下放、权力“外放”。
6.分配原则
程序必须合法、职权必须分明、权责必须一致、权利必须明确、内容必须全面。
三、行政权力的行使
1.行政权力的行使手段
权力压力、权力控制、权力操纵、权力诱导。
2.影响行政权力行使程度的因素
首先，行政权力目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素。
其次，影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度。
再次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题。
复次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围。
四、行政权力行使过程中的负效应及其克服
1.行政权力行使过程中的负效应
行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。
它主要表现为：
第一，利益倒错，公仆变成为主人。
第二，权力角逐，手段变成为目的。
第三，权力僭越，职权扩张为特权。
第四，传统惯性，导致权力滥用。
2.行政权力的制约机制——他律机制与自律机制
他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质。
他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制，自律机制还必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合于公共利益。
第三章行政组织
一、行政组织的含义
1.广义和狭义的理解：
从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；
从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。
2.静态与动态的理解：
从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；
从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
3.阶级属性与社会属性的理解：
从阶级属性上说，处于统治地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；
从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
二、行政组织的特征
1.政治性，包括阶级性和决策性；
2.社会性，包括服务性和管理性；
3.权威性，包括约束性和强制性；
4.法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；
5.系统性，包括结构性和有序性；
6.发展性，包括动态性和适应性。
三、行政组织的基本要素
1.法规制度健全；2.组织目标明确；
3.人事调派恰当；4.权责分配合理；
5.财物数量适中；6.运行机制有效；
7.行为方式优化；8.价值观念整合。
四、行政组织的组织目标
1.目标的功用
目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。
从管理的观点看，目标的功用有：
促进组织结构和权责体系合理化；建立考核的公平和客观的标准；增强组织的协调能力和整合能力；激发组织成员的工作热情和合作意识。
2.目标的层次
组织目标系统一般可以分为三个基本层次：
第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；
第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；
第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
3.目标管理
使组织中的上级和下级一起参与组织目标的制定，由此决定上下级的责任和分目标，并使其在目标实施中实行自我控制，以努力完成目标的现代管理方法。
（1）特征：
强调“目标”的管理方式和“工作和人统一”的管理方式
（2）阶段：
目标设定阶段、目标达成过程阶段、成果评价阶段
五、行政组织的组织结构
1.组织结构的性质
（1）结构与功能。
结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。
（2）结构与职位。
职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。
（3）结构与模式。
在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构型态，这些型态我们称之为结构模式。
（4）结构与差异。
主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。
2.组织结构的形态
（1）直线型组织结构：
也叫直线集权制，即一种较早、较简单的金字塔等级结构，其特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态。
（2）职能型组织结构：
是在统一的指挥系统外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构（实施部门管理）。
（3）直线职能型组织结构
★官僚组织模式
（1）特征
1）组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权。
2）组织的结构是一层层控制的体系。
在组织内，按照地位的高低,规定成员间命令与服从的关系。
3）人与工作的关系。
成员间的关系只有对事的关系而无对人的关系。
4）成员的选用与保障。
每一职位根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。
5）专业分工与技术训练。
对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，然后通过技术培训来提高工作效率。
6）成员的工资及升迁。
按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。
（2）进步性
官僚制意味着组织方式的理性和效率；是对极权主义统治和滥用权力的替代；是指挥和控制现代社会最为有效最标准的方式；给政府带来的逻辑规范如同装配流水线对企业的意义一样。
（3）局限性
决策权威集中化造成管理的恶性循环；专业分工原则的扭曲；制式化对组织效能的可能影响；遏制组织学习；科层价值与民主价值的冲突；科层价值与人格成长的冲突；防卫性的官僚人格；强烈的专业化分工使政府功能日益衰退；责任保障机制日渐丧失。
六、行政组织体制
行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织备层级、各部门之间行政关系的法制型态。
分为三种类型：
1.首长制与委员制——权力归属和运用完全不同的两种体制：
（1）首长制。
行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
（2）委员制。
行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
2.分级制与分职制——纵横相交、相辅相成的两种体制：
（1）分级制。
行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
（2）分职制。
横向划分部门的组织体制。
分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。
3.分权制与集权制——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制：
（1）集权制。
行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。
（2）分权制。
将行政权力较多授予下级的一种组织体制。
其特征，表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。
七、行政组织的组织变革
1.组织变革的动力
（1）环境。
组织的变革常常是由其环境变化引起的，比如，政治格局、独律规范、伦理道德、经济发展、文化观念、民族意识的改变等。
（2）目标与价值观。
目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。
因此，价值观和目标的变化将改变组织的行为方向或行为方式，引起组织的变革。
（3）技术。
技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在改进技术方面所作的努力将对组织产生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革产生推动作用。
（4）结构。
组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、改组、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。
（5）管理。
第一，管理过程的每一个环节，都是组织变革的不可缺少的实施条件，第二，管理本身就是最经常、最重要、最直接的变革动力源。
由管理者或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，变革也正是组织管理的基本职能之一。
（6）社会心理因素。
这主要指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的推动。
组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此来促成或加强领导阶层变革意识。
（7）专家和专家群体。
他们不一定是组织的正式成员，也不一定拥有固定的职权，但他们的丰富和优越的系统知识、理论和方法，有助于他们对组织的历史、现状和发展前途做出科学的分析和论证，而这正是变革所必需的。
2.变革的过程
变革的过程可以分为以下几个阶段：
（1）对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。
（2）感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。
（3）确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。
（4）找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。
（5）根据已确定的方案具体实施变革。
（6）对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上步骤重新循环。
3.变革的阻力与克服
（1）变革的阻力。
阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。
这种矛盾现象来自组织及其成员的两种不同的需要和追求：
既需要稳定性，又需要变革性。
变革的阻力主要可能来自以下方面：
利益差别、习惯性、认知。
（2）变革阻力的克服
1）创造和谐的变革气氛，其关键在于使人们感觉到变革势在必行、迫不得已和公平合理，从而建立理解和支持变革的基础。
2）力场分析，变革过程中的力量分为推动力与抑制力两种，同时增强驱动力与削弱抑制力是强化变革成果的有效途径。
3）广泛的参与，让与变革相关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策和实施。
4）建立群体规范，利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力。
5）强制力，使用行政决定、行政命令、行政法规、行政决策等强制性行政手段，强行推动变革的进行，强力克服阻力。
6）利用个人威望。
利用德高望重的行政首长的个人号召力或非正式群体“天然领袖”的个人影响力，来达到减轻以至克服阻力的目的。
7）改变领导方式和合理方式，两个要点：
一是注意采用讨论和协商的办法处理分歧，减少对抗的烈度，二是合理设计变革的进程，避免强行加速所可能带来的震动和逆反心理及抵制。
8）加强组织沟通，及时和有效开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。
9）加强革新性行为，公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定，可以通过表扬、奖励等具体方式来体现这种肯定。
10）折衷妥协，在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。
4.成功变革的一般条件
（1）组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法继续生存下去。
（2）有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要同是考虑到目标、结构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与个人目标作昀佳的配合。
（3）负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。
（4）为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，
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