公共服务的概念研究及相关概念辨析资料下载.pdf
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publicgoods;
socialwork;
conceptsresearch1引言概念研究是学术研究的前提和基础，清晰、准确的概念对进一步的学术研究帮助重大。
在学术研究中，如果对概念的界定比较混乱，会在很大程度上影响到理论研究的深入开展及其对实践工作的指导作用。
近年来，随着“基本公共服务均等化”目标的提出，有关公共服务的研究成为国内学者和社会关注的热点，但对公共服务这一概念的界定在学术界还存有很大争议。
此外，还有“公共物品”和“社会事业”这两个与“公共服务”类似的概念，这三个术语在各种学术文献和政府文本中被广泛应用，交叉和混淆现象严重，令人十分困惑。
因此，归纳和总结国内外学界对公共服务概念的各种观点，对目前纷繁芜杂的公共服务的概念作出梳理，并厘清其与相关概念的区别和联系，对在今后的研究中形成相对清晰、合理的分析思路，进而对解决基本公共服务均等化中出现的各种问题大有裨益。
2公共服务的概念研究现状评述2.1国外研究者的观点较早对公共服务的概念进行界定的是法国学者莱昂狄骥（1999），他在1912年从公法的角度将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。
”1950年代前后，公共经济研究者提出了“公共物品（publicgoods）”的概念，关于公共服务的研究成为经济学的主流。
受经济学研究的影响，研究者们多从物品属性的角度对公共服务进行界定。
萨缪尔森把广义的公共服务的职能归结为三个方面：
政府的稳定职能，主要是保持宏观经济运行的稳定；
政府的效率职能，主要是提供各种狭义的公共产品和劳务；
政府的平等职能，主要是实现公共服务均等化。
汉斯范登德尔、本范韦尔瑟芬（1999）指出将社会服务分为福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分，认为公共服务是有着共同需求的消费者群体而且难以将这种服务分割到每个消费者的具有共用性质的服务产品。
1980年代前后，随着新公共管理运动的兴起，公共服务成为当代公共管理研究的重要内容。
埃利诺奥斯特罗姆（2000）提出公共服务是指以服务形式存在的公益物品。
公共服3务具有以下性质：
一是公共服务的不排他性与共用性，二是公共服务的不可分性，三是公共服务的不可衡量性。
Grout和Stevens（2003）认为公共服务是“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与不论是生产、融资或监管”。
2.2国内研究者的观点迄今为止，国内研究者对公共服务的概念尚未形成统一的认识，概况而言有以下三种观点。
（一）公共服务是公共物品的一部分这种观点从产出形式的角度来定义公共服务。
在经济学中，产出可以分为产品和服务两种形式产品是有形的产出，服务是无形的产出；
产品的生产和消费可以在时间与空间分离，而服务的生产与消费则是时空一体的。
据此，这种观点认为，公共服务是公共物品的一部分，是以服务形式存在的公共物品。
如：
徐小青（2002）指出公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，公共服务具有公共物品的性质，是不具备物品的物质形态，而是以一定的信息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共物品。
然事实上，经济学中对公共物品的定义并非针对产出形式是有形还是无形，而是根据物品是否具有外部性来判断。
很多研究者已指出这一点，本文也认为这一观点过于直观片面。
（二）公共服务等于公共物品这一观点从公共物品理论来定义公共服务，认为公共服务就是具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性2三个特点的商品和劳务，将公共服务等同于公共物品。
丁元竹（2006）认为公共服务即公共物品，包括经济性公共服务和社会性公共服务。
经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；
社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。
吉林大学的于凤荣（2006）、厦门大学的江明融（2007）、华中师范大学的赵成福（2008）在其博士论文中，也将公共服务与公共物品等同使用。
目前仍有不少文献将这两个概念混用，还有研究者专门写文章来论证两者是相同的。
但2非竞争性和非排他性的释义详见下文公共物品的定义。
4是，大部分研究者已抛弃这一观点，认为这一定义过于狭隘。
（三）公共服务比公共物品范畴宽泛随着时代的变迁，公共服务的概念也有了进一步的演变。
在吸收国外新公共管理理论和新公共服务理论优秀思想的基础上，结合我国的实际情况，国内研究者赋予了公共服务更新更广泛的涵义。
程谦（2003）等认为公共服务与公共物品并不是等同的概念，公共服务范畴比公共物品更宽泛，通过公共服务可以提供公共物品，也可以提供混合物品或私人物品。
冯云廷（2004）提出，公共服务是一个很宽泛的概念，广义上的公共服务是指公共领域所提供的直接的和间接的服务的总称，具体包括科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、警察服务、公共教育、消防救灾、信息服务等，既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。
李军鹏（2005）提出，公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品，他认为理解公共服务概念有两个基本点：
一是满足社会公共需要，二是公民平等享受。
卢映川、万鹏飞（2007）认为，公共服务是指政府为促进发展和维护公民权益，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直接提供以共同享有为特征的产品和服务供给活动。
陈昌盛、蔡跃洲（2007）认为，“所谓公共服务，通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务”，不仅包含通常所说的公共产品，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。
本文比较赞同这种观点，尽管研究者们对公共服务的概念在表述上有差别，但这一观点较为准确地概括了公共服务的内涵和外延，且体现出了公共服务的广泛性、公平性等特征，更为符合时代精神和我国当前发展的重点。
2.3本文的观点“公共服务”由“公共”和“服务”两个词语组成。
“公共”在汉英词典中有三个释义：
1、共有的，公用的；
2同“公众”；
3、同“共同”。
这里应取其前两个释义。
“服务”在辞海中有两个解释：
1、为集体或别人工作；
2、亦称“劳务”，不以实物形式而以提供活劳动的形式满足他人某种需要的活动。
这里取其作为名词的释义。
那么直观地理解，“公共服务”即是向公众提供的用以满足其共有需要的劳务。
5综合国内外的现有研究，本文认为，公共服务是由中央或地方政府为满足公共需求，通过使用公共权力和公共资源，向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接或间接平等提供的产品和服务，提供公共服务是政府职能的重要组成部分。
公共服务有如下特征：
第一，公共服务必须是满足公共需求，满足个性化的私人需求的产品和服务不属于公共服务的范畴。
第二，公共服务是以公共权力或公共资源的投入为标志的，在提供服务的过程中如果没有使用公共资源、没有公共权力的介入，则不能视为公共服务。
第三，提供可以是直接的，也可以是间接的。
各级政府是公共服务的统筹者、安排者，可以直接生产，也可以通过安排其他主体生产来间接提供公共服务。
第四，提供公共服务是政府职能的一部分而非全部，是与经济调节、市场监管、社会管理并列的政府职能。
2.4公共服务的类别国内研究者对我国的公共服务进行了非常详细的分类，根据不同的标准，公共服务有不同的分类方法：
（一）按照公共服务的属性特征分类基于公共物品理论，按照公共服务的特征，可以将公共服务分为纯公共服务、准公共服务以及部分具有竞争性和排他性的服务。
纯公共服务是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的公共服务，主要包括国防、外交、公共安全、义务教育、公共卫生、基础研究、公共基础设施，等等；
准公共服务是指只具有非竞争性和非排他性其中之一特征的公共服务，如高等教育、部分医疗卫生服务、部分基础设施、公共图书馆，等等；
还有一些如民航、邮政、电信、水电供应等服务尽管具有排他性与竞争性，但是由于这些服务具有垄断性，这就决定了这些垄断服务的生产者之间的弱竞争性与消费者的弱选择性，因此，政府在这些领域也承担着一定的公共服务职责。
（二）按照公共服务的功能分类公共服务依据其功能的不同，可以分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务（李军鹏，2004）。
维护性公共服务是政府为保证国家安全和国家机器正常运转而提供的公共服务，包括国防、外交、社会治安等；
经济性公共服务是指政府为促进经济发展而提供的公共服务，通常是生产型的，一般具有规模经济性和自然垄断的特点，并且在一定程度上还具有竟争性和排他性，主要包括邮政、电信、水电供应等；
社会性公共服务是指政府为促进社会和谐与公正，为全体社会成员提供的公共服务，包括科技、教育、医疗、公共文化6体育、就业、社会保障、环境保护等，对平等目标的关注在社会性公共服务中居于重要地位。
（三）按照公共服务的水平分类根据满足社会公共需求的水平，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。
基本公共服务是指在一定社会经济条件下，政府为满足社会基本公共需求，保障社会全体成员基本社会权利和基础福利水平，保持经济社会稳定，必须向全体居民均等地提供的基础性公共服务，包括义务教育、公共卫生、公共安全、公共交通、公共文化体育、社会保障等内容；
非基本公共服务是政府为了提高社会成员的生活质量和生活水平而提供的更高层次的公共服务，旨在促进社会成员的全面发展，如高等教育、高福利等。
（四）按照公共服务的受益范围分类中共中央党校的郭厚禄（2009）在其博士论文中，将公共服务根据其受益范围分为两类：
全国性的公共服务和地区性的公共服务。
全国性的公共服务受益范围是全国性的、惠及全国公众或者事关国家整体利益，一般由中央政府供给，如国防安全等；
地区性的公共服务既可以由地方政府单独供给，也可以由中央与地方联合供给，依据中央和地方受益程度的不同，可进一步分为以中央供给为主、地方供给为辅和以地方供给为主、中央供给为辅两种情形，如优抚安置等。
3相关概念辨析3.1公共物品
（一）公共物品的定义公共物品（publicgoods）也称为公共产品、公共品、公共商品或公共财物，在现代经济学意义上，它是一个与私人物品（privategoods）相对应的概念。
公共物品的概念最早由休谟于1739年在其著作人性论中提出，瑞典经济学家林达尔于1919年最早正式使用公共物品一词，保罗萨缪尔森首次赋予它规范的定义。
现有文献对公共物品概念的理解大致可以分为两类：
一是从物品本身的属性消费的非竞争性和非排他性来定义公共物品；
二是从物品的供给方式来定义公共物品。
西方研究者对公共物品的定义有很多不同的解释，比较有代表性的是保罗萨缪尔森和詹姆斯M布坎南的定义。
萨缪尔森（Pall.Samuelson,1954）给公共物品下的定义是：
必须由7集团中的所有成员均等消费的物品。
如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么根据定义，该集团的每一个其他成员也必须可以得到一个单位。
萨缪尔森还归纳了公共物品在消费中的两大特征：
一是非排他性（nonexclusivity），二是非竞争性（nonrivalry）。
“前者指的是，公共物品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共物品的消费之外；
后者是指，一个人对公共物品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。
”布坎南（JamesM.Buehanan,1965）在俱乐部的经济理论一文中指出，根据萨缪尔森定义的公共物品是“纯公共物品”，完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。
在现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共物品或“混合物品”，从而提出了“俱乐部物品”的概念，即：
可能发生拥挤的公共物品，当消费人数低于拥挤点时，该物品是非竞争的；
而当消费人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变成竞争的。
俱乐部物品可以适用于从纯私人物品到纯公共物品的所有情况：
即纯私人物品就是会员数量为1的物品，纯公共物品就是会员数量为无穷大的物品。
国内研究者对公共物品的研究相对较晚，是由对财税问题的研究引起的。
在我国，较早对公共物品的概念予以界定的是中国人民大学的高鸿业、吴易风教授（1990），他们指出:
“公共物品是私人不愿意提供或无法提供而由政府提供的物品和劳务。
”北京大学胡代光教授（1996）从消费和提供两个方面来定义公共物品，认为：
“所谓公共物品是指一个人对某些物品或劳务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。
其特性表现为：
（1）消费的非竞争性；
（2）提供的非排他性。
”这是目前国内最为典型的定义。
总的来说，尽管各个定义的角度和侧重点不同，但学术界普遍认同和接受的是，公共物品是具有完全或部分非竞争性和非排他性的物品。
（二）公共物品的分类标准不同，公共物品的分类方法也不尽相同。
本文采纳按照是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共物品分为纯公共物品和准公共物品的分类方法，这也是最常见的一种分类方法。
纯公共物品是在消费上同时具有非排他性和非竞争性的物品。
在实际生活中，严格符合条件的纯公共物品并不多见。
一般认为，国防是纯公共物品的典型例子。
此外，国家的法律制度、公平的收入分配、有效率的政府和制度，以及基础科学、环境保护等也具有类似的特征。
8准公共物品是介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品，是只具有非排他性和非竞争性之一的物品。
准公共物品又可以分为两类俱乐部类公共物品和公有池塘类公共物品。
俱乐部类公共物品是指消费上具有排他性和非竞争性的公共物品，如公共俱乐部、收费公路、桥梁、图书馆等。
这些物品在消费上具有排他性，在出现拥挤效应之前，每增加一个消费者其边际成本为零。
公有池塘类公共物品是指在消费上具有竞争性和非排他性的公共物品，比如公共牧场、公共林场、公共池塘、天然景区等共同资源。
（如错误！
未找到引用源。
所示）表1公共物品的类型物品竞争性非竞争性排他性纯私人物品：
食物、衣服、私人保健等俱乐部类公共物品：
学校、交通设施、社会保障、电影院、图书馆、公园、公共游泳池、自然垄断类物品等非排他性公有池塘类公共物品：
地表水、地下水资源、地下石油、矿藏、公共草场资源、福利房等等纯公共物品：
国防、生态环境、基本公共卫生体系、基本教育体系、基础研究等3.2社会事业
（一）社会事业的定义“社会事业”源于西方国家的socialwork一词，最早在19世纪末由德国人提出，是从慈善事业、救济事业等概念中概括和抽象出来的。
解放前，我国对社会事业的认识停留在“消除社会病态”的层面，采用的主要手段是政府主导的“社会救济事业”（言心哲，1944）。
改革开放以来，在与中国社会实践结合的过程中，socialwork同一载体被译为“社会工作”和“社会事业”两个概念。
汉语语境下的“社会事业”与其西方对应概念出现倒置：
在西方发达国家，socialwork隶属于“社会福利”部门，指“政府或民间非营利组织为那些不能靠自力进行正常社会生活的人群提供非营利性、组织化、科学化、专业化特征的社会服务，社会事业与社会保险、公众卫生、教育等社会福利项目并列了或作为它们的补充”（仲村优一，2000）。
但在我国，社会事业被政府公共领域广泛应用，内容涵盖教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保险、文化事业、体育事业、科技事业、社区建设、旅游事业、以及人口与计划生育等一系列广泛范畴。
在政府公共领域，社会事业很大程度上成为社会福利的上位概念，与社会发展基本同义，它以服务社会、造福人群为使命，以实现人的全面发展为目标，其行动对象覆盖了社会所有成员，其内容涵盖了民生问题的所有方面（郭忠华，2006）。
根据当今社会学界和政府文件通用说法，社会事业主要包括科技事业、教育事业、文化9事业、医疗卫生、体育事业、劳动就业、社会保障、社会治安以及人口与计划生育等，可以称之为狭义的社会事业；
广义的社会事业还关注社会系统运行和发展的外部环境，包括物质环境与社会环境，如国防、外交、生态保护和资源节约等。
因此，社会事业可定义为，为确保社会安全，维护社会公正，促进经济、社会发展，进而促进全面、协调、可持续发展，由国家机关或其他组织所提供的各种兼具公益性、准公益性和盈利性的产品和服务的总和。
总的来看，社会事业起源于慈善事业，后又发展为社会救济事业，再发展到社会福利事业，进而又发展到今天的内容更为宽泛的社会事业。
（二）社会事业的分类1、按照社会事业的性质进行分类洪大用（2006）根据社会事业的性质，将其分为五种类型，每一类型对应于不同层次的社会需求。
第一类是维护社会安全的社会事业，为全体社会成员提供基本的安全与秩序保障，维护社会的正常运行，如国防、社会治安服务等；
第二类是服务日常生产和生活的社会事业，如水电供应、交通运输等；
第三类是促进社会公正的社会事业，对社会成员特别是生活有特殊困难的群体的基本生活权利给予保障，使全体社会成员共享社会经济发展的成果，如社会保障、社会慈善等；
第四类是促进社会发展的社会事业，主要着眼于提升全体社会成员的人力资本和生活质量，由此保持社会发展的活力，积蓄社会经济发展的资源和潜力，如科技、教育、文化、体育、卫生等；
第五类是维持社会经济发展可持续性的社会事业，主要着眼于维护和创造社会经济可持续发展的外部条件，如生态保护、环境治理和资源节约等。
2、按照社会事业的公共性进行分类基于公共物品理论，按照社会事业的公共性强弱，可以将社会事业分为纯公共性社会事业、准公共性社会事业以及具有竞争性和排他性的社会事业。
纯公共性社会事业是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的社会事业，如义务教育、公共医疗、基本社会保障等；
准公共性社会事业是指介于社会公共需求与私人需求之间的具有明显的准公共物品特征的社会事业，如高等教育、公共交通等；
还有一部分社会事业如邮政、通信、水电供应等虽然在消费上具有排他性与竞争性，但是由于这些服务事关社会生产和全体居民的日常生活，因此也属于社会事业的范畴。
10此外，还可按照社会事业的功能，将社会事业分为科学技术、教育、文化体育与传媒、社会保障与就业、社会保险、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务等，这一分类法在政府文本中比较常见。
3.2公共服务、公共物品、社会事业的区别及联系
（一）公共服务与公共物品通过前文的概念研究可知，尽管公共服务的概念和公共物品的概念有着密切的联系，但二者并非等同的概念。
首先，公共服务的内涵比公共物品更广泛。
公共服务不仅包括国防、教育等公共物品，也包括邮政、电信等非公共物品。
一般来说，维护性公共服务和社会性公共服务或基本公共服务大多属于公共物品的范畴，经济性公共服务或非基本公共服务大多属于非公共物品的范畴。
其次，公共服务的外延比公共物品的外延要大，因为公共服务还隐含着公平性、普遍性等价值判断，着眼于公平正义原则和全社会公共需求。
（二）公共服务与社会事业公共服务和社会事业是两个内涵和外延都极为接近的概念，但二者定义的角度不同。
公共服务主要是从政府职能的角度来定义，将提供公共服务视为政府职能的一部分；
而社会事业更多地是一个行业性或行业集合性概念，强调的是与行政部门和企业活动相并列的活动，带有计划经济时代的烙印。
而且，社会事业的范围比公共服务更为宽泛
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