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衡的现实条件。
可以说，允许异地高考是未来的一个理想状态，即参加异地高考的考生主要不是
为了争夺入学机会。
在教育发展基本均衡及制度设计公平的条件下，是否异地高考并不是一个公
平问题，而仅仅是为了考试便利。
因此，从根本上解决异地高考问题，一是改革现行高考制度，
最终建立“全国统一测试+高校自主招生”的考试招生体系，使考生能够享有平等的被评价权，
从而依照能力水平获得接受高等教育的机会。
二是进行相关配套制度改革，完善权力监督与制约
机制，以保障高等学校自主招生的公正，有效遏制各种腐败现象的发生。
三是高考制度的改革与
落实，必须建立在教育均衡发展的基础之上，政府必须着力、切实改变基础教育发展不均衡的状
态，同时采取措施对弱势群体进行积极的扶持与资助，才能既保证公民享有平等的竞争机会，又
避免人口向优质教育所在地的集中和流入地人口的过快膨胀。
另一方面是配合高考制度改革的进程，在充分论证、全面分析的基础上，具体设计切实有效、
长远考虑、逐步推进的异地高考措施。
非户籍所在地考生在学籍地参加高考不能违背公平价值是未来高考制度改革的思路，也是关
系到教育公平和社会和谐稳定的重要命题。
改革中应重点关注三个问题:
一是明确界定异地高考的内涵和要求，使即将出台的方案在适用的社会群体、内容和规范的
范围上相一致。
异地高考主要是针对我国高考制度存在的不平等而提出的，提出异地高考的实质
和目的在于在异地录取，并非仅仅为了在异地参加高考。
同时，它要求实现的是每一个考生都有
平等的被评价和录取的权利。
因此，异地高考应界定为:
公民可以在非户籍所在地参加高考并在考
试地予以录取的行为。
无论是教育部的高考方案，还是各省的实施办法，都不宜将异地高考的考
生主体只限定为某一个群体，因为如果仅仅允许“进城务工人员子女”异地高考，势必造成对其
他流动人口的歧视。
同时也不宜将异地高考仅仅规定为参加考试或省内异地考试的行为，因为异
地参加考试只是解决了随迁子女在非户籍所在地参加考试的便利，但在我国实行分省录取、按户
籍报考的基本高考制度下，并不能解决非户籍人口期待的同城平等问题。
二是综合考虑并确立非户籍所在地考生在学籍地参加高考、录取的学籍限制条件。
在现行制
度条件下，可以考虑设定非户籍所在地考生在学籍地参加高考的限制条件，实行“学籍+其它可
以权衡考虑的因素，如居住证、纳税证明、社保证明、持续工作证明等”报考。
非户籍所在地考
生在学籍地参加高考和录取的最大隐患，是大量高考移民可能引发的社会利益冲突和具有竞争优
势者占据有限资源引发的新一轮不公平。
学籍作为一项重要指标，是由于其便于记录、管理与操
作，学籍的长短可以作为防止高考移民产生、保护处境不利者的重要维度。
在具体规定中应考虑
城市发达程度、人口承受能力、基础教育资源总量与水平、高等教育机会等因素的综合影响。
对
于高考移民压力大、竞争激烈的地区，可以从长规定学籍要求，防止短期利益者和高考移民，保
护真正在流入地长期工作人员子女的平等受教育权。
这些地区可以适当增加其它可以权衡考虑的
因素，但总体看不应过多，一方面是条件太多难以操作，另一方面是防止催生代办各种手续的黑
色链条。
三是制定严格的异地高考制度，有效实现制度目标。
为了确保异地高考能够真正实现公平目
标，避免可能引发的权力寻租、金钱交易、暗箱操作问题，必须建立和完善相关制度，包括对学
校学籍管理、考试机构、招考过程、异地高考学生学籍档案进行定期和不定期的随机检查制度，
在网络和学校等场所定期公示异地高考学生的学籍和考试资格等相关信息的公示制度，规定学生
及其父母以及其他公民的举报途径、方式的举报制度，以及规定政府及其工作人员、学校管理人
员和教师、学生及其父母违反规定所要承担不利后果的责任追究制度和退回制度，以形成必要的
制约机制。
链接
各省市异地高考政策探索
山东:
2014年起允许非户籍考生省内高考
2012年2月28日，山东省招生委员会印发《山东省普通高校考试招生制度改革实施意见》异地高考如何促进教育公平
余雅风北京师范大学教育学部教授
备受瞩目的“异地高考”改革日前传出新消息:
教育部有关负责人透露，关于进城务工人员子
女接受义务教育后在当地参加升学考试的意见已进入实质阶段，将适时发布。
新政策或许只是一
些原则性要求，具体措施仍由地方根据实际情况另行制订。
那么，在异地高考改革过程中，如何
保障教育公平?
需要建立哪些配套制度?
如何设计切实有效的措施?
实施异地高考不能简单“一刀切”
允许异地高考、使全体公民获得平等接受高等教育的机会，是我国社会发展的必然趋势和价
值追求。
但必须明确的是，现行高考制度在对进城务工人员子女异地高考进行限制的同时，也限
制了其他处于竞争优势地位的人员。
比如，教育资源较发达地区的学生也不能随便进入教育资源
欠发达省份考试。
在当前基础教育发展不均衡、平等受教育权保护不力、权力监督与制约机制尚
不完善的社会现实下，现行高考制度是一个相对公平的制度设计。
恢复高考以来，大量的农村子
弟正是通过现行高考制度改变了命运。
近年来农村子弟进入名牌、重点大学的比例减少，根本原
因并不在于现行高考制度出了问题，主要是由于基础教育发展严重不均衡、应试教育的弊病造成
的。
因此，简单“一刀切”的、病急乱投医式的以异地高考为目的而实施异地高考，不符合我国
复杂的国情，一是可能造成具有竞争优势者占据有限教育资源，同时引发大量高考移民和新一轮
不公平；二是可能冲击本地户籍人口子女高等教育的入学机会，造成社会冲突和矛盾，引发社会
不稳定等问题。
目前比较推崇的方式是地方政府对在本地参加异地高考的考生设置诸如学生学籍、父母居住
地、纳税情况等“准入门槛”实行异地高考。
然而，在当前社会贫富差距大、公民诚信意识较为
淡薄以及权力监督与制约机制缺乏等现实社会条件下，特别是在分省录取的高考制度安排下，能
优先具有或通过竞争跨过“准入门槛”以获得特权的，很可能不是缺乏话语权的“外来务工人员”
或“农民工”的子女，相反可能是对强势竞争群体的进一步扶持。
有观点提出“立即取消户籍，实行全国统一高考、统一标准录取”，这忽视了阻碍异地高考
实现的两个现实因素，即分省计划录取名额差异和地区之间严重的教育差异。
依照这种做法，异
地高考虽可以立即实现，但在基础教育发展极不均衡的现实下，必然引发人口向优质教育所在地
集中和流入地人口过快膨胀，导改全国性大移民。
而且，异地高考并非仅涉及北京、上海、广东等地区，我国近年大规模高考移民的另一个主
要流向是新疆、青海、海南等教育不发达、欠发达省份。
对于这些教育和经济落后、教育投入低、
教育资源少的省份，非户籍所在地考生在学籍地参加高考表面看是为了实现公平，但如果不加以
区别对待，势必进一步增加这些地区的高考移民，侵害本地区考生的利益，对户籍人口形成逆向
歧视，引发社会稳定问题。
异地高考须综合考虑、逐步推进
要最终实现高等教育入学机会平等，应首先解决基础教育均衡发展、对弱势群体资助问题，
并结合我国经济社会发展实际，逐步推进异地高考合法、合理进行。
在我国异地高考实施过程中，
必须从两个方面同时推进，确保异地高考能够真正实现公平，同时避免可能引发的一系列新矛盾、
新问题。
一方面是推进高考和配套制度的改革以及教育均衡发展，整体、自然化解异地高考问题。
异地高考问题的产生，源于我国现行的分省定额、差别对待的录取制度和基础教育严重不均规定，从2014年起，凡在山东省高中段有完整学习经历的非户籍考生，均可在山东就地（所就学
的高中段学校所在地）报名参加高考，并与山东本地考生享受同等的录取政策。
这一举措在全国迈
出了允许异地高考的第一步，是实质性的异地高考改革。
广东:
2014年前试行异地务工人员在输入地参加高考
2012年4月17日，广东省人民政府印发《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案
（2012～2014年）》指出，要逐步将异地务工人员随迁子女接受义务教育全面纳入教育发展规划和
财政预算，确保与户籍学生平等接受义务教育。
试行异地务工人员子女在输入地就读学校参加中
考、高考，探索省内高职高专院校接受外省户籍考生的入学申请。
福建:
允许外来务工人员随迁子女报考试点高职院校
2011年11月，福建省高等职业教育将外来务工人员子女纳入报名对象范围。
2012年5月，
福建省发布《关于做好2012年外省务工人员随迁子女入读“高职单招”院校补报名工作的通知》，
规定凡获得职业资格证书且在省中等职业学校学习一年及以上的应、往届毕业生均可报名参加福
建省“高职单招”，进一步放宽外省务工人员随迁子女的报名条件。
异地高考政策博弈进程
2010年9月，教育部证实，外来务工人员子女有望实行异地高考，试点工作将由各地自行提
出，经审批后实行。
2010年底，国家教改领导小组办公室委托国家教育咨询委员会就包括“外来务工人员随迁子
女在流入地参加高考的办法”在内的高考改革方案进行调研，大量听取地方政府、教育部门和学
生家长等各方意见。
2011年3月6日，教育部表示，正在上海、北京研究，逐步推进异地高考。
2011年10月24日，包括北京大学、清华大学专家在内的15人联名写建议书，提请国务院
审查并修改《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和
招生”的规定。
2012年2月，山东省在全国率先突破高考户籍限制，明确从2014年起将允许非山东户籍考
生在山东参加高考。
2012年全国两会期间，教育部长袁贵仁表示，异地高考改革方案进入“最后冲刺阶段”。
2012年4月以来，广东、福建等地明确，2014年将试行异地高考。
一项网络调查显示，有46%的网
民支持“异地高考”，29%的网民表示反
对，26%的网民持中立态度，但是京沪
两地网民反对“异地高考”的比例均超
过95%。
：
当前我国高考实行的是
按户籍报考、分省录取的基本制度。
非户籍人口的随迁子女在高考报名之
前，还需把学籍转回户籍所在地，免不
了奔波劳顿之苦。
异地高考”主要存在以下问题和困难：
一是推行“异地高考”，有可能带
来新一批的高考移民。
目前很多地方
高考都是自己命题、标准不一，导致非
农民工人口产生随机流动，带来新的
不公平。
高考移民合法化，会增加某
些地区和城市的高考压力，尤其是相
对录取分数线低的城市，还会带来新
一批的高考移民。
二是推行“异地高考”，会不同程
度地增加政府的负担。
大量外来考生
的流入，会增加政府经济负担。
为此，
政府需要加大对教育资源的投入，完
善教育基础设施建设，解决考生经济
保障等问题。
比如：
学校的资金资助、
师资配备、土地划拨等方面都会增加
政府的财政压力。
三是推行“异地高考”，会触及本
地考生的切身利益。
外来考生的大量
流入，会给本地考生带来升学压力，
“异地高考”问题是由教育公
平性引出的，解决方法也应在实
现公平性上求得
“异地高考”问题是由教育公平性
引出的，解决方法也应在实现公平性
上求得。
简单说来，就是让人们觉得
“在哪考都一样”。
而这样简单的一句
话，想要实现也是不容易的。
这不单
单是改变高考制度本身，也涉及到多
个部门。
首先是高考模式能否统一，
高考模式的统一意味着考生不会因接
受不同地区的教育而对在异地高考产
生“水土不服”；其次是高校的录取方
式，各省各批次的分数线是否有差异，
存在差异便是存在不公。
要想消除这
种差异，就要做到全国教育资源的分
配和教育水平的提升，这里又涉及到
经济发展和教师待遇等问题；再有就
是在目前无法消除地区间教育差异的
情况下，如何合理设置“异地高考”的
门槛。
各地的“门槛”可以不同，北京、
上海等发达城市可以高一些，以减轻
城市承载压力。
经济欠发达的边远地
区也可以制定有利于自身发展的政
策，以遏制恶性高考移民，同时达到引
入人才的目的。
这需要地方政府拿出
一个合理的尺度。
实现“异地高考”不能急于求成，
要看到这只是高考改革的一个方面，
是一个长期的探索过程。
在探索中发
现问题，解决问题，真正的从人民的利
益出发，才能使“异地高考”起到它应
有的作用。
一是推行“异地高考”户籍改革要
协调联动。
要真正实现“异地高考”，
需要全面系统的设计，包括入学模式、
户籍制度、初高中阶段教学大纲、高校
招生计划和指标调配、地域差异性收
费、地域差异性录取率等都要通盘考
虑，但关键点还是户籍制度改革问题。
二是推行“异地高考”要合理调配
多方利益。
首先高校应根据各地的报
考人数，适当调整分数线以及录取比
例，主动协调外地和本地考生之间的
矛盾。
其次，政府应加大对教育的投
入力度，完善教育基础设施建设，创设
平等受教育的环境。
三是推行“异地高考”要因地制宜
循序渐进。
“异地高考”问题涉及人比
较多，涉及面比较广，涉及问题也比较
复杂，对待“异地高考”不能“一刀
切”。
教育部主要从接收“异地高考”
学生比较多的地方着手，逐步推进“异
地高考”。
各地应根据本地教育现状
和随迁子女流入的实际情况提出具体
条件，制定具体办法，因地制宜解决
“异地高考”问题。
祝卫国：
《国家中长期教育改革和
发展规划纲要》指出：
“教育是民族振
兴、社会进步的基石，是提高国民素
质、促进人的全面发展的根本途径。
”
就教育来讲，无论是基础教育还是高
等教育都是为了人的一生发展的需
要，因此，推进教育管理体制改革，加
快教育发展步伐已经成为教育惠民的
一项重要举措。
就“异地高考”来讲，
要真正成为一项好的惠民政策，可以
从下面几个方面考虑：
首先，配合政策
出台的相应措施应跟上，出台明确的
指令性文件，同时尽量简化程序，相关
部门应为符合条件的考生开通绿色通
道。
其次，要求地方政府要像招商引
资那样用开放的思维对待“异地高
考”，政府主导以确保这项惠民政策的
落实。
第三，加快推进高校招生考试
制度改革和高考制度改革，尽快打破
不公平的壁垒。
王海英：
我国经济发展不均衡，外
出务工人员众多。
这就好比解决春运
问题，尽管使出浑身解数，每年依旧面
对很大的压力。
“异地高考”也是同样
道理，虽然改革方向是民心所向，但是
短时间内难以拿出很好的、合理的解
决办法。
这不仅需要教育部门不断推
动一系列教育改革，更需要其他部门
的联动，合力推动教育公平。
比如户
籍改革，如果取消城市户口和农村户
口差异，抑或农村城市户口一视同仁，
也就不存在所谓异地高考的问题了。
1谈意义
“异地高考”松绑释放积极信号
政策破冰是教育公平重要一环，地方政府要因地制宜加以落实
南方日报：
今年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地
高考具体办法。
如何看待这一举动？
李玉忠：
国务院转发教育部等四部委的关于进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参
加升学考试工作的意见原则上讲是一个好政策。
文件确定了异地高考政策的三个原则，即“坚持
有利于保障随迁子女受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑随迁
子女升学考试需求和流入地教育资源承载能力等现实可能”，三者密不可分，不能有所偏颇。
黄君凯：
随迁子女义务教育后升学政策的松绑有积极意义。
随着进城务工人员规模的不断扩
大，特别是对北京、上海和广东等人口流入集中的地区而言，突破高考报名的户籍限制，解决随
迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试问题，是坚持以人为本、保障随迁子女受教育权利、
促进教育公平的迫切需要。
广东历来重视随迁子女就学问题，统筹解决365万随迁子女就读义务
教育问题，这是很大的成就。
现在根据国家文件精神和原则，在多方调研和深入论证的基础上，
将出台随迁子女升学考试的具体实施方案，这对进一步保障和改善民生、维护社会和谐具有积极
的现实意义。
李盛兵：
“异地高考”政策破冰，这是一个好事。
“异地高考”是社会教育公平中重要一环，
实行“异地高考”，是城镇化进程的必然结果，对各地经济总体上有好处，如果不让符合条件在广东工作的随迁子女在当地考试，有损教育公平，也可能造成城市务工人员和人才的流失。
谭元亨：
改革30多年来，我国城市化进程以相当高的速度推进，但是，由于区域间的社会
经济发展差距较大，城市化带来的人口过度集聚、随迁子女就学问题矛盾十分突出。
国务院启动
“异地高考”，地方政府因地制宜加以落实，体现对民生的关注和重视，从国务院的文件精神看，
是要既保障公民的教育公平，又要推动国家的整体发展。
2说影响
若不设门槛，城市学校或被挤爆
“异地高考”是教育问题更是社会问题，牵涉户籍管理等诸多方面
南方日报：
教育部门常常说，“异地高考”不仅仅是个教育问题，更是个社会问题。
如何理
解这句话？
高凌飚：
我们应当看到，造成教育不均衡、不公平的原因是复杂的，涉及社会的方方面面。
允许随迁子女参加当地高考这件事不仅仅是教育体制内部的问题，还涉及到户籍管理、社会治安、
税务分配、教育投资、人事编制等许多方面。
所有这些方面都必须进行相应的改革，才能保证随
迁子女接受教育的权利。
全面放开高考政策，像北京、上海、广东这些地区将会吸引更多的人滞
留和居住下来，这对这些城市的承载能力将是巨大的考验。
李盛兵：
解决随迁子女高考问题是一个非常复杂的问题，涉及多个利益主体，需要做好充分
的准备和设计，协同创新。
利益相关者包括政府、本地学生和随迁子女。
对政府而言，既要考虑
教育公平，让对广东经济社会发展作出贡献者的子女享受同等的教育机会，又要考虑随迁子女所
需要的教育资源。
对本地生而言，在改革中要保护他们享受国家平等的高考资源；对随迁子女而
言，要争取享受随父母的教育权和高考权。
因此，随迁子女高考问题的解决需要积极稳妥，分步
进行。
李玉忠：
目前，高校招生体制仍实行分省招生计划，在这种情况下进行“异地高考”，就会
牵涉到不同地域、不同省份的不同考生的利益问题。
也就是考生流入地和流出地间的整体录取率
的问题，处理不好会造成新的不公平和更大的矛盾。
何晓园：
如果“异地高考”不设门槛，城市学校可能将会挤爆，这不仅影响城市学校的教育
教学，同时还会带来其他一系列的社会问题。
“异地高考”改革是巨大进步，但必须认识到这项
改革的艰难，需要循序渐进地推进。
叶丽琳：
“异地高考”实际上也是社会问题，是涉及整个社会均衡发展、教育资源再分配的
现实问题。
近年来，地方政府对教育的投入不断加大，尽管建设了很多中小学，但仍然满足不了
日益膨胀的入学需求。
高考不设门槛，异地高考可能演变成“无限制的高考大迁徙”。
另外，人
口的流动应当理性，否则，大城市的人口膨胀、资源短缺问题更加明显。
这是我们城市化、工业
化等过程中所暴露出的问题，需要引导人口有序流动、有序居住。
3剖难点
政策制定要考虑实际承载能力
新增学位、土地、师资等难题需同步解决，要分层次分步骤落实
南方日报：
广东出台“异地高考”政策难点在哪？
李玉忠：
广东是外来进城务工人员大省，我省义务教育阶段非户籍学生达到365.4万人，其
中外省户籍188.1万人，占全国1/6，不但大部分集中在珠三角地区，而且每年增加20多万人。
如果政策制定不当，将会造成外来人员的不合理流动。
我认为，解决这个问题的着眼点是即要照
顾进城务工人员子女在随迁地的高考需求问题，也要考虑到广东的实际承载能力，因此，政策制
定上要注意分类型、分层次、分步骤，积极稳妥地推进异地高考政策并落到实处。
李盛兵：
广东高考生源持续增长，从2000年的10万余人猛增至2012年的69.2万，未来几
年还将持续增长。
这些数据表明，在解决随迁子女高考问题上，广东形势很严峻。
而且，“异地
高考”放开首先冲击高中阶段教育，新增学位、土地、师资等难题都需同步解决，而仅仅新增学校土地问题，就涉及国家用地政策和地方用地指标问题，目前，珠三角城市要解决现有随迁子女
就学问题，想建新学校，不但来不及，也不可能。
叶丽琳：
去年暑假，省人大组织人大代表到东莞调研，东莞市在解决随迁子女教育上面临的
压力给我印象很深刻，全市义务教育阶段在校学生78万，其中随迁子女近60万，且相当一部分
随迁子女还只能在民办学校就读，高考政策放开以后，压力会更大。
像广州、深圳等珠三角地市
也面临同样的压力，据统计，如果全面放开政策，仅接纳外来工子女就学义务阶段教育，广州市
一共要建340所小学和初中，按每个学校10000平方来算的话，政府压力很大。
何晓园：
“异地高考”近期讲，要看现实教育资源能否接纳得了；从长远来说，要看一个地
方发展的功能地位、产业结构如何，决定着需要什么样的人才和人力资源结构。
因此，政策制定
要考虑随迁子女升学需求，也要考虑城市承载力，考虑城市的发展功能定位。
4提建议
分步骤、循序渐进实施“异地高考”
建议合理设置准入条件，希望教育部适当增加广东高校招生计划
南方日报：
让自己的孩子留在身边读书，是广东3000万外来工共同的心愿。
即将发布的“异
地高考”政策，如何回应外来工家长的关切？
您对广东异地高考政策有何建议？
冯增俊：
要注意准确地把握实施进城务工人员子女在当地升学读书后广东教育的压力和面临
的社会形势，一方面，政府要积极制定符合广东实际的异地高考政策，为纾解就学压力和兼顾社
会、个人多种要求进行创新设计，例如：
对职业教育，年限的安排可以优先考虑等；可以吸纳广
东在推进进城务工人员社会管理方面的经验和探索成果，如积分入户和居住证管理制度等。
另一
方面，从国家层面上，应该积极推动欠发达地区发展，努力缩小城乡差别、地区差距，真正实现
“人有所居，人有所教”。
高凌飚：
解决外来务工人员随迁子女参加高考问题，必须坚持既积极又稳妥的原则。
广东是
外来务工人员第一大省，如果一下子完全放开外来务工人员随迁子女参加高考，若干年后，广东
每年增加的考生人数可能超过20万，超过现有考生规模的1/3，贸然全面放开，将对广东带来很
大的影响，不仅不能实现促进教育公平的初衷，反而会引发新的不公和矛盾。
推进这项工作，既
要顾及到外来务工人员随迁子女平等接受教育的权利，又注意到广东的实际情况，合理设置准入
条件，稳步推进。
李盛兵：
按照教育公平和纳税者受益的原则以及户籍制度的改革趋势，未来应该分步、循序
渐进地向所有在广东工作纳税、对广东经济社会发展做出贡献人士的子女放开高考，让他们享有
同等的教育机会和资源。
但根据广东现有资源实际，广东“异地高考”政策需在扎实细致的调研
工作前提下设置适当准入条件。
政府需坚持两条腿走路，即政府投入和社会办学并举，给民办高中提供政策优惠，让其发挥
重要的补充和协调作用。
黄君凯：
外来工子女在粤接受义务教育的基数十分庞大，并且增速较快，在目前全国高考生
源总量开始下降的背景下，广东省内考生人数却居高不下且持续增长。
因此，在解决异地高考问
题上，广东是全国形势最严峻、问题也较突出的省份之一。
广东在政策制定上要注意统筹考虑上
述客观因素，通过分层次、分阶段和有重点的实施步骤，制定随迁子女接受义务教育后在广东省
参加升学考试的具体条件。
事实上，积极稳妥地解决进城务工人员随迁子女接受义务教育后在广东参加升学考试问题，
不仅需要教育部等采取适当增加广东的高校招生计划等措施，保障高考录取比例不因符合条件的
随迁子女参加广东高考而受到影响；还需要进一步建立全国的教育财政保障体系，
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