我国省级政府之间纵向与横向关系的研究1.docx
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我国省级政府之间纵向与横向关系的研究1
<我国省级政府之间纵向与横向关系的研究>
李建勇（上海大学法学院教授）
中国在历史上是一个高度集权的国家，开始于秦朝的中央集权，已有2000多年的历史，虽然其中也经历过分裂但总的中央集权的格局并没有改变，集权的思想到现在仍然存在。
我国又是个实行“一国两制”的比较特殊的单一制国家。
人口众多，地域广阔，各区域经济、政治、文化发展水平参差不齐。
目前我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制时期，利益主体繁多，利益关系错综复杂。
在这些因素的共同作用下，我国的行政区间的冲突呈现出数量多、冲突类型复杂、冲突主体多样化的特点，严重阻碍了我国全国统一大市场的建立和区域经济一体化的发展，因此很有必要回顾和总结中央与地方政府之间以及省级地方政府之间的相互关系。
中央与地方权限的划分与权限争议的问题，是处理国家整体与部分关系的一项重要内容，也是许多国家宪法的一项重要的制度安排。
我国省级政府之间的利益冲突既受制于中央政府与地方政府的关系的变化而变化，更受制于省级政府之间横向关系的变化而变化。
根据现行的《中华人民共和国宪法》第30条规定，我国的行政层级可以划分为如下几个层级：
中华人民共和国（国务院）
4直辖市22省5自治区3特别行政区
地级市自治州地区盟
区县自治县市林区特区工农区旗自治旗
街道镇乡民族乡苏木
表2-1：
中国当代行政区划体系示意图
我国现行单一制的基本特征可归纳为四点：
第一，从法律体系上看，国家只有一部宪法；第二，从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的司法体系；第三，从中央与地方的权力划分看，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位或自治单位没有脱离中央而独立的权力。
不论中央与地方的分权达到什么程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变。
第四，从对外关系上看，国家是一个独立的主体，公民具有统一的国籍。
下面就从纵向和横向的两个方面分别来回顾我国中央政府与省级地方政府之间、省级政府之间的相互关系。
一、我国中央政府与省级地方政府之间的相互关系的简单回顾
我国传统上是一个高度中央集权的国家，1949年以后，又借鉴前苏联的政
治体制模式，建立了高度集中的社会主义计划经济体制；尽管经历了许多重大改革，但基本态势未根本改变。
根据我国的《宪法》和有关法律的规定，我国中央政府与省、直辖市、自治区、特别行政区的关系可以概括如下：
表2-2：
我国中央政府与省级政府法律关系图
政区法
社会
制度
自治
程度
外交权
军权
非官方经贸权
立法权
终审权
警务权
人事
任免权
地方财政管理权
发行
货币
权
省（22）
直辖市（4）
无
社会
主义
较低
中央
中央
无
需中央授权
中央
不独立
中央
不独立
中央
自治区（5
自治
法
社会
主义
民族区域自治
中央
中央
无
需中央
授授权
中央
不独立
中央
不独立
中央
特别
行政
区
港
澳
基本
法
资本
主义
高度
自治
中央
中央
有
无需
授权
地方
独立
地方
独立
独立
地方
台
基本法
资本
主义
最高度自治
中央
独立
有
无需
授权
地方
独立
地方
独立
独立
地方
从上图表中可知，中央权力与省级政府的地方权力之间的关系成反比，中央政府权力越大，地方政府权力就越小，反之亦然。
作为特殊的单一制国家，我国不同类型的省级政府的地方权力有差异。
从地方政府的自治权来看，特别行政区的自治权高于民族区域自治区，民族区域自治区的自治权高于一般的省级政府，在特别行政区系列中，台湾的自治权将高于港澳。
从上述图表中可知，中央与省级政府之间的关系很多，本论文仅从事权关系和人事关系两方面来加以考察，因为这两方面的关系是处理中央与地方的最主要的关系。
1、事权关系
所谓事权，一般地说，就是处理事情的权力，或叫职权。
由于中国实行的是单一制——集权型的政府管理形式，因此宪法和法律赋予了国务院最广泛的、几乎是无所不包的事权。
国务院是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高一级国家政府部门。
它负责贯彻执行中央的路线、方针、政策和全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的内政、外交、国防、财政、经济、文化、教育等事业，领导社会主义现代化事业的建设。
1982年宪法规定，国务院行使下列事权：
（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；
（2）向全国人民代表大会或者其常务委员会提出议案；
（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部、各委员会的工作，并且领导全国地方各级国家行政机关的工作；
（4）规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分；
（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；
（6）领导和管理经济工作和城乡建设；
（7）领导和管理教育、科学、文化、体育和计划生育工作；
（8）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；
（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；
（10）领导和管理国防建设事业；
（11）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；
（12）保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益；
（13）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；
（14）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；
（15）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分；
（16）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严（现修改为“进入紧急状态”）；
（17）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；
（18）行使全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。
从宪法赋予国务院的18项事权中，可以看出：
1）中国宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的，几乎囊括了所有的方面。
因此，在事权划分方面，中央政府对地方政府的控制也就有了充分的前提和条件。
2）中国宪法和组织法对地方各级政府职权的规定，没能划清中央政府与地方政府之间的事权关系，也就是说没有对中央和地方各级政府各自的职责范围做出有明显区别的规定，而几乎是一致的、对等的。
除了少数如外交、国防、戒严（进入紧急状态）等事权专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的翻版。
3）在单一制——集权型政府结构中，中央政府对地方政府拥有足够的领导权，而这种领导关系在中国又往往以行政领导的方式出现。
它一方面体现在国务院对地方政府的直接领导；另一方面是中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门的领导或业务指导，而地方政府各工作部门又是地方政府的组成部分。
因此，中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。
有了这种强有力的领导关系又加上前述的事权划分的偏差，在中央政府与地方政府间的事权关系上，无论是在法律上还是在实际运行中，地方政府长期以来都处在一种软弱无力、或相对弱势的地位。
近年来这种局面有所改善，但总体框架依旧。
2、人事权关系
作为单一制——集权型的政府结构形式和运行机制，人事问题显然在中央政府与地方政府的关系中占据着极为重要也较为敏感的地位。
在干部人事工作方面，中央对地方的控制主要是通过党管干部来实现的，即中央通过各级党委、党组织控制各级各类干部，形成一个层层控制的干部人事控制网。
具体而言，主要有以下几种方式：
（1）中央直接管理省、自治区、直辖市一级的领导干部。
凡这些干部的考察、考核、培养、教育、提拔、任免、审查均由中央直接管理，地方无权干涉这一级干部的管理工作。
（2）省、自治区、直辖市的厅、局级和地、市级主要领导干部，中央虽不直接管理，但必须由地方向中央定期汇报。
（3）在紧急情况下，中央可直接决定省、自治区、直辖市主要领导干部的代理人选。
（4）地方领导职务的代理，也必须由中央批准。
（5）地方因工作需要增设机构而任命干部时，必须先报中央批准。
相对中央而言，地方（主要是省、自治区、直辖市）在干部人事管理方面的权限要微弱的多。
但近年来，地方在干部人事管理方面，权力正在逐步扩大。
3中央政府与民族自治区关系的法律界定
根据〈〈中华人民共和国宪法》和〈〈民族区域自治法〉〉之有关规定：
自治区是民族自治地方。
中华人民共和国各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。
民族自治区域是指少数民族在国家统一领导下，在其聚居地区实行区域自治，设立自治机关，行使管理本民族内部事务之权利的一种政治制度。
各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
自治区设立自治机关。
自治区的自治机关依法行使自治权。
自治区人民代表大会和人民政府是民族自治地方的自治机关。
自治区主席由实行区域自治的民族的公民担任。
实行民族区域自治，既体现了国家尊重和保障少数民族管理本民族内部事务权利的精神，也体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。
这是一项符合中国国情的民族区域制度。
（1）民族自治区种类：
根据我国现行宪法规定：
我国在少数民族聚居地区实行的行政区域，分自治区（相当于省），自治州和自治县三级。
各少数民族聚居地区建立的民族自治地方，根据民族成分、民族关系、经济条件和历史情况，大致分为如下3种类型：
1）以一个少数民族聚居区为基础建立的，如西藏自治区、吉林省延边朝鲜族自治州。
2）以一个人数较多的少数民族聚居区为基础，包括其他人数较少的少数民族聚居区而建立的，如新疆维吾尔自治区主要是维吾尔族的聚居区，但其中包括哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜、锡伯、塔吉克等民族的聚居区。
这些少数民族也分别以其聚居区为基础，建立了相应行政地位的自治机关。
3）以两个或多个少数民族的聚居区为基础联合建立的，如湖南湘西土家族苗族自治州。
建国50多年来中国的民族区域自治取得了很大的成功。
特别是近十多年来，为了适应少数民族地区经济、社会的发展并根据少数民族的迫切要求，先后恢复了内蒙古自治区“文化大革命”前的行政区域，在贵州、湖北、辽宁、云南、河北等9个省、自治区的满、畲、土家、仫佬、布朗、保安等20多个少数民族聚居地区，新建了2个自治州，56个自治县。
党的十一届三中全会以后，党中央作出了一系列重要决定，以改善和发展社会主义的民族关系，加强民族区域自治工作。
1984年5月正式颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，使中国民族区域自治制度进一步完善。
2001年2月全国人大常委会正式通过《中华人民共和国民族区域自治法》修正案。
我国现已共建民族自治地方158个，民族自治地方的行政区域总面积约617万平方公里，占全国总面积的64.3%；其中少数民族人口占自治地方总人口的45%。
民族自治地方的少数民族人口已占全国少数民族总人口的90%以上。
这些民族自治地方的建立，对于巩固和加强各民族的大团结，进一步调动少数民族的社会主义积极性，促进当地经济、文化的发展，起到了积极作用。
（2）民族区域自治权的特点：
我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。
自治权不仅包括管理本民族内部事务的权利，也包括管理本地区内部事务的权利。
自治权主要体现着实行民族区域自治民族的自主权，同时，也体现着自治地方内其他民族的平等权利。
民族区域自治的核心是自治权。
能否正确理解和充分行使自治权，不仅关系到《民族区域自治法》能否有效地实施，自治地方的经济文化能否持续繁荣，而且也关系到民族区域自治制度能否巩固，国家能否长治久安。
所以，在自治权的理解上，还应明确以下几点：
1）自治权的原则性。
第一，必须坚持四项基本原；第二，必须依据《宪法》和法律规定的权限行使自治权；第三，行使自治权不能同《宪法》和法律相抵触；2）自治权的自主性。
自主权是自治权的核心；3）自治权的广泛性。
我国现行法律赋予自治机关广泛的自治权，除外交、军事和主要领导干部任命以外，均享有自治权；
4）自治权的特殊性。
自治机关在不违背四项基本原则和《宪法》、法律以及方针、政策的原则下，有权运用特殊的法律、政策，解决自治地方的特殊问题；5）自治权的不可侵犯性。
自治机关的自治权，具有国家意志的属性。
任何国家机关、社会团体、企事业单位、集体或个人，均不得非法侵犯、剥夺或限制；6）自治权的相对性。
自治机关在行使自治权时，一方面，要坚持四项基本原则，维护祖国统一和国家法制的统一，贯彻执行党的路线、方针、政策；另一方面，又要根据自治地方的实际情况，充分行使自治权。
4．中央政府与特别行政区关系的法律界定。
特别行政区是中国必要时设立的实行特殊社会制度的地方行政单位。
根据《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：
“国家在必要时设立特别行政区。
在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。
”特别行政区建制的设立、撤消，由全国人民代表大会审议决定。
设立特别行政区是“一国两制”的重要组成部分。
“一国两制”法制体系是以主权与治权既相统一又相对分离的法权关系为基础的。
它是以宪法为龙头，以特别行政区基本法为纽带，以祖国大陆社会主义法为主干，以各特别行政区的资本主义法为支干，并以它们相互间的区际冲突法为胶合剂的。
两种社会性质的法律并存且相得益彰，四大法域共促共生的，多层次、多色调、多板块，结构十分复杂，内容和形式都异常丰富多彩的法制体系。
它为我国的国体和政体增添了新的内容，使社会主义民主和资本主义民主两种民主制度通过和平竞赛，互相取长补短，进一步完善和发展社会主义民主制度；它引起了我国国家机构的新变化，是对国家高度集权的重大突破，便于发挥地方的积极性和中央政府的宏观调控作用。
（1）香港和澳门特别行政区。
根据中国政府于1984年和1987年分别与英国政府和葡萄牙政府达成的协议，香港和澳门于1997年和1999年收回后，将分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。
香港、澳门特别行政区是在中华人民共和国领土之内、在中央人民政府领导下的一级地方行政区域单位，与省、自治区、直辖市同为地方最高一级行政区域。
根据1990年4月通过并于1997年1月正式生效的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和1993年3月通过并与1999年报12月正式生效的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，香港特别行政区和澳门特别行政区不仅可以实行与其他行政区域不同的社会政治制度，而且享有高度的自治权，包括：
（一）行政管理权，特别行政区由当地人管理，行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。
行政长官由各界人士组成的选举委员会选举产生，任期5年。
政府主要官员由行政长官提名，报中央人民政府任命。
特别行政区享有人事、治安、财政、出入境及其他方面的管理权。
特别行政区可设立非政权性的区域组织。
香港、澳门两个特别行政区还可分别以“中国香港”或“中国澳门”的名义，在经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、体育、文化等领域单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，并签订和履行有关协定。
而且，这两个特别行政区除挂中华人民共和国的国旗和国徽外，还可使用各自的区旗和区徽；
（二）立法权，特别行政区的立法会是特别行政区的立法机关。
立法会行使立法权，是特别行政区享有高度自治权的重要方面。
立法会议员可以根据法律规定，并依据法定程序个别或联名提出法律草案。
立法会通过的法律草案，行政长官没有绝对的否决权。
议员以直接选举和间接选举方式产生。
特别行政区立法会享有立法权、批准权、监督权、弹劾权以及接受并处理市民申诉权；（三）独立的司法权和终审权，特别行政区的司法体系由终审院、最高法院、区域法院、裁判署各专门法庭构成。
特别行政区法院的法官，根据当地法官和法律界极其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命。
如果出现法官无力履行职责或行为不检的情况，行政长官可根据终审法院首席法官任命的、由当地法官组成的审议庭的建议，预以免职。
（2）台湾特别行政区。
中央政府对台的基本方针是“和平统一，一国两制”。
统一以后，国家的主体坚持社会主义制度，台湾保持原有的制度。
统一后，台湾的社会制度不变，生活方式不变，台湾同国外的民间关系不变，包括外国在台湾的投资及民间交往不变。
台湾作为特别行政区有高度的自治权，拥有立法权和司法权（包括终审权），可以有自己的军队，党、政、军等系统都由自己管理。
中央政府不派军队、行政人员驻台，而且在中央政府里有台湾名额，即台湾可派代表参预中央政府管理全国政务。
二、我国省级政府之间的相互关系的回顾与考察
根据政府之间横向关系的基本特征，1949年以来我国省区政府之间横向关系的历史演变大致经历了如下两个阶段：
1、改革开放之前省区政府之间的横向关系
（1）改革开放之前，我国省区政府之间横向关系的基本特征是阻隔。
政府间横向关系的阻隔是与“条条专政”的出现分不开的。
在“条条专政”出现之前，也就是在1950年代的上半期，大行政区是地方的最高行政单位。
它有较大的财政批准使用权和对企事业进行管理的自
主权。
这些权力不仅保证了各大行政区的主动性，而且也有助于其所辖地方政府间关系的协调。
后来取消大行政区，主要是从政治集权和行政集权的角度考虑，在行政管理、地区经济合作与发展方面考虑得不多。
1954年大行政区被取消后，大型国营企业陆续收归中央，由各工业部（委）直接领导，到了1957年以条块结合、条条为主的集权式的经济管理体制就形成了。
在这种局面下，地间的横向关系逐步被阻隔。
1958年中央第一次放权给地方，但此时的地方由于“条条专政”，相互之间的联系比较薄弱，缺乏联系的基础与机制。
为了建立结构和布局比较合理的地方工业体系，中央在放权之后，又很快以原先6大行政区为框架，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北7个协作区，并分别成立了协作区委员会，负责协调和领导协作区工作。
放权失效后，中央重新集权。
上次集权取消大行政区，这次集权?
恢复”大行政区，不过不是作为行政区域的恢复，而是作为党的组织体制的恢复。
1960年9月，中共中央决定成立6个中央局，分别直接领导所辖省、市、自治区党委。
不管从建国初到这一时期党和行政组织在各阶段的变动是出于何种理由，但这一历史循环背后蕴含着两个事实（林尚立，1998）：
1）在中央集权、“条条专政”的情况下，中央政府直接面对近30个省级政府，这样的幅度超过中央的能力范围，为此，中央不得不在撤销大区层次后，再次以另一种形式予以恢复，以减少管理幅度。
2）、在“条条专政”下，地方政府之间、地方政府的部门之间的关系被严重阻隔，在这种局面下，中央放权虽然能刺激地方积极性，但这是各自为政的积极性，其结果只能是地方分散，全国混乱。
虽然当时曾试图通过协作区以弥补这一缺陷，但由于这种协作区不是基于地方经济利益的要求，而是基于计划和政策的需要，所以，协作区达不到应有的效果。
这就使得中央在重新集权时不得不用党的中央来统一分散的地方。
对于地方间政府关系而言，第二次集权不仅没有解决地方间横向关系被“条条专政”阻隔的问题，反而加剧了这种阻隔，这种局面一直延续到1970年代末。
3）、在1978年之前的传统的计划经济体制模式中，政府间横向关系的阻隔体现在两方面：
一是“条条专政”本身所必然带来的部门间关系的阻隔。
这种阻隔不仅存在于中央政府的部门之间，而且存在于各级政府的部门之间，因为地方政府中的绝大多数职能部门是按与中央部门对口的原则设立的，中央各部门也正是通过其下属的对口部门实现“条条专政”的。
二是地方政府间关系的阻隔。
“条条专政”就意味着条条管理排挤地方管理，地方管理地位被削弱，地方间合作与协调的基础也就变得十分薄弱。
而且，合作与协调本身的价值与意义也被冲淡。
另一方面，地方政府内的部门间关系的阻隔，也使得地方政府缺乏进行横向联系的能力和动力。
从总体上讲，导致地方间横向关系阻隔的主要原因是“条条专政”，这也是计划经济体制下形成条块分割的原因。
在“条条专政”的体制下：
地方完全服从中央的计划安排，地方政府的管理地位受排挤，地方政府所表达的地方利益被压制，这就使得地方政府间扩向联系的基础薄弱，动机和利益要求缺乏，合作的机制难以形成；中央主要职能部门为了便于管理，要求地方各级政府间层层设置对口机构；地方政府为便于争项目、争投资、争物资，也愿意设置与中央各部门对口的单位和部门，这样地方行动只不过是地方各部门的行动，地方的整体行动和发展规划形不成，地方间的横向关系也无从谈起；经济和社会发展所需的物资资源、财力资源等主要资源控制在中央各部手中，地方政府所掌握的资源十分有限，这就使得地方政府间缺乏联系与合作的物质基础和合作领域；地方政府功能萎缩。
功能不健全的地方政府不论在主观上还是客观上，都不可能主动去发展横向关系。
2、改革开放以来我国省区政府之间的横向关系
1978年以来，我国省区政府之间横向关系有两个方面的变化：
一是政府之间横向合作的发展；二是“行政区经济”的强化与弱化。
1984年开始的以城市为重点的经济体制改革，非常重视以城市为中心的经济区的建设，并试图以经济区管理来逐步取代行政区管理。
因此，1984年以后地方政府间的横向合作有了很大发展，这种横向合作都是以经济协作为媒介的。
不同地区经济管理的横向协作的发展与两个因素密切相关：
一是改革中企业的自主发展必然会冲破行政界线而寻求广泛的合作，企业的充分发展对主管的地方政府是十分有利的，地方政府会努力促进企业的发展；二是改革中城市和地方政府的经济管理权力也有所扩大，从中央政府那里获得更多自主权，在此前提下，地方和城市政府为推进本地经济发展，为本地企业发展创造良好的条件，政府也主动提出进行横向经济联合等事宜。
正是在企业和政府的共同推动下，不同地区之间的横向经济协作才得到很好的发展。
这种发展无疑彻底消解了传统体制下地方政府的横向阻隔的局面，使地方政府间的横向关系日益紧密和活跃。
在建立各种形式的经济区过程中，各级地方政府间的横向合作的形式主要有城市政府联合体、经济区内各地区政府的联合以及跨经济区的地方政府联合。
以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区经济的发展，而且也有利于减缓地区经济发展不平衡，从而推动整个国民经济的发展。
因此，地方政府间合作的发展是符合我国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。
但是，地方政府间合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方政府间关系和地方政府与中央政府间的关系就可能会受到这种大的地方利益单位的影响。
从这意义上讲，地方政府合作的发展在密切政府间关系的同时，也会增加政府间关系协调的复杂性。
中央政府可能因此在协调与地方政府关系时，面临联合的地方政府的“讨价还价”。
我国“行政区经济”的形成起始于1978年之前的中央政府的两次权力下放。
一般来说各级政府所能支配的财政支出数额和其财政财收入有一定的联系，收入越多，支出数额也越多。
而各级政府的财政收入有很大一部分来源于所属企业的利润和税金。
为了获得更多的地方财政收入，突出政绩，地方政府往往从自身利益出发，采取各种办法保护所属企业（王惠忠，2002）：
一是通过确保地方资源归自己企业所有，地方消费自己产品，保护所属企业免受其他地区的影响；二是充分行使对企业的行政控制权，严格控制企业的生产经营活动，保护所属企业免受来自中央各部的干扰，至少把中央各部对地方企业的影响控制在最小范围内。
在地方政府保护政策的实施下，区域经济运行呈现了一些新的特点，如企业竞争更多地表现为地方政之间的竞争生产要素的跨区域流动受到地方政府的硬性限
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