巨灾保险发展现状国际经验及政策建议.docx

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巨灾保险发展现状国际经验及政策建议

摘要：

2016年以来，我国地震等巨灾保险陆续出台并初具成效，但普及程度仍有待进一步提升，此次新冠疫情来袭则呼唤巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更多作用。

本文就国际巨灾保险的主要运行模式、相关立法情况、风险分担机制、国际保险产品进行分析，为我国巨灾保险的发展提供了可资借鉴的参考，后续可进一步完善国家巨灾保险制度建设，完善风险损失分担多元化机制，做好巨灾保险运行模式安排，加快保险产品创新，加大共享数据、科技支持与税收支持力度。

关键词：

巨灾保险；国际经验；发展探讨 

　　巨灾源于法语，指系统内或系统外的突变，导致系统无法承受不利影响，其范围涵盖自然灾害、人为事故、大规模流行病等多种超强致灾因素所引发的众多人员伤亡、较广影响范围、严重财产损失及较高救助需求的灾难性事故。

近年来，全球多个国家和地区频繁受到严重灾害影响，尤其此次新冠疫情暴发后在全球大范围传染所引发的巨灾，导致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，已经成为区域经济社会可持续发展的重要障碍之一。

从全球范围来看，巨灾保险是分散上述巨灾事故风险的重要手段之一。

01我国巨灾保险发展现状

　　2006年，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》指出“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”，并提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”，使得巨灾保险重新进入大众视野。

2008年汶川地震发生后，巨灾保险的呼声愈发强烈，此后巨灾保险相关制度开始陆续出台。

近年来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（2014）先后发布，及至2016年，随着《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》、《中国保险业发展“十三五”规划纲要》、《地震巨灾保险条例》等一系列政策的陆续出台，巨灾保险在经历了十年停滞后再次受到关注步入发展阶段。

　　当前，我国巨灾保险发展初具规模并取得了较好的效果：

一是形成了有序的运行架构。

在“政府推动、市场运作、保障民生”原则下，政府负责推动制度设计、立法保障以及政策支持。

比如成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的模式运行，进一步整合了行业承保能力。

二是设立市场化的损失分担机制。

损失分担机制设定了总体限额和分层机制，基于“风险共担、分层负担”的原则，由投保人、保险公司、再保险公司、巨灾保险专项准备金、财政支持及其他紧急资金安排逐层承担损失。

三是巨灾保险品种不断拓展。

比如，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品在2016年7月全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地；又如，上海保险交易所在2019年4月上线了多年期住宅地震巨灾保险产品，对既有产品进行了完善升级。

除此之外，巨灾保险的品种也在不断拓展。

一方面，各地政府因地制宜建立了区域巨灾保险制度，如云南、黑龙江、广东等地试点了巨灾指数保险模式。

另一方面，有部分地区在地震之外，还将强台风、洪水扩展进入了巨灾保障责任中。

　　但需要指出的是，我国巨灾保险的普及程度仍有待进一步提升。

此次全球新冠肺炎疫情的蔓延引致大量人员伤亡并造成了严重的经济损失，而当前全球巨灾保险产品主要涵盖自然灾害，涵盖大规模流行病这种实至名归的“巨灾”的全球巨灾保险产品则较为缺乏。

此次疫情之下，国内各地区的保险公司积极创新，在极短的时间内推出了适应本省、市的复工复产保险等保险产品，然而保险行业尚未全面参与到巨灾事件的风险管理中，相关保险产品及技术储备仍有待进一步提升。

回顾非典疫情期间中国保险业赔付总额尚不足百万，汶川大地震超过千亿元的损失保险赔偿占比尚不足1%。

此次新冠疫情冲击后监管机构及保险公司迅速行动，据中国保险行业协会截至5月18日统计数据，保险行业抗疫专属理赔累计达19.71万件、累计赔付金额4.39亿元，保险作为“经济助推器”和“社会稳定器”的作用正在显现，但保险业实际赔付相对于此次国民经济万亿级别的损失仍是杯水车薪。

新冠疫情来袭催生了我国巨灾保险拓展的新需求，亟需巨灾保险在分担国民经济损失、促进经济发展中发挥更重要的作用。

02巨灾保险的国际经验

　　当前，发达国家已形成较为成熟的巨灾保险体系应对巨灾损失并进行有效风险转移，巨灾保险覆盖率和赔付率保持较高水平。

据sigma统计，2019年全球灾害造成经济损失约为1460亿美元，其中保险覆盖了600亿美元，全球保险业在减轻巨灾风险方面作用显著。

（一）国际巨灾保险运行的主要模式

　　国际巨灾保险运行的主要模式主要包括政府主导、商业化运作，以及政府与其他机构联合三种模式。

第一种模式是政府主导下具有公共部门色彩的公司化组织。

比如，1996年成立的加州地震保险局（CaliforniaEarthquakeAuthority，以下简称“CEA”）便是政府特许经营并参与管理，享受免税待遇，其与风险建模公司合作，采用差异化定价模式，强制为房屋、室内财产以及地震造成的额外生活费用提供保险保障。

CEA采用“公司化运作”，通过市场筹资组建，由保险公司本着自愿原则、根据其市场份额参股CEA，并承诺在极端情况出现时，将按照约定承担一定比例的损失。

不参加CEA的保险公司，则需要独立向客户提供地震保险，并承担相应的责任。

第二种模式是巨灾保险的商业化运作模式。

比如，英国政府在上世纪60年代初推出的采取商业化运作的洪水保险。

政府主要责任是通过兴建洪水防御设施等措施不断加大防洪投入力度以尽可能降低洪水风险，政府并不参与洪水保险的日常运营和管理，不承担有关风险。

由于英国具有发达的保险和保险体系，使得洪水风险的纯商业化运作成为可能。

第三种模式是政府与其他机构联合运作巨灾保险。

比如，隶属于土耳其财政部的土耳其国家巨灾保险运行平台土耳其巨灾保险共同体（TurkishCatastropheInsurancePool，以下简称“TCIP”）是由来自政府部门、私人机构和学术组织的人员组成的非盈利机构。

一方面，该平台负责建立国家巨灾风险模型，制定地震保险精算费率体系，设计保险基金规模和风险转移机制等。

与此同时，开展防灾减灾研究并推动抗震标准的普及。

另一方面，平台采用外包模式开展运营，TCIP的地震保险的保单销售和市场推广委托给保险公司及其代理人负责，相关地震保险的损失评估委托给保险公估机构负责，其自身的运营管理则通过招标委托给外部机构。

（二）多渠道安排巨灾风险分担机制

　　以美国加州地震保险局的地震赔偿基金为例，包括第一层自有资本、保费资本金和投资收益、第二层再保险和风险证券化、第三层紧急贷款安排、第四层特别再保险及第五层会员保险公司五个分摊层级。

为了在更为广泛的保险集合体中分散风险，英国保险业把洪水风险纳入标准住宅及小企业房屋财产险保单的责任范围内，将保险成本维持在尽可能低的水平上。

日本商业保险公司在1966年投资10亿日元支持组建了日本地震再保险株式会社（JapanEarthquakeReinsuranceCompany,以下简称“JER”），首先由商业保险公司通过火灾保险附加险的方式向居民销售地震保险，随后将其承保的地震保险业务全额分保给JER，最后由JER将风险一分为三，除一部分自留，另外两部分则分散给商业保险公司和日本政府。

新西兰地震保险共有四层索赔支付体系，第一层为损失金额低于2亿新元时，由地震委员会承担100%；第二层为损失金额在2亿~7.5亿新元时，由地震委员会和再保险人分别承担60%、40%；第三层为损失金额在7.5亿~20.5亿新元时，由再保险人承担；第四层为损失金额高于20.5亿新元时，由自然灾害基金先行支付，基金耗尽之后政府“兜底”。

（三）因地制宜发展的国际巨灾保险产品

　　在传统保险产品运营方面，各国均根据当地不同情况设计相宜的保险产品。

以保险产品购买的选择方式来看，英国规定将包含洪水在内的各种自然灾害风险捆绑到一个保单中，业主只有购买住宅保险才能获得抵押贷款担保；新西兰居民在向保险公司及其房屋或房屋内财产投保保险时，则会被要求投保家庭财产强制地震保险，家庭财产强制地震保险不足部分以及其它标的物的地震风险则自愿投保。

此外，一些国家还在不同程度上采取了“强引导”措施，以提高投保覆盖面。

比如日本居民在购买住宅火灾保险时，除非投保人特别提出声明不附加地震保险并签字确认，否则保险公司原则上会自动予以附加地震保险；美国加州则要求经营住宅保险的保险人必须向投保人发出地震保险邀约，否则不得经营住宅保险，以确保居民能够获得地震保险产品。

各国巨灾保险部分产品情况如表1所示。

　　在新型指数保险产品开发方面，部分国家或地区已开始尝试应用。

在极端天气和恶劣条件频发的情况下，指数型保险产品通过事先约定灾害触发参量指数，向投保人提供保险保障，避免了传统保险产品繁琐的赔偿裁决过程，同时也对传统保险不能覆盖的损失进行保障，对于酒店、农业、交通等容易受到气候变化挑战影响收入的行业具有较大价值。

比如，考虑到常年受飓风和地震高发的困扰及单个国家经济体量较小的限制，加勒比地区国家组成共同体并与世界银行合作成立了巨灾风险保险基金，采用巨灾指数保险方式进行风险运作。

不再采用传统现场查勘以确定损失的理赔方式，而是通过在保险条款中事先约定风险等级指标，如地震的震级和烈度、飓风的级别等，极大地简化了承保和理赔的管理。

（四）各国出台地震保险等多项立法支持巨灾保险发展

　　各国出台多项立法支持巨灾保险发展，其中地震保险立法尤为受到各国关注。

日本政府在1934年至1963年，陆续发布了《地震制度纲要》（1934）、《地震保险法纲要》（1949）、《地震保险实施纲要》（1953）、《地震保险承担纲要》（1963）。

1964年，新潟发生7.5级地震后，日本政府设立了“地震保险专门委员会”，随后在1965年推出了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》，并在当年6月1日开始全面推广地震保险。

新西兰政府于1945年成立地震及战争损坏委员会，后来又将山体塌方、火山爆发、海啸和地热活动等其他自然灾害扩展涵盖，同时取消了战争破坏险。

1994年，发布《地震委员会法案》的同时，废止了《地震险和战争险法案》，地震和战争委员会也更名为地震委员会，专司地震保险事务。

土耳其政府则于2000年在世界银行的帮助下，开展了政府、保险公司和国际组织合作建设巨灾保险制度的尝试，设立土耳其巨灾保险共同体，颁布了《强制地震保险法令》，规定自2000年9月27日起，所有市区住宅建筑物均需参加保险，业主必须提交已投保地震保险相关证明文件，才可以进行水、电、气和电话等业务的开户。

03拓展巨灾保险发展思路的几点探讨

（一）进一步完善国家巨灾保险制度建设

　　一是扩大巨灾保险的保障范围。

结合我国城乡居民住宅地震巨灾保险和地方省市巨灾保险试点经验，可尝试引入洪水巨灾保险，经验积累充分后可考虑适时引入大规模流行病和台风等多种灾因的全国巨灾保险制度。

二是可借鉴参考不同险种的巨灾保险运作模式。

一方面，如果可在立法层面对巨灾保险实施强制投保，可通过独立险种的模式，参考美国地震保险的模式进行操作。

另一方面，如果不在国家立法层面做强制投保安排，则可以附加险种的模式，即参考日本经验通过“强引导”模式进行操作，以保证投保覆盖面以分散风险。

此外，可考虑探索符合我国国情的巨灾指数保险试点，逐步探索财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。

（二）做好巨灾保险运行模式安排

　　一是从国内保险实践上看，“首台套综合责任保险”及“农业保险”等关乎国计民生发展的相关保险产品均有政府补贴，政府补贴在减轻投保人资金压力、保证保险公司经营运作，以及有效转移被保险人风险方面起到了重要作用。

二是从国际保险经验上看，为了加强国家对巨灾保险的统筹运作和直接领导力，财政独资、保险公司出资以及财政与保险公司共同出资且独立于各商业保险公司的巨灾保险机构纷纷成立。

此类桥梁机构的独立性以及非盈利性为其更中立地进行数据搜集、产品定价、再保险安排等创造了有利条件。

目前，我国居民保险意识尚有较大提升空间，巨灾保险的深度和密度也亟待提高，可在国家立法强制投保的基础上，尝试先推进政府补贴型巨灾保险的覆盖，继而逐步探讨成立“桥梁机构”的可能性。

（三）推进巨灾保险风险的横向与纵向分散，做好损失分担多元化机制安排

　　一是建立横向风险分散机制。

一方面在国内不同区域间分散，可借鉴美国加州地震保险经验，由于各地风险暴露情况不同及各地政府推动节奏存在差异，可尝试建立区域间（如按省为单位）保险与再保险分散机制，采取区域化定价，以区域为单位进行风险转移，实现各区域间共同分担风险，平滑每个区域由于巨灾导致的经济损失，助力灾后重建。

另一方面在投保人间横向分散，可借鉴参考日本、英国等国模式，如将相关风险强制纳入财产险和医疗保险，扩大投保人风险覆盖面并降低保费成本，降低逆选择和道德风险，推动风险在全球范围内的分散，以提高巨灾保险覆盖的深度和密度。

二是建立纵向风险转移机制，一方面指不同组织间巨灾风险承担与分散的机制，在政府、保险公司、国内再保险公司、国际再保险公司间形成良性互动；另一方面是指不同模式间的分散机制，即在保险市场和政府兜底等模式之外，可借鉴美国、加勒比地区经验，研究以巨灾证券化等方式通过资本市场为紧急资金做出安排并分散风险损失。

（四）加快保险产品创新，推动拓展多种风险转移方式

　　一是加快巨灾保险证券化领域金融创新。

目前我国《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》中规定了五级损失分层，即通过投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等多层级进行分担，并提及考虑通过巨灾债券作为紧急资金安排。

巨灾风险一旦触动，往往引发巨额损失，仅靠保险市场和政府兜底可能难以满足，后续可考虑推动巨灾债券落地，丰富既有风险转移模式，积极发挥资本市场作用提升风险抵御能力。

二是研究推广巨灾指数保险。

巨灾指数保险运行效率较高，可以免去灾后大量的理赔查勘过程和成本，对于巨灾这种波及范围广泛的险种意义尤为重要。

但指数保险的赔付不以被保险人的实际损失为依据，也在一定程度上引发损失补偿与实际损失不匹配的风险，在设计时应充分考虑起赔点等条款和定价设计，从而在保证效率的同时充分发挥巨灾风险的转移作用。

（五）加强共享数据，加大科技支持与税收支持力度

　　一是应研究建立巨灾风险管理数据库，加大数据统计与共享的力度。

一方面，需要提升自然灾害研究中心的数据、医院与传染病研究机构病例统计等数据的共享度。

另一方面，由于各地自然灾害及流行病趋势不尽相同，必须与相关行业普遍交流、数据共享，才能获得较为准确的定价模型，量身打造适合我国发展的巨灾保险产品。

二是利用人工智能提高风险评估能力、并为保险产品提供定价依据。

随着人工智能和大数据近年的快速发展，通过加强与科技公司合作，人工智能、物联网科技可以帮助扩展数据获取的便捷度和规模，改进风险识别和量化技术，从而为实现巨灾保险精准的定价及缩小保障缺口提供更为扎实的基础。

三是推动巨灾保险税收减免政策落地。

从税收层面采取减免措施，可以进一步降低企业和个人参加巨灾保险的成本，提高其对巨灾保险的参与意愿，提升巨灾保险覆盖率，充实巨灾保险应对巨灾损失赔偿的蓄水池。