ppp项目监管体系Word下载.docx

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性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时，

还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。

第四，实现“三赢”目标。

为保证PPP项目的顺利实施，降低

PPP项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现

PPP项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。

2．PPP项目监管原则

根据以上监管目标，制定以下监管原则：

第一，依法监管的原则。

监管机构的设置以及监管职责必须

以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监

管程序。

只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避

政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。

第二，约束与激励相结合原则。

一方面，监管机构为实现监

管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建

设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。

另一

方面，为发挥PPP模式运作的优势，鼓励更多社会资本参

与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如PPP示范

项目资金支持、PPP产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。

第三，独立专业原则。

设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件，独立性政府机构必须独立于政策制定

部门、参与PPP项目的政府部门和政府出资代表，确保监

管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。

专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于PPP项目

过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立

一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，

以更好的发挥监管效益。

第四，公开透明、可问责原则。

公开透明原则要求监管机制

和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的

公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造

良好的监管环境。

可问责原则要求政府的监管活动必须接受

政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。

第五，提高监管效率原则。

制定PPP项目监管流程，明确

各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，

提高监管效率；

运用合理的监管方法，避免因监管过度造成

企业负担加重。

（二）PPP项目监管总体框架

PPP项目总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监

管对象加以监管的监管方式。

综合性独立监管机构作为独立

的监管主体在PPP项目监管中起到关键作用。

被监管对象

中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、

政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。

在监管方式

中，法律法规、PPP合同体系是政府监管的依据和基础，政

策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系

的有效补充。

PPP项目监管总体框架如图3-1所示。

图3-1

PPP项目监管总体框架

（三）PPP项目监管主体和监管对象

1．PPP项目监管主体

在PPP项目监管主体分为五类：

综合性独立监管机构、政

府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。

不同监管主

体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。

（1）独立性监管机构

由于PPP项目的特殊性，政府行政监管容易偏离监管目标，

建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府

代表方。

独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管，

保障项目高效顺利推进；

另一方面有效解决政府部门和社会

资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。

借鉴香港模式，综合性独立监管机构的权力由国务院授予，

独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业的

独立办公室，成员通常是该领域的专家，熟悉相应领域的专

门知识，综合性独立监管体系布局如图3-2所示。

图3-2综

合性独立监管体系

综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制

度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门

的监管行为是否合理进行监督。

在国家层面，综合性独立监

管机构主要负责制定PPP项目监管流程、监管机制，建立

PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统，和立法部门、

行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草PPP法案、

公用事业管理办法等。

在各省市层面，综合性独立监管办公

室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质

量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考

核评估等。

（2）政府行政部门

政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象

进行监管。

发改委是项目的监管的源头，主要对项目进行立

项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门

负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责

技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，

环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监

管的义务。

（3）监察部门和司法机关

除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违

法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，

或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程

安全的监管。

司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合

法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重

大分歧。

被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权

向法院上诉，由法院进行裁决。

（4）社会公众

社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量

进行监管，通过听证会对价格进行监管。

2．PPP项目监管对象

PPP项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公

司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所

有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。

此外，政

府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。

（四）PPP项目政府监管方式

在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部

门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管

机构各司其职，通过法律法规、PPP合同（特许经营协议）、

政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP

项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目

监管目标。

1．法律法规建设

法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其

他监管制度建立的平台和前提。

在国家层面的PPP立法中，

需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷

处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算

机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，

使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因

中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过

去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、

《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》

等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。

除了需要在PPP操作层面立法以外，在基础设施和公共服

务相关产业领域，也缺乏相关的法律约束，建议借鉴英国、

美国、新加坡、日本等以立法为先导的监管经验，即在立法

机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革，明

确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管

的内容及方法，以便监管机构能依照执行。

如英国在上世纪

80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规，美国联

邦各州也先后颁布了《天然气法》等法律，日本在综合管廊

推进之前先颁布了《共同沟法》。

2．PPP项目合同体系

在PPP模式中，合作是通过项目公司、社会资本与政府签

订有法律效力的PPP项目合同（特许经营合同）来实现的。

因此，PPP模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的

PPP项目合同（特许经营合同）来监督约束各参与方的行为。

此外，PPP项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包

括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保

险公司以及专业机构等。

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和

调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。

PPP项目合同体系包括PPP项目合同、股东协议、履约合

同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产

品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。

其中，PPP

项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，因此，

合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，

因而在签订合同时，必须详细明确规定公私双方的权利与义

务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效

考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其

自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其

经济和社会效益。

同时，政府监管机构在执行监管权力时，

依据合同进行监管，还可以弥补法律法规的不足，能有更强

的针对性和可操作性。

3．政策引导

现阶段PPP在国内仍处于不断探索和发展过程中，相关政

策也在不断的更新和完善中。

如发改委在鼓励社会资本进入

公共事业领域发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓

励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《关于在

公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》

（国办发[2015]42号）；

财政部在PPP操作流程和规范指导

方面，发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试

行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财

政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）和《财政部关于

进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财

金[2015]57号）。

政策文件明确了项目监管的方向和重点，

在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项

目相关活动进行引导、管理和监督。

在法律法规完善以后，

政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进

行调控和约束。

4．绩效考核机制

目前，各省市大多数PPP项目尚处于准备阶段，随着财政

部公布的第一批30个试点PPP项目陆续签约落地，在今后

的一至两年内，有关风险、利益分配的问题将会逐渐凸显出

来，如何保障社会资本长期稳定的收益和公众利益最大化是

监管者面临的棘手问题。

如果在项目前期实施方案或是PPP

合同中没有充分考虑和制定项目绩效考核方案，项目后期运

营中将会面临以下两个问题：

①政府缺口补贴没有合理的

依据（内部管理考核）

对于准收益和公益类项目，其收益无法完全弥补投资成本和

收益，监管部门需要确定支付金额和调整产品或服务的价格

来保障社会资本合理的收益率。

就现阶段PPP项目交易设

计来看，大多数是在财务测算的基础上，对于收入无法覆盖

成本和收益的项目，政府给予定额缺口补贴；

但是，财务测

算往往存在偏差，很难准确的评估项目的未来收益，容易导

致缺口补助不足或是过多。

在社会资本获得超额收益时，如

何界定超额收益是来自于社会资本高效的管理还是定价过

高或补贴过多；

在社会资本投资亏损时，如何界定是社会资

本管理无效所致还是政府补贴不足。

②产品或服务质量难以得到保障（结果考核）如前面分析，

公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，会出现市场

失灵，社会资本方会在追逐个人经济利益的同时忽视公众的

利益，如水质不达标，普遍服务等。

但是，目前对项目公司

的绩效考核大多流于形式，对以上市场失灵的现象起不到实

质性作用，这一方面源于绩效考核过程较为复杂，执行难度

大，另一方面源于政府将工作重点放在项目前期识别和准备

和采购环节，忽视了后期建设运营过程中的绩效监管问题。

针对第一个问题，监管方需要结合项目实际营运情况（外部

环境、内部管理）和绩效考核结果（产品和服务质量）给予

合理的缺口补贴和支付。

不要因为绩效考核过程复杂，采取

一刀切的方式，给予项目公司定额补贴，后面的质量监管就

置之不理；

也不要承诺投资人固定的收益率，而忽视项目运

营情况。

建议将政府的支付行为与项目绩效考核挂钩，考核

不通过的，可以不发放补贴或是少补贴，考核通过的，给予

额外奖励。

在考核过程中，如果项目亏损源自于项目公司低

效的管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于

项目公司高效的管理，超额收益归项目公司所有，政府不要

过多干预。

针对第二个问题，可以参考国外的做法。

第一，明确监管做

法。

首先明确产品或服务的绩效要求，特许经营者负责如何

满足这些绩效要求，政府不干涉特许经营者的设计、建设和

运营过程，以及特许经营者所采取的解决方案；

第二，建立

保证措施。

要求项目公司建立质量保证体系，确保过程合规。

企业通过自我确认结果（包括对其分包商的绩效负责），以及

政府或授权独立第三方根据情况定期或随机监控过程和结

果的方式，并建立绩效关联的支付机制，来验证和确认绩效。

第三，用户反馈。

建立互动的公众投诉或建议平台，准确、

有效、及时地将使用者的意见和建议反馈给监管机构。

5．约束与激励机制

对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励

机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。

对监管对

象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方

面；

激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。

1价格监管

价格监管是PPP模式下政府监管的核心内容。

自然垄断行

业引入市场竞争机制和社会投资人后，按照成本导向法定价

很容易导致价格过高，公众难以承受。

因此，政府必须制定

科学、合理、有效的价格监管机制，兼顾社会公众益和社会

资本利益。

定价机制应以促进公平竞争、保障社会公众利益、

提高企业生产效率和维护企业利益为目标，充分考虑项目的

投资与经营成本、物价指数、税费政策、产品和服务质量、

社会公众的消费承受力、行业的平均利润水平等各类因素。

2质量控制

质量控制的目标是在保证城市公共安全和保护环境的前提

下提供优质的产品和服务。

一般情况下，市场竞争会促使企

业通过提高产品和服务的质量来增加市场份额，但由于城市

基础设施和公共服务PPP项目具有自然垄断特性，往往只

有一家或少数几家国有企业经营，这样企业会受利益的驱使，

降低产品和服务的质量，损害社会公众的利益。

因此，为维

护和增进社会公众的利益，政府必须对PPP项目的质量实

行监管。

建议项目公司内部建立质量管理制度，包括质量量

化标准和指标、质量检验体系和流程、质量考核办法等。

3产权约束

产权约束主要体现在所有权约束、经营权约束和剩余索取权

方面。

PPP模式下可以通过对项目产权的配置，完善治理结

构，实现政府的有效监管，进而提高PPP项目的效率。

其

一，股东及债权人会加强对项目公司的控制。

政府部门、社

会资本、外部金融机构作为项目投资人，出于自身利益考虑，

各投资方都会对项目公司活动进行约束和监控，控制力度取

决于其投资比率；

其二，从PPP运作模式来看，主要有BOO

（建设-拥有-运营）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOT

（建设-运营-移交）、OM（委托-运营）4中运作模式，项目公

司对项目的控制权依次越来越小，通过选择不同的运作模式，

来分配项目公司的权利，进而达到对项目公司约束的目的；

其三，政府投资人和社会资本拥有剩余索取权，有权派出监

事会监督项目公司，使政府监督、内部监督、社会监督与合

同约束相结合。

激励机制方式主要是通过明确奖惩或引入竞争方式，对项目

公司进行正确的引导和激励，包括PPP产业基金扶持、国

家或省市PPP示范项目奖励、专项资金补贴、优质资源捆

绑等方式。

激励监管一方面是鼓励更多的社会资本参与到

PPP项目中来；

另一方面是实现效益与公平的重要手段，即

在保障社会公众利益的前提下，实现项目公司合理利润，促

进政府部门的投资效率，同时也能够达到提高项目效率的目

标。