行政体制改革的三重阻力文档格式.docx

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而正是上述这些冲突的存在，使得传统保守文化思想制约阻碍着深化行政体制改革的顺利进行。

正如王劲松说，由于中国历史上长期经受着儒家文化思想的制约和集权政治的束缚，没有经历市场经济的全面洗礼、民主法制的充分锻炼以及逻辑发达、形式完备的科技文化的良好浸润，因而社会文化基础存在着先天的不足和保守文化思想，而这些传统保守文化思想所具有的与生俱来的优势使得各项体制改革的顺利开展存在不可低估的制约阻力［1］。

　　二、既得利益阻力:

深化行政体制改革第二重阻力

　　深化行政体制改革势必涉及利益在不同利益主体间进行重调与分配，而这种重调与分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主体能力、实力差异性的影响，无法保证利益被公平公正分配给所有不同利益主体，更不能保证所有利益主体只增加利益而不减少利益，也就是说，深化行政体制改革中的利益重调与分配必然会损害既得利益者利益，具体来说，主要体现在以下几个方面:

一是部分政府部门利益阻力。

政府部门从成立起就形成自身利益，并且这种利益伴随其终身，但有时部分政府部门利益并不总是与深化行政体制改革保持一致。

也就是说，深化行政体制改革有时会冲击损害部分政府部门利益。

例如深化行政体制改革既会使部分政府部门的部分职权下放给下级或转移给社会与市场，从而导致这些政府部门在政府与社会中的权威地位削弱或丧失，又会使部分政府部门在职能重调与整合中增加部分新职能，从而导致这些政府部门的责任与工作量增加，但无论是权威地位的削弱丧失还是责任工作量的增加，对这些政府部门来说本身就是一种利益的损害，所以这些政府部门出于维护自身利益考虑，在某些情况下自然就会有形无形地阻碍和反对深化行政体制改革。

如李汉民在2012年的一次学术会上指出，深化行政体制改革对既是改革主体又是改革对象的政府部门来说，犹如自己砍自己的头、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦难忍在所难免，利益受损不可回避，因而只要可能，势必会遭受这些政府部门的阻挠与反对;

吴敬琏先生也指出，政府部门利益和既得利益的干扰，是深化行政改革最主要障碍［2］。

二是部分政府成员利益阻力。

深化行政体制改革还会面临部分政府成员阻力，如同巨平所说，行政改革阻力往往来自政府公务员自身［3］。

这是因为:

一方面，深化行政体制改革不仅要求部分政府成员放弃他们长期以来形成的习惯性工作心理与方法，放弃他们长期以来拥有的工作知识与技能，而且还要求部分政府成员将其掌握的公共权力置于更加法制化、民主化、透明化的轨道来运行，这就给他们带来两种结果:

一是他们在改革前所拥有的那些工作方法、知识、技能将丧失优势，二是他们所拥有的职权不仅将受更多、更严的监督与制约，而且还有部分要被取消或转移，这就使他们利用职权寻租腐败越来越难;

另一方面，深化行政体制改革往往会导致部分政府成员经费编制削减与岗位裁撤，而经费编制削减与岗位裁撤意味着部分政府成员可能要被下岗分流到对其不利的其它单位中去或被要求提前退休，意味着他们部分工资福利待遇、社会地位要丧失。

所以上述所存在的两个方面，如果仅从部分政府成员的利益来考虑都是不对的，因而有时他们不可避免地会阻挠深化行政体制改革。

三是部分特权资本利益阻力。

特权资本在此是指那些与政府关系密切的企业及其经营者、资本家，如石油石化企业、电信电力企业、银行金融企业、房地产开发企业及其经营管理者、投资人。

这些特权资本在当前旧体制还没完全消除、新体制还没完全建立的过渡体制中获取了政府赋予的特许经营权和特殊照顾，形成了自身的特权利益，但这种特权利益往往会受到深化行政体制改革的冲击，因为深化行政体制改革从某种程度上说会限制部分特权资本使用部分特许经营权，会减少和削弱部分特权资本享受政府政策上的部分特殊照顾，如在深化行政体制改革前政府通过严格审批可以把部分民间资本、外国资本挡在只有部分国有企业才能经营的领域外，这样这些领域中的国有企业依靠政府赋予的特许经营权和政府政策上的特殊照顾就能获得高额垄断利润，但深化行政体制改革后政府部分审批权要被取消或被归还给社会市场，这样部分民间资本、外国资本就可进入原本只有国有企业才能经营的这个领域，所以这就势必会冲击到该领域中的国有企业获取高额垄断利益。

因此，这些特权资本出于保护自身特权利益考虑，有时就会对深化行政体制改革持消极态度，阻挠深化行政体制改革的进行。

　　三、制度阻力:

深化行政体制改革的第三重阻力

（一）旧制度惯性及制定者预设障碍阻力

　　任何旧制度决不会自动退出历史舞台，决不会终止于平和状态中，而是终止于新旧制度的激烈交锋与博弈中，也就是说，任何旧制度都会对试图取代它的新制度发出阻力。

套用道格拉斯·

诺斯的说法，旧制度本身构成了新制度形成和制度变迁过程的约束［4］。

一是旧制度惯性会阻碍深化行政体制改革，即旧制度往往意含一套与之对应的行政心理、思维、信仰，这套心理、思维、信仰在旧制度付诸实践一段时间后就会内化为特定人群的惯性思维模式和行为，而深化行政体制改革就是要试图打破旧制度下的这种惯性思维模式和行为，所以旧制度必然会做出强力反弹:

试图阻止深化行政体制改革破除其惯性思维模式和行为，从而使深化行政体制改革中新旧制度变迁难以发生，导致深化行政体制改革迟滞。

正如有学者所说，任何制度天然存在稳定的惯性惰性，而这种稳定的惯性惰性意味着:

初始旧制度所带来的社会效益达到一定临界点时，尽管被人们意识到其缺陷，但人们还会选择和沿用初始旧制度，制度变迁不会立即发生，并且显得滞后，表现出很强的顽固性和延续性［5］;

二是旧制度制定者预设障碍会阻碍深化行政体制改革，即旧制度往往代表旧制度制定者利益，而深化行政改革就是要用新制度取代旧制度，这就势必威胁、破坏旧制度制定者利益，所以旧制度制定者为了保护其利益，往往在旧制度制定时预先加入阻止新旧制度变更的阻碍因素。

如皮尔逊就指出，设计制度的人可能希望它们能约束其继任者……为了保护自己，他们可能创建规则来使早先的制度安排难以改变。

在大多数情况下，政治行动者也被迫约束自己……为了约束他们自己及其他人，设计者为制度变革设定了许多障碍［6］。

（二）新制度不完善阻力

　　虽然新制度是深化行政体制改革要建立的制度，但它并不总是与深化行政体制改革保持一致，也就是说，改革建立的新制度，由于受多种因素影响，刚开始可能还不十分完善，因而在某些情况下也会成为深化行政体制改革阻力。

一是新制度顶层设计不足阻力。

在中国，由于新制度顶层设计的理论研究不够深入、顶层设计的宏观协调机构还不够健全（没有一个专门负责深化行政体制改革的独立协调机构，改革工作大多分散在不同部门，如民政部负责改革行政区划调整，编委编办负责机构设置和人员编制，发改委负责审批各类行政体制改革试验区）、承担顶层设计任务的人和部门又不能完全超脱自身利益和本部门利益，这就导致深化行政体制改革中新制度顶层设计的缺乏与不足。

如徐继敏指出，现行行政体制改革大多是政府自主行为，政府各行其是，缺乏顶层层面的统一设计［7］。

而顶层设计的缺乏与不足势必使当前中国深化行政体制改革受阻，这是因为新制度顶层设计是行政体制改革上层对新制度进行宏观整体性、战略全局性、长远系统性的设计，目的是要达成改革宏观上的共识、凝聚各类改革力量、统一各类改革行为，所以中国深化行政体制改革中新制度顶层设计的缺乏与不足，势必导致中国深化行政体制改革认识分歧大、力量分散、关系难协调、步调难统一等问题。

二是新制度法律化程度不足阻力。

在中国，一方面，由于深化行政体制改革主要采取“先试点后推广”的“摸石头过河”路径，所以深化行政体制改革的一些新制度往往不可能一出台就上升为国家法律;

另一方面，由于中国人多地广，不同地区差异性比较大，这就使不同地区的深化行政体制改革不能采取完全相同的制度，但深化行政体制改革新制度一旦通过立法程序上升为国家法律，就可能不只局限适用于某一地区，而可能要同时适用于多个地区;

再有，部分深化行政体制改革制度执行者出于政策性制度责任小于国家法律性制度责任考虑，往往也会对深化行政体制改革新制度从政策性制度上升为法律性制度持消极态度。

因而这就使得许多深化行政体制改革新制度难以上升到国家法律层面，从而导致深化行政体制改革新制度法律化程度不足。

徐继敏就指出，深化改革行政体制需要思考宪法和组织法修改问题，但宪法与组织法修改并未纳入行政体制改革视野，而《关于深化行政管理体制改革的意见》虽然涉及行政体制改革，但其本身未转化为法律，所以我国各地推行的深化行政体制改革总体上并未纳入法治轨道，缺乏法律支持，改革制度法律化程度不足［8］。

而深化行政体制改革新制度法律化程度不足带来的后果是:

深化行政体制改革受阻，这是因为:

深化行政体制改革新制度法律化从某种角度说有助于降低深化行政体制改革的政策随意性，提升深化行政体制改革的法律规范性、权威性与延续性，进而有助于确保深化行政体制改革目标实现，由此可见，深化行政体制改革制度法制化是确保深化行政体制改革顺利进行的一个重要保障，如果离开这个保障，势必降低深化行政体制改革制度的法律严肃性、权威性、规范性和延续性，增加深化行政体制改革制度的随意性、主观性。

三是新制度不确定性阻力。

深化行政体制改革新制度一般是在探寻、描述、反映未来的行政管理状态与模式，但这种未来的行政管理状态与模式往往是深化行政改革新制度制定者基于过去改革经验和当前行政管理现状所作的一种预测，但在这种预测分析中新制度制定者可能收集信息不全、获得知识不足、预测分析能力有限及受外部客观条件的制约，这就使得深化行政体制改革新制度对未来行政管理状态与模式的预测可能与未来行政管理实际相脱节，也就是说，深化行政体制改革新制度并不必然真实准确描述、反映未来实际中的行政管理状态与模式，因而部分民众对深化行政体制改革新制度就可能会产生一种不确定感、疑虑感和不安感———深化行政体制改革新制度到底会给他们带来什么样的行政管理状态，到底会对他们产生什么样影响，到底会给他们带来什么样的未来———进而导致部分民众阻碍深化行政体制改革。

　　（三）配套制度滞后阻力

　　配套制度在此主要是指与行政体制改革相关的经济制度、政治制度、社会制度。

中国经过30多年的改革开放，经济制度、政治制度和社会制度虽有很大发展进步，但这并不代表这些配套制度就能满足深化行政体制改革的需要。

事实表明，由于中国政治体制改革进展缓慢、经济体制改革尚未完成、社会体制改革又才刚刚起步，所以经济制度、政治制度、社会制度相对深化行政体制改革需要来说存在明显的滞后性，如政治制度中存在党政关系、政企关系、政社关系没彻底理顺，政党制度、党内民主制度、人民代表大会制度、选举人事制度、政协制度、基层自治制度不完善等问题;

经济制度中存在市场经济法规不健全，市场监督制度不完善，自由企业法人制度没完全落实，公平公正的自由竞争机制没完全建立等问题;

社会制度中存在非政府组织发展制度不足、公民自主自治制度不成熟、社会保障制度不健全等问题。

而上述这些滞后问题的存在，势必会影响到深化行政体制改革中行政权力的重新调整与规范、行政职能的重新配置与转移、行政机构的重新整合与塑造、行政人员的重新调配与精简，进而导致深化行政体制改革向纵深发展的难度阻力加大。

学者李至刚就指出，目前我国政治经济制度滞后，在一定程度上导致行政体制改革难度阻力加大［9］。

　　四、结论

　　通过上文分析可知，深化行政体制改革之所以困难重重、进展缓慢，是多种因素综合影响所致，但思想认识分歧阻力、传统保守文化思想阻力是构成深化行政体制改革的思想阻力，旧制度下所形成的政府部门、政府成员、特权资本等固化的利益体是构成深化行政体制改革的既得利益阻力，新旧制度与配套制度的不足与滞后是构成深化行政体制改革的制度阻力。

因此，要破除深化行政体制改革困难，加快深化行政体制改革进程，就必须采取有效措施破解上述深化行政体制改革的“三重”阻力:

首先，在思想方面，应通过提升人们认识能力、消解传统滞后的保守思想文化、加强现代先进的行政道德文化建设以及对深化行政体制改革进行广泛的宣传教育，来破除人们头脑中形成的人治思想、高度集权思想、全能政府思想、精英管理思想，帮助他们树立起与深化行政体制改革精神相匹配的创新思想、以人为本思想、自由民主思想、公平正义思想、平等法治思想、分权制约思想、公共服务市场社会化思想、协同治理思想、服务型政府思想、公开透明型政府思想、企业家政府思想，并尽可能让他们在要不要改革、改革路径与方式、改革成本等方面达成广泛共识，从而达到破除深化行政体制改革思想阻力;

其次，在利益方面，应通过建立改革利益受损的适当补偿机制、政府人员下岗分流后的培训与保障机制、改革监督评估与惩戒机制、既得利益者正确义利价值观教育机制来提高既得利益者对深化行政体制改革紧迫性和价值性的认识，消除既得利益者对深化行政体制改革持消极和阳奉阴违的态度，从而达到破除深化行政体制改革既得利益者阻力;

再次，在制度方面，应通过进一步推进政治改革、经济改革、社会改革来改造与深化行政体制相关的旧制度、健全与深化行政体制改革相关的新制度、完善与深化行政体制改革相关的配套制度，以尽可能消解旧制度的设计障碍、利益障碍、惯性障碍，提升新制度的顶层设计能力、法治程度和科学预测水准，完善配套的经济制度、政治制度、社会制度，从而达到破除深化行政体制改革制度阻力。

　　作者：

戴昌桥单位：

广东财经大学公共管理学院副教授