当前查违工作存在的问题及解决办法初探.docx

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当前查违工作存在的问题及解决办法初探

当前查违工作存在的问题及解决办法初探

作者：

邹湘河吴玉雷

【摘要】：

2005年全市查违工作取得了历史性突破，但当前查违工作仍然存在着行政处罚权执行力缺失，街道一级查违机构效能被削弱，查违队伍人力保障不足，对查违工作人员（包括协管员）培训、管理有待加强，相关处理政策出台缓慢等问题。

要解决好这些问题，需要从法律、机构设置、人力资源管理等方面进行系统的调适与提高。

【关键词】：

查处违法建筑与违法用地问题办法

【导语】：

改革开放以来，“违建”在深圳呈愈演愈烈之势，已到了再也不容漠视的地步。

2004年10月28日深圳市委市政府及时下发了《关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》，随后，机构改革、全市动员、各区立下“军令状”，保证以对历史对人民对子孙后代高度负责的态度做好查处违法建筑、违法用地工作（以下简称“查违”工作），一场空前的声势浩大的查违攻坚战在全市打响，一年多来，各级党委、政府，各职能部门、各级查违机构认真贯彻市委市政府关于查违工作的指示精神，查处违法建筑、违法用地工作取得了历史性突破。

但查违工作仍然面临不少新情况、新问题，本文拟从龙岗区当前查违工作的现状入手对存在的问题进行分析，并试着探寻从根本上根治“违建”的对策。

一、当前查违工作的现状：

（一）查违机构的设置

2004年11月23日，我区成立了龙岗区查处违法建筑和违法用地工作领导小组，领导小组由区长担任组长，常务副区长和分管副区长担任副组长，各街道办事处和各相关单位负责人为领导小组成员。

领导小组办公室设在区地政监察大队，负责查违日常工作。

2004年12月8日，我区成立了查处违法建筑违法用地和城中村改造工作法纪督查组，由区委副书记、纪委书记任组长，区委常委、组织部长任副组长，负责查处在全区清查工作中各级党政机关、企事业单位及其领导干部的违法违纪行为以及行政效能问题。

根据深圳市人民政府文件深府〔2004〕190号文件《关于将规划及土地行政执法纳入城市管理综合执法范围的决定》精神，2004年11月9日，我区成立区地政监察大队，归口区城管行政执法局管理，同时地政监察工作重心下移到街道，在各街道设地政监察分队，实行街道办事处领导为主的管理模式，地政监察分队日常工作由街道办事处统一指挥，业务上同时接受区地政监察大队的指导。

因此，我区查违工作的主体机构主要有3块牌子，2套人马（区查违办和区地政监察大队为2块牌子1套人马）。

（二）目前查违工作的情况

2005年，龙岗区采取了529次行动，拆除违法建筑1191栋（其中临时性建筑189栋）。

但违法建筑并未就此根绝，2006年，我区查违工作的形势依然严峻，主要体现在：

一是投诉举报仍然不断，部分街道情况较为严重。

从2006年2月5日至3月16日，全区共收到投诉举报件465件，其中布吉、龙岗、龙城三个街道收到的投诉举报最多，分别为166件、68件、67件，占到全区投诉总数的65%。

二是检查发现违法抢建、新建仍时有发生。

从2006年2月5日至3月16日，全区共检查发现新建违法建筑44栋，抢建违法建筑69栋次。

二、当前查违工作存在的主要问题

（一）法律适用上存在困境。

目前，我市六区查处违法建筑和违法用地除依照国家、省有关规划、土地管理等法律法规外，主要依据《深圳经济特区规划土地监察条例》进行执法，但《深圳经济特区规划土地监察条例》是特区法，在宝安、龙岗两地没有法律效力，宝安、龙岗目前依照这部法律来拆除违法建筑，将来一旦遇到诉讼，很难站得住脚，因此，当前的查违工作在法律适用问题上是存在严重隐患的，必须尽快予以解决。

（二）行政处罚权执行力在现实中缺失。

深圳在2004年的机构改革中把地政监察职能从国土部门划到了城市管理行政执法局，这样城市管理行政执法局拥有了与以前相比很多的行政处罚权力，但由于各方面的原因，地政监察往往缺少国土、规划等管理部门的配合，从而造成了地政监察执法缺乏权威，执法难以到位的局面。

在《中华人民共和国城市规划法》中第四十条有关“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府规划主管部门责令限期改正，并处罚款”。

这里涉及到“严重影响”和“影响”的区分和认定问题，一般而言地政监察执法部门需要到规划部门请求对违法建筑对规划的影响程度予以认定。

但在实际情况中经常存在地政监察发现了违法建筑和违法用地行为，在对其进行核定时需要国土、规划部门提供验证或出具意见，但国土部门验证的时间过长，规划部门出具的意见也不够明确，造成我们对违法建筑和违法用地的处理工作无法继续往下开展，从而大大影响了对违法建筑和违法用地的查处效率。

行政处罚权力的行使需要得到制度的保障，需要得到外部的配合和支持。

（三）街道一级查违机构效能被削弱。

为了调动街道一级查违工作的积极性，2004年，在成立新的地政监察机构时，龙岗区同时实施了将地政监察工作重心下移到街道，在各街道设地政监察分队的做法，地政监察分队实行街道办事处领导为主的管理模式，地政监察分队日常工作由街道办事处统一指挥，业务上同时接受区地政监察大队的指导。

这样一来，街道办事处成为查违工作主体，拥有更大的查违工作自主权，在调动各职能部门形成合力查违方面具有统筹、快速、有效的特点。

但同时街道一级查违机构因此也要受到街道办事处的指挥、不能相对独立地履行自身职能，其执法的独立性被大大削弱。

街道一级查违机构最基本的职能就是检查发现，并及时制止违法抢建行为的发生。

从2006年2月5日到3月16日，各街道上报巡查发现的新开工违法建筑数量为5栋，抢建违法建筑数量为23栋次，而同期区地政监察大队检查发现各街道新开工的违法建筑数量达39栋，抢建违法建筑的数量达69栋次。

全区11个街道200多名地政巡查人员每天的巡查发现数量还比不上区地政监察大队10几个人抽检发现的数量。

很明显，这其中街道一级查违机构的效能没有很好的发挥出来，这其中除了个别街道查违机构可能自身巡查工作不到位外，更重要的一个原因还是街道办事处出于发展自身经济的考虑，在有意识地控制街道查违机构的上报数量。

（四）查违队伍人力保障不足。

2004年11月，地政监察机构调整后，区地政监察机构的确定行政事务编人数为44人，其中，区地政监察大队内设2个科，编制为12人（均为市划转的地政监察队伍编制）；各街道监察分队总编制为32人（其中12名为市划转的地政监察队伍编制，其余20名由区城管局〈执法局〉内部调剂）。

目前龙岗区从事地政监察工作的实际人数为268人，其中，区级查违机构为35人，各街道查违机构为233人。

除编制的44人外，超编10人，从各部门抽调88人，聘用协管员126人。

在编人数只占到从事这项工作总人数的16%。

执法原则规定每次执法必须由2名以上在岗定编的公务员共同参与，一遇上开会、培训、休假，像坑梓、葵涌、大鹏、南澳等只有2名公务员编制的分队工作很难开展。

2005年，在全市上下的高压态势下，区级查违机构从区城管执法局借调了6名公务员、聘用了15名工作人员，增设了检查、法制2个工作组来加强对地政监察相关业务的处理。

各街道查违机构聘用了大量查违临时工作人员，全区每天有40台车巡查在查违工作第一线。

大队、各分队地政监察全体在编人员牺牲了所有节假日的休息时间超负荷运转，从未有过休假和调休。

但全区查违形势依然严峻，而全区在编查违工作人员在长期的超负荷运作下容易疲劳成疾，长期聘用大量临时人员存在查违工作质量得不到保障的隐患，长此以往，对查违工作十分不利。

（五）对查违工作人员（包括协管员）培训、管理有待加强。

机构调整前，地政监察机构在国家、省、市里，都是规划国土部门的一个内设机构，由于地政监察政策性、专业性强，其所针对的执法对象标的大，执法不当引起的法律后果将会非常严重。

因此其对执法人员的素质要求也非常高，机构改革前，龙岗国土分局地政监察中队聘用了一批具有大专以上学历的协管员，协管员的工资、福利、职业生涯发展都有相应的上升空间，每年省、市都会组织多次专门的业务培训来更新地政执法人员的知识、提高其专业素质。

机构改革后，省、市关于国土、规划的专业培训没有了，代于取之的是一些一般性的培训，对协管员工资、福利、职业生涯发展的管理也比以前大为削弱，协管员工资的上升幅度很小、职业发展空间几乎没有，造成大量优秀人才的流失，从2004年机构改革至今，龙岗区地政监察大队已经有至少4名优秀人才因不满目前的薪酬待遇和职业发展机会而主动辞职。

（六）相关处理政策不配套。

龙岗区经济发展在全市来讲是比较晚的，许多原村民的私房建的也比较晚，有些正好赶上当前查违形势而停了下来，目前，对私房类及其他类停建违法建筑如何处理没有出台相关的政策。

历史遗留下来的违法建筑、“两证一书”和历史遗留的违法用地是深圳发展过程当中遗留下来的历史问题，这些问题如何处理，目前还缺乏一个稳妥的处理办法，人为地给查违工作增加了压力。

三、解决目前查违工作存在的问题的对策

（一）完善市区查违机构的设置。

地政监察工作，是规划、土地管理工作中的一项重要工作，也是一项长期而又艰巨的工作，根据深圳市人民政府文件《关于将规划及土地行政执法纳入城市管理综合执法范围的决定》（深府[2004]190号），我市各区的规划土地行政执法工作，已纳入各区城市管理综合执法，但市一级的机构是市查违办，属临时性机构，既无执法主体资格，也不便工作的长期稳定的开展。

建议：

市级设置长期的规划、土地监察执法的主管机构，对各区地政监察工作的开展进行领导、部署和统筹计划。

（二）理顺与有关职能业务的衔接。

违法建筑和违法用地的“查”（检查、发现）和“处”（处理）这一头一尾的职能都在地政监察，但在“查”和“处”的中间有不少工作需由国土、规划等有关部门完成。

例如地政监察对违法建筑和违法用地行为进行认定和处罚时需要国土、规划等部门提供验证或出具意见，但由于经费问题、办文时间问题、出具的意见不够明确等问题，影响了案件查处工作的深入开展，影响了对违法建筑和违法用地的及时处理，需要尽快协调、理顺、解决。

建议：

1、关于查违工作中的测绘问题，建议由地政监察部门委托由国土部门认可的有资质的测绘企业进行测绘，出具测绘报告，费用由地政监察部门承担。

或者由国土部门组织完成测绘工作，提供测绘报告，费用由国土部门承担。

为提高办事效率我们更倾向前者；2、关于规划的认定问题，规划部门要在规定的时间里提出明确的规划审查意见，明确不影响规划或影响规划或严重影响规划；3、关于其他的涉及到职能交叉的需有关部门提供验证或出具意见的，有关部门要在规定的时间里予以完成，部门之间的协调要有制度来约束。

（三）将街道一级查、拆职能分开，强化街道一级的巡查功能，细化责任追究制度，对巡查失职人员严格责任追究。

街道一级查违机构应是巡查工作的主体，但目前全区11个街道200多名地政巡查人员每天的巡查发现数量还比不上区地政监察大队10几个人抽检发现的数量。

要改变这种由区级检查机构包办全区巡查工作职能的现状，就必须强化街道一级的巡查功能，建议将街道一级查违机构的巡查与清拆功能彻底分开，街道的巡查人员由区级查违机构统一负责领导，不对街道办事处负责，但清拆功能由街道办事处负责，对巡查或清拆不力的，进一步细化查违工作责任追究制度，严格进行责任追究。

（四）增加地政监察执法力量。

2006年，是我市我区深入开展查违工作十分关键的一年，我区地政监察工作任务十分艰巨，今年市委市政府提出查违工作要在继续保持高压态势的基础上，突出“三个重点”，即重点查处违法用地行为；重点查处非法房地产开发与销售；落实市人大“两个规定”，重点解决全市20余万栋1999年3月5日以前产生的违法建筑，从源头上解决违法建筑产生的根源。

另外我区截止到2004年10月28日共有的5101栋尚未竣工的违法建筑有待处理。

要完成市委市政府提出的查违工作要求，必须建设好一支相对稳定的有坚强战斗力的执法队伍。

为保证查违机构继续有效的运转，使查违工作取得更好的成绩，在目前条件下，要按实际工作配备地政监察人数是不可能的，但必须保证最基本的执法力量，为此，建议适当增加区地政监察的人员编制数量，进一步完善地政监察内设机构。

（五）加强人力资源管理，给协管员提供更多的福利保障及职业上升通道。

在龙岗区目前从事地政监察工作的268人，聘用协管员达到126人。

占到从事这项工作总人数将近一半，可以说这一部分人员工作的好坏直接关系到查违工作的好坏，由于地政监察工作对查违工作人员高素质的要求，查违工作的协管员除部分可以聘用保安员外，还有很大一部分需聘用有专业知识的大专以上学历人才，给这一部分人提供与一般协管员不同的职业上升通道和更丰厚的福利待遇是必不可少的，只有这样才能真正留住一部分优秀人才，更好的完成当前重要而艰巨的查违工作任务。

另外，加强对查违工作人员专业知识的培训也显得非常的重要。

（六）加强调研，尽快出台相关政策，稳妥处理历史遗留问题。

违法建筑是十多年来积累下来的历史问题，这么大量的违法建筑全部拆除肯定不现实，全部强制停水、停电实际工作中也难以做到，与其对这些违法建筑放任不管，就不如承认历史、妥善处理、斩断违法建筑的后路。

因此，我们建议：

1、加大“两规”处理力度。

目前“两规”处理仍在进行，总体进度不太理想，处理时间拉得较长；2、对99年3月5日至2004年10月28日竣工的违法建筑（龙岗区全区约有3万栋），要尽快出台有关政策限期处理（建议给两年左右时间）；3、对2004年10月28日前未竣工的已按要求办理复工的违法建筑，竣工后，按照人大《两规》及其实施细则进行处理，加大罚款的力度，增加5-10%的罚款；4、2004年10月28日前竣工的因各种原因（如经规划、国土等部门审查为不合格者）不能办理房地产证的以及不能办理复工但不属四类违法建筑之列的违法建筑，办理《违法建筑规划实施前临时使用证》；5、妥善处理历史遗留的用地及“两证一书”问题；6、对2004年10月28日前未竣工已停工的“五类”违法建筑要完善有关法律程序，坚决予以拆除，但其用地部分，应当由居委会或居民小组（原卖地村集体）实行退款，国家对居委会或居民小组实行征地补偿。

【参考文献】

[1]、深圳市人民政府文件：

《关于将规划及土地行政执法纳入城市管理综合执法范围的决定》，深府〔2004〕190号文件

[2]、郑伟：

《试论相对集中行政处罚权制度在实践中执行力的缺失》，《特区城市管理》2006年1月第一期。

[3]、龙岗区地政监察大队：

《深圳市龙岗区违法建筑成因分析及处理办法探讨》，2005年6月。

[4]、深圳市规划国土局：

《深圳市规划国土房地产规范性文件汇编》，1999年10月。