市政基础设施及配套工程PPP项目物有所值评估报告.docx
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市政基础设施及配套工程PPP项目物有所值评估报告
报告编号：
G市S市政基础设施及配套工程
（PPP）项目
物有所值评估报告
委托机构：
G市财政局
咨询机构：
S咨询有限公司
2018年7月
第一章项目建设背景
四川省委、省政府提出坚持不懈推进跨越式发展，努力把四川建设成西部经济发展高地，显著提升四川的产业凝聚力、要素转化力、市场竞争力和区域带动力。
省里明确支持G重点发展有色金属、军工电子及配套材料和农副产品加工产业，支持G推进油气化精细加工综合开发利用，发展商贸和物流业，打造川北区域商贸物流中心。
四川省还会在项目布局、基础完善和政策倾斜方面给予G经济技术区更大的扶持，这有利于区内优势特色产业和新兴产业的尽快成长。
产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路。
要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。
城市没有产业支撑，即便再漂亮，也就是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。
城市化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢，脱节分离。
G经济技术开发区属国家级经济技术开发区，规划面积103.65平方公里，战略定义为G改革开放的先行区、特色产业和战略性新兴产业的集聚区、城乡统筹发展和产城融合的试验区。
开发区规划建设了十大产业园区，规划发展“三+五”产业。
开发区同时对市委、市政府统筹规划的三江新区进行开发建设和管理。
三江新区地处成都、重庆、西安、兰州四大都市圈的腹心交汇地带，是衔接成渝经济区、关中天水经济区的重要节点，规划面积约357平方公里，涉及2市辖区、1开发区的6镇5乡。
2011年12月1日，G市三江新区规划建设指挥部成立，将努力把三江新区建设成为川陕甘结合部优势特色和新兴产业集聚区、秦巴山区统筹城乡发展示范区、G现代山水低碳新城区。
规划建设三江新区是G市紧紧抓住国家重要战略机遇期、加快全面建设小康社会的重要举措，是适应全省空间战略调整与变化趋势、建设川陕甘结合部新的经济增长极的必然选择，是探索欠发达地区改革开放新思路、统筹城乡发展和加强区域合作的有效途径。
盘龙空港经济区是三江新区各个组团中难得可以较大面积进行城市建设的区域，景观环境条件优越，是G实现大城市发展目标的主要区域之一。
盘龙空港经济区在机场南北两侧布局了盘龙空港产业集中区和S工业园，其中盘龙空港产业集中区是医药产业、休闲康体和空港物流产业发展区，S工业园是以发展建筑设备、制品、材料、建筑装备的高科技建筑产业园。
在这种背景之下，G经济技术开发区管委会G市S市政基础设施及配套工程项目建设变得迫在眉睫。
第二章项目概况
2.1、项目名称
G市S市政基础设施及配套工程项目
2.2、项目类型
市政基础设施建设工程
2.3、项目地点
G市经开区
2.4、项目联系人
G经济技术开发区管委会
2.5、项目建设的必要性说明
（1）为综合配套建设和可持续发展奠定良好基础
2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。
G市作为成渝北线的节点城市，将成为优惠政策外延的受益地。
规划建设G经济开发区是G市紧紧抓住国家重要战略机遇期，加快全面建设小康社会的重要举措，是适应全省空间战略调整与变化趋势、建设川陕甘结合部经济增长极的必然选择，是探索欠发达地区改革开发新思路、统筹城乡发展和加强区域合作的有效途径。
G经济开发区定位为“川陕甘结合部的优势特色和新兴产业集聚区、秦巴山区统筹城乡发展示范区、G现代化生态低碳山水新城区”。
项目紧密结合G经济开发区建设，科学合理地拓展了城市用地，全面提升了所在区域的价值，更好的加快了当地经济建设步伐，推动区域经济发展，客观上将迅速促进G经济开发区乃至G市的发展，推动G市成为区域中心城市，为G市城市及综合配套建设和社会经济的可持续发展奠定良好的基础。
（2）项目建设是进一步统筹城乡发展的需要
统筹城乡发展是社会主义建设的重要方面。
树立以人为本，坚持全面、协调和可持续的发展观是我国当前重要的发展战略。
目前，城乡差别扩大，农业发展缓慢、影响农民增收的深层次问题必须得到尽快解决。
G市产城一体发展的滞后，制约了农民向城市和非农产业的有序、有效转移。
G市的整体规划立足基地，兼顾区域，做好经济开发的同时，也将公共配套的投建做全局性规划与建设，协助配合好区政府对区域的建设发展要求，不仅对全区的经济和产业建设有新的开发与配套，也通过项目的开发形成区域间的多重互动，创造建设、商贸、就业等各种互动机会。
让农民加快融入城市生活，从而切实解决“三农”问题，快速推进城乡一体化建设。
总体来说，本项目有利于进一步统筹城乡发展。
（3）项目的实施是节约化用地的的需要
土地是保证园区快速发展的第一资源，也是不可再生资源。
近年来，经济高速发展与土地资源紧缺的矛盾日益显现。
我国很多地方因为土地等生产资源紧缺，导致投资外流，发展受阻。
而“G市S市政基础设施及配套工程项目”的实施正是集约用地的好办法。
建设安置房和产城一体统筹规划，比起以往企业“各立门户”的建厂，居民分散居住的方式，土地规划整理后利用率提高了一倍以上，是“向天借地”、集约发展的基本模式。
“G市S市政基础设施及配套工程项目”的实施建成了法制化管理土地、市场化配置土地、集约化利用土地体制，提高土地利用效率。
因此，大力实施产城一体规范化建设，一方面提高了土地利用效率，另一方面降低了中小型企业进入园区的门槛，有利于壮大经济技术开发区产业基础，完善产业配套，居民安居乐业。
（4）调整和优化产业结构,承接东部产业转移需要
通过G经济技术开发区管委会G市S市政基础设施及配套工程项目,改变S工业园基础设施薄弱现状,营造良好的投资环境。
将使S工业园区实现“七通一平”,具有吸引企业的外部条件，实现开发区大开放、大招商、招大商的总体构想。
从而提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高经济发展水平，增强市场竞争力和可持续发展能力；加快发展新兴产业，改造提升传统产业形成具有一定技术集中度和产业规模的特色产业集群，完善发展循环经济分，优化配置资源，发挥资源优势，建立行业内部及相互之间的产业链。
合理调整市场布局优化产业布局，挖掘发展潜力。
综上所述，本工程的建设势在必行。
2.6、前期工作合规性说明
现处于PPP项目可行性论证和申报、采购、签约阶段。
项目建设期预计36个月。
2.7、项目所处阶段
进行PPP项目可行性论证和申报、采购、签约阶段。
2.8、项目进度计划
施工期36个月
2.9、项目资本结构安排
G市人民政府授权G经济技术开发区管委会实施本项目，G经济技术开发区管委会授权G市园区建设投资有限公司与成交社会资本注资成立SPV项目公司，本项目含征地拆迁、土地整理、市政道路、孵化器及配套设施、安置房及产城一体配套设施、地下综合管廊。
《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定：
“各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：
铁路、公路项目由25%调整为20%；保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变；城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低”。
本项目资本金按总投资额的20%即人民币38440万元，其他资金可通过融资方式筹集。
其中投资人出资34596万元、占股90%，G市园区建设投资有限公司出资3844万元、占股10%，在项目公司成立之日起15日内到位30%，另外70%经双方签署具备施工条件确认函后15日内到位，双方均以现金方式注入。
注册资金用于项目建设资金投入及暂付各项管理费用支出，使用期限自项目公司注册开始直至投资成本及回报支付完毕结清财务手续后、项目公司清算完成终止。
政府出资占股享受股东表决权和知情权。
如建设期和项目质量保证期内社会资本方要退出项目公司，政府占股具有一票否决权。
组建项目公司时，经G市人民政府、G经济技术开发区管委会和全体股东同意可引入股权投资基金参与股权投资，但基金须承担本项目建设资金的债权融资，融资利率不得高于项目公司可从其它金融机构获得的融资利率，并承诺在规定的期限内到位建设资金。
2.9.1、项目总投资
该项目总投资为192200万元.
2.9.2、资金来源
资金筹措方式：
财政资金及其它
2.9.3、经济分析
该项目属于土地整理及基础设施配套建设项目，项目建成后将会促进G市经济技术开发区相关产业的发展，将为规划区内及周边的农民生产、生活做出巨大而明显的贡献。
第一，建设“G市S市政基础设施及配套工程项目”为企业发展创造良好的发展环境，能有力地推动政府更新观念，转变作风，强化服务。
环境是一个地方思想解放程度、市场发育程度和依法行政水平的集中体现，环境也是生产力。
建设“G市S市政基础设施及配套工程项目”将有力促进有关政府职能部门革除旧观念，树立市场经济的新意识，积极推动政府职能和工作作风的转变，人幅度提高政府的服务质量和服务水平，从而为产业发展创造域住的环境。
二，建设“G市S市政基础设施及配套工程项目”将增加社会就业。
孵化器及配套主要是为中小企业服务的，而中小企业具有较强的成长性和吸纳能力，已经成为解决社会就业的重要渠道之一。
目前，每年都有一大批大中专毕业生直接到中小企业就业。
随着中小企业的进一步发展壮大，中小企业在扩大社会就业，提高人民生活水平，保持社会稳定方面将发挥积极作用。
总之，G市S市政基础设施及配套工程项目有利于生态环境建设和经济发展结台起来，处理好长远与眼前、全局与局部的关系，促进生态效益、经济效益和社会效益的协调统一。
2.10、项目融资结构安排与预测的融资成本
2.10.1、融资结构安排
在实施方案中对项目融资结构和担保结构进行分析的主要目的是考察经营权转让交易框架在投融资方面的可行性。
该融资担保结构的主要条件应该符合国际惯例（如果希望吸引国际性投资者的话），能够为交易双方所接受。
此外，在招商方案阶段对融资及担保结构进行设计的好处，还在于可以充分利用招商中介的经验，结合招商推荐阶段的市场反馈，使方案设计具备较强的可操作性，避免出现可能的被动局面。
需要说明的是，本项目的融资结构是一种基于“项目投、建、养一体化+政府购买服务”的项目融资，即经营者（项目公司）以履行本项目PPP项目合同和服务协议为前提，以特许经营期内政府分期支付服务费作为主要质押品，向金融机构融资。
同时，投资者在本项目实现稳定的商业运行前，为项目公司的贷款提供阶段性的保证担保，以及为增强银行融资信心，必要时由信用级别更高的提供次级担保品，共同构成了该项目融资的担保结构。
监管部门对经营风险控制可以通过PPP项目合同、合作协议、日常监管及国家对特许经营权的法规等措施实现。
建设资金由项目公司以特许经营权作为质押向金融机构融资筹集，社会资本可作为担保人，保障融资的顺利落实。
备注：
实际以成交社会投资人选择的融资方案为准。
2.10.2、预测的融资成本
合理融资成本应考虑财政补贴支出发生年份及年数，应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，并参照同期地方政府债券回报率合理确定，充分考虑融资手续成本、机会成本、风险成本和代理成本等综合成本支出。
参考中国人民银行中长期贷款基准利率4.9%，考虑到本项目的合同期为18年，我们设定项目融资利率为基准利率上浮20%不高于5.88%。
2.11、项目收益情况说明
2.11.1、项目收益机制
前期及征地拆迁安置补偿费用的年投资收益率不得高于8%（以成交的实际收益率为准），按资金实际到账日的当日开始计取。
工程建设费用的年投资收益率不得高于6.5%（以成交的实际收益率为准），以实际完成的工程建设投资额为基数计取。
建设管理费按相关规定计列，由项目公司向项目实施机构拨付。
运营期内政府有权提前支付部分或全部购买服务费，但应提前通知成交供应商。
2.11.2、可用性缺口补贴的支付
购可用性缺口补贴纳入市本级财政年度及中长期预算安排。
2.11.3、PPP项目特许经营期限：
15年。
特许经营期15年，含建设期3年。
回购期从项目竣工审计验收结束后90天开始。
（1）期限的长度应使投资人能着眼于企业的长期投资、运营和发展，避免短期行为；
（2）期限内投资人可能实施的技术改造或设备重置投资的回收问题，期限过短会影响投资人进行这类资本性投资，从而不利于企业的发展；
综合考虑以上因素，并且鉴于此建设项目属于投资额度较大、收费低、回报期较长、经营管理难度大的公用事业项目，建议本次招商项目的特许经营权期限可定为18年。
2.12、社会资本介入情况
2.12.1、介入情况
中标社会资本可与G市人民政府指定的项目实施机构，即G市园区建设投资有限公司合资设立项目公司.
2.12.2、退出机制
合作期满自动退出：
社会资本方参与持续经营，特许经营期满，将本项目无偿移交给G市人民政府或其指定机构。
如社会资本方有意愿继续经营，须在特许经营期满前1年提出申请，由G市人民政府重新组织资产评估和特许经营采购流程，根据绩效考核情况原社会资本方具有优先获得权。
社会资本退出前应对项目进行恢复性改造。
股权转让退出：
自竣工验收完成后两年后，经政府方事先书面同意，社会资本方可以转让其在项目公司中的全部或部分股权。
2.13、项目风险识别分析表
2.13.1、项目风险识别分析表
我们所称项目风险是指市政公用基础设施项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。
风险识别是对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类，并分析产生风险事件的原因；风险控制则是在风险识别的基础上设计和安排如何有效地控制、规避和分担风险的措施。
任何大型基础设施项目，实际运作中总是存在各种不同的风险因素（不确定性）。
风险管理理论和实践中一种被广为接受的观点是：
风险应由最有能力控制与管理该类风险的一方来承担。
基于上述认识，结合本项目的实际情况，从参与各方（包括政府、招商人、投资人、银行、保险公司等等）角度对项目风险进行描述和分析，以期使招商人在招商项目结构设计和安排相关权利义务关系之前对风险的性质、风险管理人和管理方法有更深入的认识，使项目结构更加合理，运作过程更加顺畅。
以项目参与各方对风险因素的可控性为标准，可将风险因素划分为核心风险和环境风险。
对本项目的主要两个参与方——招商人和投资人——而言，
有些风险因素对双方均不利，需要借助风险管理工具来规避；有些是对一方有利而对另一方不利，则需要考虑如何在两者之间合理地分配风险。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑找商人风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在招商人和投资人之间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由投资人承担，法律、政策和最低需求等风险由招商人承担，不可抗力等风险由招商人和投资人合理共担。
见表2-1：
表2-1：
风险识别分析表
风险分类
风险表现形式
风险管理方法
适宜管理者
对应法律协议
环
境
风
险
公共政策及法律
有关市政基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台），涉及市政公路的土地、环保标准、养护绿化标准等方面的法律法规的不利变化（行业规定变化），审批获得或延误。
规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制
政府/投资方
PPP项目合同
由于规划等相关规划调整导致设施改造成本大幅度提升。
由政府方承担。
政府应做好项目开工前的充分规划论证，避免大的调整。
政府
PPP项目合同/工程施工合同
对项目环境保护或维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。
此类风险应由双方共同承担。
一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担。
政府/投资方
PPP项目合同/工程施工合同
对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少。
由政府方承担。
政府
PPP项目合同
政治反对
项目受到当地群众或社会团体的反对，造成项目延误或下马。
规定明确的延误或下马补偿机制或协商谈判原则与机制
政府
PPP项目合同
国有化风险
国家决定在特许期届满前收回特许经营权，实行国有化
约定国家收回特许权时的补偿机制，及投资人救济方法
政府
PPP项目合同
通货膨胀风险
包括电力、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨
按协商的固定增长率计算运营成本
政府/投资方
服务协议
金融风险
利率变化
补偿补贴、投资回报等收益率随利率变化而进行浮动
政府/投资方
PPP项目合同
宏观经济变化
国家经济形式不景气，造成建设或经营困难
与商业保险公司磋商，是否能进行营运目标兜底保险。
投资人/投资方
保险合同
不可抗拒的自然风险
地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率
购买财产一切险、机器停运险等商业保险
投资人/投资方
保险合同
政府对项目实施没收、充公等。
政府应尽量减少此类事件发生。
政府
PPP项目合同
核
心
风
险
政府支付风险
无法按时支付相关费用
（1）明确政府收费来源和支出专向特征；
（2）建立特别账户；
（3）按月付费、按年结算
政府
服务协议
融资风险
无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资
提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估
政府/投资方
贷款合同
运营风险
（1）由于运营技术管理不达标
（2）项目维养无法达标，导致加速损耗，提前进入大修期
严格运营管理，加强人员培训；
定期（3月/6月）实施资产完备性检查；
投保商业保险检测、计量风险
政府/投资方
服务协议
项目运营风险和成本超支风险
实际运营成本高于项目公司预期成本。
投资方和政府承担
政府/投资方
PPP项目合同
由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支。
由项目公司承担。
项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。
政府/投资方
PPP项目合同
由于项目人员工资、通货膨胀等主要成本因素价格上涨导致成本超支。
除特许经营权合同约定的政府补贴外的运营及成本超支风险由项目公司承担。
政府/投资方
PPP项目合同
建设风险
完工延误风险
政府造成延误由政府承担；项目公司造成延误由项目公司承担；不可抗力延误通过保险规避风险。
项目公司
工程建设合同/PPP项目合同
土地使用（拆迁）
政府承担
政府
工程建设合同/PPP项目合同
考古文物保护
政府承担
政府
工程建设合同/PPP项目合同
建设成本超支风险
在政府调整机制外的风险由项目公司承担。
项目公司
工程建设合同
建设质量风险
项目公司承担。
项目公司
工程建设合同/PPP项目合同
风险和责任存在相似之处，容易被混淆。
前已述及，风险是项目运作中未来可能发生的损失；而责任则是未来必定会发生的费用支出等。
在本项目中，风险和责任的共同点都是需要寻找它们的承担者或分担机制。
PPP项目中的各类风险被准确识别后，编制招商文件过程中即通过招商条件的设定和律师的法律文件对项目核心风险和环境风险进行分配，在往后的商务谈判中，招商人和投资人还可以通过协商沟通，就其他未定的风险或风险控制措施或分担机制达成共识，以此为基础进行合理而稳妥的风险管理。
2.13.2、风险估计与评价
（1）风险等级
根据风险对项目的社会可持续性发展影响程度的大小，本报告将风险程度分为微小风险、较小风险、一般风险、较大风险和重大风险五个等级。
（2）影响因素的概率分布
采用专家调查法，判断项目基本风险因素发生的可能性和其出现后对项目可持续发展的影响程度进行打分。
将打分结果进行归一化处理，建立基本风险因素概率分布调查汇总表，见表2-2：
表2-2：
基本风险因素概率分布调查汇总表
序号
基本因素
风险等级概率
1
2
3
4
5
1
政治政策风险
0.55
0.45
0.00
0.00
0.00
2
资金筹集风险
0.03
0.22
0.42
0.23
0.10
3
监督风险
0.03
0.25
0.40
0.30
0.02
4
组织管理风险
0.02
0.15
0.46
0.30
0.07
5
社会风险
0.03
0.13
0.46
0.25
0.13
6
环境风险
0.02
0.10
0.58
0.19
0.11
7
不可抗力风险
0.10
0.23
0.35
0.23
0.09
（3）项目对社会可持续发展概率分布
利用概率树的计算方法，计算项目的社会可持续性发展概率分布。
见表2-3：
。
表2-3：
目标总风险的概率分布
风险等级
1
2
3
4
5
概率
0.055
0.185
0.432
0.242
0.086
结果表明，本项目存在的社会风险为“较小”风险，主要面临拆迁安置补偿风险、资金筹措不到位风险以及一定的环境风险，虽然风险较小，但仍应尽量避免风险发生或将损失减轻到最小程度。
2.13.3、风险对策
通过加强地方政府监管力度，强化与有关主管部门的沟通协调，做好居民拆迁安置工作等措施，可使本项目风险得到较好的规避或控制，见表2-4。
表2-4：
社会风险分析及对策表
序号
风险因素
分析及对策
1
政治政策风险
当前我国政治稳定、国民经济持续发展，综合国力不断增强，能保证安定团结的政治局面。
国家政策短期内不会有大的调整变化。
2
资金风险
积极争取国家资金和地方政府配套资金支持，同时业主努力自筹资金
3
监督风险
政府和有关主管部门加强监管力度，采取有效措施严格控制工程质量
4
组织管理风险
合理设计项目管理模式，选择适当的管理者和加强管理团队建设
5
社会风险
拆迁安置补偿问题，应重点防止此类风险的发生
6
环境风险
落实“三同时”制度，做好环境监测、保护和水土保持工作
7
不可抗力风险
对社会变革、民族矛盾、宗教矛盾等不可预测因素，要制定应急防范措施
2.13.4、风险评价结论
综合考虑以上风险因素，本项目的总风险属于较小风险，在制定和落实好各项预防措施后，风险在可以规避或者可以控制的范围内。
其中社会风险在所有风险中发生的概率较高，主要体现在移民问题和建设期间对沿线居民生活生产不良影响这两方面，通过采取相应防范措施，社会风险也是在可以规避和控制的范围内。
综合考虑，本项目的总风险（包括社会风险）是控制或规避的。
2.14、G市人民政府PPP项目推进情况介绍
政府与社会资本合作（PPP）项目工作开展以来，G市人民政府高度重视，加强措施，促进了项目顺利推进。
一是成立组织机构，落实工作责任。
挂牌成立全市PPP项目推进中心，主要履行项目储备和遴选、项目实施方案制定等职责，中心设在市财政局，实行主要领导负总责，分管领导具体负责的工作机制。
制定详细的工作流程和项目推进工作框架，落实专职人员负责具体工作，为PPP工作顺利开展提供了有力的组织保证。
二是加强项目管理，推进项目开展。
切实做好项目的综合平衡和储备管理工作，及时认真筛选条件成熟、适合PPP模式的项目，建立了PPP项目储备库。
建立台账，编制PPP项目统计表，对已收集的项目实行动态管理。
同时，加强工作督查，建立PPP项目推进情况通报制度，通过通报形成监督机制。
三是加强部门联动，形成工作合力。
各部门分别成立“一把手”负总责的项目推进办公室，项目编制以主管部门为主，市PPP项目推进中心对各部门提出的项目进行统筹谋划
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