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1.2森林资源产权的要素
1.2.1森林资源产权的主体
森林资源产权的主体是指依法享有森林资源权利的人。
森林资源产权的主体十分广泛，包括自然人、法人、其社会组织和国家。
近年来，由于森林资源产权客体和内容越来越丰富，决定了森林资源产权的主体呈现出多元化的趋势。
1.2.2森林资源产权的客体
森林资源产权的客体即森林资源。
广义的森林资源包括一定地域内的地表、林木、动植物资源，空气、光、热、水、景观等。
狭义的森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林地生存的野生动物、植物和微生物。
森林中的空气、光、热、水②、景观等具有其独特的性质，它们依托森林、林地而存在，构成了森林独特的环境，它能满足人类对适宜环境的需要。
当人们要进入这些地域去旅游、休憩时，则必须向森林资源的所有者或管理者支付一定的代价。
同时，森林的存在会给其周围的居民带来有益的影响，并能维持特定区域乃至全球的生态平衡以及保持物种多样性。
因此，森林的生态环境资源也是森林资源产权的客体。
根据森林资源的自然构成，森林资源包括林木资源、林地资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源。
相应地，从自然性质上，森林资源产权可分为森林林木资源权、森林林地资源权、森林生态环境资源权和森林其他经济性资源权。
1.2.3森林资源产权的内容
森林资源产权的内容是指森林资源权利主体依法得以直接支配特定的森林资源并获得收益，他人不得妨碍。
在学理上，森林资源产权可分为所有权、用益权、担保权。
用益权是指权利主体对森林资源进行占有，使用和收益的权利。
森林资源的用益权可由所有人享有，也可由非所有人享有。
由于森林资源属不动产，因此森林资源产权的担保权主要指抵押权，抵押人在特定森林资源产权上设定抵押，抵押权人（债权人）便享有就该产权优先受偿的权利。
完整的森林资源产权即所有权，包括积极权能和消极权能两个组成部分。
积极权能是指权利主体有权对特定的森林资源按照自己的意思进行占有、使用、收益和处分；
消极权能是指主体行使上述权利时有权排除他人违背其意志的不当干涉与妨害。
当某一主体对某一特定森林资源拥有所有权时，他就对该地域内的林木资源、林地资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源拥有占有、使用、收益和处分的权利，并排除他人的侵害与干涉。
同时，主体还可以将上述的一些权能进行转让，就该森林资源的全部或部分为一定债务提供担保。
1.3森林资源产权的特征
森林资源的自然属性决定了森林资源产权的特征。
除具有一般产权的共性外，森林资源产权还具有以下特征：
1.3.1排他有限性
与其他物权不同，森林资源产权主体的部分权益会被他人无偿地分享。
排他有限性的根源在于森林资源具有外部性。
森林的存在对于周围地区的居民乃至对整个地球的生态平衡和物种的多样性都具有很大的有益作用，其他人分享了这些有益作用而不需要付出，而主体的权益却无法得到补偿，于是森林资源产权产生了溢出效应。
这种溢出效应使主体的收益外溢了，其部分权益为他人所分享。
法律的使命就是增强森林资源产权的排他性，使主体的内在化了的这部分成本社会化，增加主体的收益，以激励其合理利用森林资源。
1.3.2产权客体的整体关联性
森林资源产权的客体，包括林地资源、林木资源、森林生态环境资源和森林其他经济性资源，彼此之间是彼此关联，相互作用，互为存在条件的。
当产权进行分割或分离时，森林资源产权的客体是彼此制约、互相影响的。
如林木资源和森林其他经济性资源是依托于林地资源之上的，离开了林地资源，林木资源和森林其他经济性资源就失了生存的根基。
林木资源、林地资源和森林其他经济性资源构成了独特的森林生态环境，当林木资源、森林其他经济性资源遭到破坏的时候，势必影响森林生态环境。
同时，当林木资源遭到滥坎乱伐时，森林其他经济性资源势必遭到破坏。
四者之间相互关联，形成一个整体。
但应该指出的是这种关联性并不排斥其在一定地域上的适当可分性。
1.3.3权利内容的丰富性
森林资源产权的内容十分丰富，权利主体可以就森林资源的整体享有占有，使用、收益和处分的权利；
也可以就某一类资源单独享有上述权利；
还可以将占有、使用、收益以及部分处分的权利向他人转让，设定担保，他人从而享有该部分森林资源的用益权和抵押权。
随着社会经济发展，用益权在实践中又呈现出各种各样的形态，如承包经营权、租赁经营权和委托管理权等。
可见森林资源产权的内容是十分丰富的。
1.3.4权利主体的多元性
由于森林资源产权内容的丰富性和排他的有限性，致使这些权利既可以为所有权人所享有，也可以为他物权人所享有，甚至会被其他第三人乃至全人类所享有。
森林资源产权的权利主体呈现出多元性的特征。
权利主体多元性的特征要求在进行森林资源产权制度安排时必须考虑不同类别、不同层次主体的需要，以合理地利用森林资源，充分地发挥其价值。
2、我国森林资源产权制度的历史沿革
1949年以来，我国森林资源产权制度建设以林权①为核心，大体经过了六个阶段。
2.1土地改革时期（1950－1953年）。
《中华人民共和国土地改革法》实施后，全国的大森林、荒地、荒山均收归国有，国家在东北、西南、西北原始林建立了一批全民所有制大林场、森工企业，在中原和南方组建了一大批国营林场。
在广大农村，通过土地改革，农民分得了个体所有的山林，山林所有者可自由地就自己所有的山林进行采伐、利用、出卖和赠送。
2.2合作化时期（1953－1956年）。
1953年开始，农村开始合作化运动，开展了山林入社工作，对农民个体所有的山权、林权进行改造。
农民个人仅保自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有。
2.3人民公社时期（1957－1980年）。
从1957年开始，农村土地调整，从互助组发展到初级社又到高级，通过贯彻《农村人民公社六十一条》，搞"
一大二公"
运动，迫使农民加入了人民公社，将原合作社的山林全部划归公社所有。
文化大革命时，农村又开始并社并队，开展"
割资本主义尾巴"
运动，没收农民的自留山、自留地、自留树。
致此，只有国家和集体拥有森林、林木和林地所有权。
2.4"
三定"
改革时期（1980－1991年）。
1981年开始以"
稳定山权和林权、划定自留山、确定林业生产承包责任制"
为主要内容的林业"
改革，这是我国森林资源权属多元化的开端。
1981年，中共中央、国务院颁布了《关于保护森发展林业若干问题的决定》（中发[1981]21号），广大农民分到了自留山，承包了责任山，出现了承包荒山造林的专业户、重点户。
1985年，中共中央、国务院又颁发了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行开放市场，分林到户的政策，使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权。
同时，在国有林区实行以让利放权为主要特征的承包责任制，使部分国有林业企业的经营权转到了经营者的手上。
但是，由于配套政策没有跟上，加上经营者对改革政策缺乏信任，南方出现比较严重的滥砍乱伐现象。
于是，1987年中共中央、国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》（中发[1987]20号），指出要执行年森林集伐限额制度，停止了分林到户工作。
①
2.5林业股份合作制和荒山使用权拍卖试点时期（1992-1998年）。
邓小平南巡讲话后，特别是1993年中共中央、国务院《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》发出后，为林权制度改革提供了政策依据。
林业股份合作制是按"
分股不分山、分利不分林"
的原则，对责任山实行折股联营。
这个制度在福建三明市、湖南怀化市及广东始兴县开始试点逐步推广。
宜林荒山使用权的拍卖只在西南地区和吕梁地区的部分县市进行试点，没有在全国展开。
2.6森林资源产权制度改革突破时期（1998年至今）。
1998年修改后的《森林法》出台，特别是2003年《农村土地承包法》开始实施，全国开始了新一轮林业产权制度改革。
林地的承包期可以延长到70年，并允许使用权和经营权转让。
对宜林荒山、荒沟、荒沙、荒丘（简称"
四荒"
）等荒地的拍卖工作也在全国展开，允许这些土地的用益权自由转让。
然而，这些改革依然满足不了我国森林事业发展的要求。
3、我国森林资源产权制度的现状
3.1森林资源所有权状况
3.1.1林地资源所有权
根据我国《宪法》第九条、第十条，《土地管理法》第二条和《森林法》第三条的规定，林地所有权只存在国家所有和劳动群众集体所有两种形式。
至于个人、法人及其他组织则无权拥有土地所有权。
这是由我国实行土地社会主义公有制决定的。
3.1.2林木资源所有权
根据我国有关法律的规定林木资源产权的主体十分广泛，包括国家、集体、个人以及外国的投资者。
但我国主体对林木所拥有的所有权是不完全的，其采伐、运输和买卖都受到政府的严格限制。
3.1.3森林生态环境资源所有权和森林其他经济性资源所有权
关于森林生态环境资源产权主体法律没有明文规定，根据《宪法》、《民法通则》规定精神，森林环境资源归国家所有。
根据《宪法》和《森林法》的规定，森林其他经济性资源的主体包括国家和集体。
②
3.2森林资源用益权状况
由于历史上，我国森林资源产权制度变动频繁，导致了目前森林资源的用益权的状况十分复杂。
从主体上看，林地资源和林木资源的用益权主体包括国家、集体、自然人、法人和其他组织；
至于森林其他经济性资源和森林生态环境资源的用益权主体法律没有作出明确的规定，现在处于自由进入状态。
经营权，即林地承包经营权，它是一个十分复杂的概念。
目前，我国学界一般认为经营权属用益物权，但实际上我国的经营权的内容已经远远超过了传统民法上用益物权的范畴。
根据《农村土地承包法》的规定，经营权是指承包人依法享有承包地使用、收益土地承包经营权流转的权利，自主组织生产经营和处置产品的权利。
承包经营权流转的权利是指经营权人对经营权进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转。
其中采取转让方式流转的，应当经发包方同意；
采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。
对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。
通过招标、拍卖、公开协商等方式承包而取得的承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转、承包人死亡的，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；
在承包期内，其继承人可以继续承包。
林地的承包期为30－70年；
特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准，可以延长。
3.3森林资源担保权状况
依据我国《担保法》、《农村土地承包法》的规定，我国目前森林资源产权中能够被设定抵押的标的只有两种：
一种是林木；
另一种是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权、经营权。
就"
土地使用权、经营权设定抵押的，必须经发包人同意。
4．我国森林资源产权制度存在的问题
我国现行森林资源产权制度是在计划经济的框架内设计的，加上长期产权制度的频繁变动，森林资源产权制度存在着一些严重问题。
4.1产权界定不清晰主要表现在：
4.1.1林权归属不清，林权纠纷多。
由于我国几十年来林业政策变化不断，加上农村问题本身的复杂性，造成了两个问题：
一是林权地界划定不清，存在大量"
四至"
边界争议、林权证与林地证不符、林地证与实际地界不符的现象；
二是有些地方的集体林地到底是属乡镇集体（原人民公社）所有，还是属村集体（原生产大队）所有，还是属村民小组（原生产小队）所有，至今还没有界定清楚。
这些现象容易引发林权纠纷，造成滥砍乱伐的现象。
而且这些纠纷往往又具有很深的历史纠葛，处理起来需要花很大的精力。
4.1.2所有者与经营者的权利义务界定不清晰。
国有林地、林木和森林，其国家所有的属性十分明确，但由谁代表国家行使所有权、谁来经营国有资产，收益如何分配没有界定清楚。
现在的情况是，哪一级政府管辖，就由哪一级政府行使所有权及其派生的权力；
谁占有谁就享有收益权。
于是造成了各级地方政府之间、政府各部门之间互相争夺权利，相互推卸责任。
国有林区、林场的企业和各级政府之间到底是哪些权利义务属企业，哪些权利义务属主管政府部门没有得到明确的界定。
4.1.3所有权不完整。
林木的所有权中处分权受到严格的限制，影响森林资源价值的实现。
林木的砍伐、运输、出售必须经过政府部门层层审批，审批机关经常层层吃卡拿要，趋机搭车收费，严重影响经营者的收益，挫伤了经营者的积极性。
4.2产权界定不科学。
主要表现在两个方面：
4.2.1林地、林木和其他地上森林资源之间的天然联系被割裂。
林木与森林其他经济性资源是依附于林地之上的，林木与森林生态环境资源又是互相依存的。
而根据我国现行的法律规定，林木为可以为经营者所有，而林地和森林生态环境资源只能由国家和集体所有。
林地使用权证书与林木所有权证书分开办理，一旦林地使用权发生变动，林木的所有权就难于得到有效的保障。
经营者可以享有林木的所有权，却不能享有林下灌木、药材、花卉、食用菌等森林其他经济性资源的所有权。
经营者若要管理或采伐属自己所有的林木，必然会侵犯到国家、集体的森林其他经济性资源的所有权，动辄得咎，使经营权难以实现。
4.2实践中商品林与公益林界定不清
目前，我国没有对公益林和商品林进行区划界定，公益林没有真正落实到山头地块，没分清楚哪些可以进行经营性采伐，哪些只能进行森林保育。
公益林和商品林要么统统进行经营性开发，要么全面禁止，制定法律或政策时，实行一刀切。
这样既不利于公益林的保育，又不利于商品林的开发。
4.3权利主体缺位主要表现在以下两个方面：
4.3.1对集体所有的森林资源，从理论上讲，真正的所有者是集体成员，而村民委员会只不过是所有者的代理人。
但在实践中，村委会实际上控制着集体财产，集体成员与村委会的委托代理关系被扭曲为领导与被领导的行政关系。
作为集体所有权主体的集体成员并不能支配属于自己的财产，所有权主体地位形同虚设。
4.3.2对国有森林资源而言，从理论上讲所有权归全国各族人民，人民委托国务院行政管理权。
国务院本身无法全面行使委托管理权，于是将国有森林资源的管理权层层分解到地方各级人民政府。
由于这种委托管理权的行使缺乏明确有效的约束，地方各级政府将管理权变成了"
所有权"
地方各级政府利用这些"
，或自己经营或又转委托给国有林业企业去经营，收益在这些管理者的手中被瓜分掉了，人民的权利主体地位被抽象化了。
4.3.3对森林生态环境资源和森林其他经济性资源名义上是属于国家或集体所有，但实践中缺乏明确的具有可操作性的法律法规，实际上两者完全处于自由进入状态。
这种最低效率地利用资源的方式，严重地破坏了森林资源，酿就了目前"
公共牧场"
的悲剧。
4.4政府干预不当
在长期的计划经济管理模式下，微观主体的主观能动性受到很大的束缚或伤害，主要表现在以下两个方面：
4.4.1权属变动频繁，主体缺乏安全感和稳定感。
50年代以来，林权归属频繁变动，使得林权主体复杂化，林权纠纷迭起，林权归属缺乏长期稳定性。
政府对林权的收放全凭主观臆断，有的地方由于人口的增减等因素，频繁调整林地，变更经营者。
这就致使林权主体缺乏完全感，经营者往往进行掠夺性开发，常常诱发大规模的乱砍滥伐。
4.4.2经营权受到政府的过度干预。
目前，政府对经营行为的管理方式上行政审批与行政许可不分，管理混乱，哪些政府该管，哪些政府不该管没有得到明确。
各地普遍存在管理不统一，干预过多的现象。
如林业主管部门强行制定与推行森林经营方案，规定林种、种植方式；
限制林木的采伐数量、交货地点；
甚至政府组织对林木及林产品进行统一收购，定林地使用权价格、林木价格和林产品价格等。
这种对森林资源的流转的严格限制，阻碍了森林资源的合理配置，致使森林资源的社会价值难以实现，严重地挫伤了经营者的积极性，阻碍了我国森林事业的发展。
4.5森林立法滞后，不能有效地调整现实的社会关系。
具体表现在：
4.5.1现行的法律法规内容陈旧，无法满足现实的需要。
如现行的《森林法》、《森林实施条例》中对权利的主体规定为四种：
国家、集体、单位和个人。
然而在现实中，从事森林经营的既有国家、集体、也有自然人、企业、非企业组织，甚至还有外国投资者等，上述的法律规定显然难以适应现实权利主体多元化的需要。
再如，《行政许可证法》出台后，《森林法》、《森林法实施条例》依然是行政审批与行政许可不分，有些行政管理制度明显制约市场经济的发展，与《行政许可法》相抵触。
4.5.2森林法律体系不健全。
目前，我国森林法律法规体系还不健全，现行的《森林法》、《森林法实施条例》的规定或过于笼统、不全面，造成了有些行为无法可依的局面。
如：
缺少有关林木、植物育苗的法律；
森林托管与经营行政许可的法律；
森林资源流转的法律等。
5、森林资源产权制度改革建议
鉴于我国森林资源产权制度存在上述问题，笔者认为目前摆在我们面前的不是改不改的问题，而是如何改的问题，对我国现存森林资源产权制度进行改革已经是箭在弦上的事了。
兹根据我国的实际情况，拟提出如下建议：
5.1优化森林资源产权结构
森林资源具有整体关联性，经营者获得特定森林的经营权，他就必须获得林地使用权，林木所有权，林木以外其他植物、微生物及其他非生命物质的所有权、狩猎权、森林旅游经营权，并享有排除他人不法侵犯和干涉的权利。
因此，我国必须打破森林国家、集体二元所有的结构，允许经营者享有上述权利，以使林地、林木和其他森林资源不被割裂，保持森林资源产权的整体性，从而形成森林资源产权多元结构，建立起混合形态的森林资源产权制度。
由此，必须对下列法律条文进行相应的修改：
①《宪法》第九、十条，《森林法》第三条，中有关"
森林"
属国家、集体二元所有的规定，即规定除林地所有权外，其他森林资源均可归私人所有。
②《担保法》第三十四、三十七条中关于抵押物的限制，允许主体除林地所有权外，在其他森林资源产权上均可设定担保。
③在制定《物权法》时，修改《民法通则》第八十一条的规定，规定除林地所有权外，私人可拥有森林资源的所有权。
④上述法条修订时，应增加但书"
主体权利的行使以不得减损该森林资源的自然及生态价值为限"
5.2开展新"
工作
与优化森林资源产权结构改革相适应，必须在农村开展新的"
（确定产权归属、界定林地"
、划定公益林）工作。
这是整个改革的基础，也是建立产权流转体系的前提。
新"
工作不是推倒重来，而是在尊重历史的基础上，坚持公正、公平、公开、合理、合法的原则进行界定产权，稳定财产关系。
新"
工作的主要内容是：
①制发全国统一的林权证书，实行林地两证合一。
②已有林权证书的，换发新的林权证书；
对权属已经明确尚未核发证书的，核发证书；
林权不明，"
不清有争议的，抓紧查清，界定清楚，核发证书；
对主体不明的森林都要明晰到具体主体的身上，核发证书；
证书的发放要求地证相符，不留隐患。
③划定公益林。
按森林分类经营的原则，根据社会经济发展的需要，划定公益林，区划的界定要落实到山头地块，界限分明，并立碑公示。
5.3分类经营
分类经营"
是林业生产建设自身的革命，是林业现代化必由之路"
森林分类经营是把森林分为公益林和商品林，分别按两者各自不同的特点和规律进行经营和发展，针对不同类别的森林制定不同的经营管理制度。
商品林的经营以营利为目的，社会所需要的木材主要来自商品林。
公益林以满足社会公共利益的需要为目的。
国家对商品林地经营采取许可的办法，给予经营者充分的自主经营权。
经营者取得商品林地的经营权后，在该林地上或经营用材林，或经营经济林，或经营薪炭林，或混合经营，可自由选择，政府或他人不而侵害和干预。
经营者是否拥有该商品林地上的狩猎权，森林环境经营权，获得其他动植物，微生物的收益权，由经营者与所有者自由约定，政府不予干预。
经营者享有对林木的自由采伐权，但以不得减损该森林资源的自然及生态价值为限。
经营者不得将林地改为农用地或建设用地。
国家根据社会发展的需要，需要把商品林转化为公益林的，应当给予经营者、所有者充分的补偿。
若商品林中有存在法律规定需要保护的珍贵野生动物、树种的以及其有科学、文化价值的其他生物、非生命物体的，国家委托经营者或所有者对其进行保护，国家提供协助，并给予充分的补偿。
国家对公益林进行保育，除公益林自身保育以及科学研究的需要外，禁止对公益林中的任何资源进行破坏。
国家对公益林的保育，养护可委托私人管理，亦可直接通过其代理机构进行管理，但均须制定严格的监管制度和严厉的惩罚措施。
公益林的保育经费由国家财政转移支付。
现存的非国有森林或国有森林已经出租、承包的，如果被划定为公益林，国家应给予原经营者、所有者充分的补偿。
在条件成熟时，某些公益林转化为商品林更能发挥其社会价值的，通过严格的评估和法定程序，可以转化为商品林，国家出售其经营权。
5.4转变政府职能，建立森林行政许可制度
彻底改革目前僵化落后的政府森林管理模式，坚持有所为有所不为，市场能办好的事，尽量由市场去调节。
《行政许可法》于2004年7月11日正式实施，目前当务之急要修改现行的《森林法》和《森林法实施条例》，建立起一套与《行政许可法》相衔接的森林行政许可制度。
具体做法是：
①修改现行《森林法》、《森林法实施条例》中关于森林采伐、林木运输行政审批的规定，以及现行有关法律法规、规范性文件中关于限制森林资源流转的规定，与《行政许可法》相接轨。
②对商品林的经营，国家采取行政许可的办法，授予经营者的经营自主权，对其采伐、运输、交易不再进行审批。
林业主管部门主负责监督，防止其掠夺性经营。
国家集中精力，管理好公益
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