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随着经济和社会发展，老龄人口的不断增加，完善养老服务成为全社会共同关注的一个重要课题。
党的十六大以后，我国社会发展战略有了比较大的调整，全面建设小康社会和构建和谐社会成为我国在新时期社会发展的重要战略。
让包括老龄人口在内的全体社会成员共享经济和社会发展带来的成果，是全面建设小康社会和构建和谐社会的重要内容。
党的十七大报告明确将“老有所养”作为改善民生“五个老有”（老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐——我国老龄工作的指导方针）的重要内容之一，摆上了重要位置。
通过养老服务社会化的推行，可以很好的解决广大老年群众和家庭的实际问题，养老服务社会化的良好运作也让老年人拥有了稳定、良好的心理状态和生活状态，消除了年轻一代关于家里老人的养老问题的担忧，让他们能精力充沛地投入到社会建设中去。
老年人安享晚年，代际关系良好，家庭和谐幸福，社区氛围安宁祥和是构建和谐社会的有效途径。
二、相关政策及国内外养老现状
（一）推进养老服务社会化工作的政策保障情况
其一，1995年出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》提出了“国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施”，还明确提出“地方各级人民政府应当根据当地经济发展水平，逐步增加对老年福利事业的投入，兴办老年福利设施。
”
其二，在2000年经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等11个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》。
这个《意见》以求实创新的精神，提出了推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，标志着我国社会福利事业的发展进入了一个新阶段，在我国福利事业发展史具有划时代的意义，《意见》提出了“发展其他多种所有制形式的社会福利机构”的目标和构想，制定了社会力量举办社会福利机构的优惠政策，如用地、用水用电、医疗保障等。
并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》、《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》，还与建设部联合下发了《老年人建筑设计规范》。
其三,近年来，为了应对人口老龄化的挑战，探索社会福利社会化新路子，从社会化养老服务为突破口，民政部于2005年下发了《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，在全国确定了46个区（市）、福利机构作为全国首批养老服务社会化示范试点单位。
提出投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化的发展思路和目标。
（二）已有的养老模式所面临的问题
社会上主流的养老模式有家庭养老、机构养老，但是在中国现阶段的经济社会背景下，两者的发展都有一定的局限性。
随着家庭结构的变化、子女数量的减少、妇女地位的提高、外来文化的影响、以及人口土地分离等原因，我国传统的家庭养老功能日趋弱化，尤其是家庭结构的变化带来的“空巢家庭”、“四二一”等新的家庭结构模型，所占的比重日益加大,使原有的大家庭为基础的家庭养老的基础不断缩小。
人们已经不在局限于家庭养老作为唯一选择。
发展机构养老似乎是一种解决这些新的问题的一种方式，但是由于资金问题和缺乏人文关怀等，机构养老的发展进度缓慢，况且中国人向来安土重迁崇尚孝道，离家而居的机构养老模式很难被大多数中国老人接受，前景也不容乐观。
（三）分析国外养老模式
从十九世纪中后期开始，发达国家就陆续进入了老龄化社会。
目前，发达国家60岁及以上人口占总人口的比例已达22%。
在长期应对老龄化的实践中，西方国家形成了许多养老模式。
1.家庭养老，即老年人居住在家庭中，主要由具有血缘关系的家庭成员对老人提供赡养服务的养老模式。
由于欧美等西方发达国家具有较好的社会保障制度及家庭成员的独立意识比较强，老人大多不采用家庭养老方式，法律也不规定子女对老人负有赡养的责任和义务。
但是，以东方文化为底蕴的日本、新加坡等国家，家庭养老仍占主体地位。
该种模式适合不愿意脱离熟悉环境且子女有经济能力、闲暇时间、照顾精力和照顾意愿的老年人。
2.居家养老，即老人居住在家中，由社会来提供养老服务的一种养老方式。
与家庭养老的区别：
居家养老服务的提供主体是依托社区而建立的社会化的养老服务体系，而家庭养老服务的提供主体是家庭成员。
居家养老模式将居家和社会化服务有机结合起来，使老年人既能继续留在熟悉的环境中，又能得到适当的生活和精神照顾，免除后顾之忧。
目前欧美等发达国家接受居家养老服务的老年人的比例在80%左右。
居家养老服务的主要内容包括基本生活照料、休闲娱乐设施支持等。
该种模式适合子女无暇照顾，有一定自理能力且不愿意离开原有熟悉环境的老年人。
3.机构养老，即将老人集中在专门的养老机构中养老的模式。
该模式的优点在于通过集中管理，能够使老年人得到专业化的照顾和医疗护理服务，无障碍的居住环境设计也使老年人的生活更加便利；
缺点在于容易造成老人与子女、亲朋好友间情感的缺失，而且成本较高。
目前，西方发达国家有5%-15%的老年人采用机构养老，其中北欧大约为5%-12%，英国大约为10%，美国大约为20%。
西方发达国家大多对入住养老机构的老年人实行分级管理。
根据身体健康状态、生活自理程度及社会交往能力，老年人可分为自理型、半自理型和完全不能自理型三级，从半自理到完全不能自理再分级，日、德分成六级。
不同级别的老年人入住不同类型的养老机构，主要有以下几类：
养老院、护理院、临终关怀机构。
4.其它养老模式：
互助养老，是指老人与家庭外的其他人或同龄人，在自愿的基础上结合起来，相互扶持、相互照顾的模式。
它具体包括老年人结伴而居的拼家养老、社区内成员相互照顾的社区互助养老等很多形式。
在德国，有很多老年人共同购买一栋别墅，分户而居，由相对年轻的老人照顾高龄老人。
还有的地方安排了一些大学生和独居老人合住，由大学生照顾老人。
瑞士也建立了很多“结伴而居”的“室友之家”。
以房养老：
是指将自己的产权房出售、抵押或者出租出去，以获取一定数额养老金或养老服务的养老模式。
它通过一定的金融机制或非金融机制，将房产蕴含的价值提前变现，从而为老年人提供养老资金来源。
旅游养老：
国外很多老人退休后，喜欢到各地去欣赏秀美景色，体会不同的风土民情，从而在旅游过程中实现了养老。
旅游机构也乐于为老年人服务，并通过与各地的养老机构合作，为老年人提供医、食、住、行、玩等一系列周到服务，使老人免除游玩中的后顾之忧。
候鸟式养老：
是指老年人像候鸟一样随着季节和时令的变化而变换生活地点的养老方式。
这种养老方式总能使老年人享受到最好的气候条件和最优美的生活环境。
美国的佛罗里达，日本的福冈、北海道，韩国的济洲岛都是老年人相对集中的“迁徙”目的地。
异地养老：
是遵循比较优势原理，利用移入地和移出地不同地域的房价、生活费用标准等的差异或利用环境、气候等条件的差别，以移居并适度集中方式养老。
如美国就建立了大量的“退休新镇”、“退休新村”，吸引老人移居养老。
乡村田园养老：
乡村的空气新鲜、生态环境优越、生活成本低廉。
国外一些喜欢大自然的老年人退休后会选择在乡村的田园、牧场、小镇等地养老，每日养花弄草、游山嬉水，颐养天年。
三、公办民营模式的提出和发展
（一）概念界定
“公办民营”模式指的是，按照市场经济发展的客观要求，各级政府和公有制单位已办成的公有制性质的养老机构，进行改制、改组和创新，更快地与行政部门脱钩，交由民间组织或社会力量去管理和运作，实现多种经济成分并存、多种管理和服务运营模式并存、充满生机和活力的发展局面。
（二）公办民营模式的产生
早在我国南北朝时期，机构养老已经存在，它以官办的性质出现，主要功能是收养孤寡老人。
明末清初是我国古代机构养老转型时期，由于小商品经济的发展，机构养老模式开始由官办型向民办官助型转换。
新中国成立之后，机构养老依旧以政府包办的形式运作。
直到改革开放后，我国引入市场经济，机构养老开始了当代转型，即由公办型转向社会型，倡导投资主体多元化、服务对象公众化、运营模式多样化和服务形式多样化。
我国在推进养老社会福利社会化发展的进程中，经历了一个从资金引进到管理改革、管理引进的过程。
资金引进的重点着眼于建立多渠道的投入模式，加快社会福利设施的建设；
管理改革的重点则是福利机构在政府主管部门的督导下，开展以人事用工制度改革为基础的运作模式改革，提高存量资源的利用效率；
而管理引进，即公办民营模式，是指政府提供设施条件，根据协议约定，由企业或者个人承担养老机构的管理运作。
（三）公办民营模式试点的发展
以北京市为例。
北京市养老服务机构“公办民营”试点改革始于上个世纪90年代末，近两年改革步伐有所加快。
截至2006年3月，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构共有19所，占全市公办养老服务机构总数的8.3%，涉及房山、通州、丰台、门头沟、昌平、海淀、朝阳等7个区县。
主要成效。
一是减轻了政府负担，促进了政事分开。
养老服务机构实行“公办民营”后，基层政府不仅变服务提供者为服务监督者，也实现了投资方向的战略转变。
政府只负责大型设施建设投资，日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，并且每年社会经营者还会上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金。
二是盘活了存量，降低了“门槛”。
养老服务机构实行“公办民营”后，许多闲置的政府办养老服务机构的经营管理水平明显改善，资源利用率明显提高，呈现了“当年承包、当年见效益”的局面。
另一方面，“公办民营”模式无形中降低了社会力量进入养老行业的“门槛”。
如养老服务机构的基本建设已由政府投资建好，社会经营者的前期投入不必太大；
机构的相关经营手续政府已经办妥或者可以协助办理，社会经营者的运营成本大大降低。
三是增强了服务意识，提高了服务质量。
改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性，促使经营者在管理上狠下功夫，想方设法完善内部管理制度，降低成本，提高效率；
在服务上不断增强服务意识，提高服务质量，争取更多的老人入住。
（四）当前养老服务机构“公办民营”试点改革存在的问题
仍以北京为例。
1.部分社会经营者追逐经济利益的行为明显。
从对象选择看，“公办民营”养老服务机构主要瞄准的是市区老人而不是辖区内的老人，是收入较高且稳定可靠的老人而不是经济拮据的老人。
从资源分布看，“公办民营”养老服务机构为了实现利益最大化，一方面个别社会经营者把机构内原有的健身室、娱乐室等设施撤销，改成老人住房，以达到增加收住数量的目的，另一方面，养老服务机构普遍采取“包房”的形式，以减少服务成本。
进一步分析表明，导致部分“公办民营”养老服务机构背离福利性质、单纯追求营利、忽视困难群众需求倾向的原因：
一方面社会经营者的资质不理想。
与改革前相比，受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。
但客观地说，“公办民营”养老服务机构目前存在的损及社会公平的行为，很大程度上与社会经营者的资质不理想有关。
另一方面政府的监管手段待完善。
为确保“公办民营”养老服务机构的福利性质，目前基层政府主要采取两种监管措施：
一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数；
二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。
从执行效果看，成效明显，问题不少。
首先，在实际操作过程中，政府合约明确规定须收住本辖区内有需要的农村五保对象和城镇“三无”老人的机构并不多。
其次，社会经营者上缴租金或承包费应以何种科目出现，多少为宜，如何处置，目前政府尚缺乏具体的指导性意见。
2.基层政府普遍抱持“一包了之”的消极心态。
在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，作为产权所有者的基层政府对应该如何履行职责、保障服务颇感困惑。
他们普遍认为，实行“公办民营”后，养老服务机构如何经营、经营好坏是社会经营者的份内事，基层政府无须干预，“甩包袱”的心态较为明显。
具体表现则是：
养老服务机构“公办民营”后，基层政府不再对养老服务机构的发展提供进一步的扶持和帮助，不在后续基建上投入资金，不出面为机构协调有关事宜，只管收取社会经营者上交的利润作为分红，等等，采取类同于经济组织的改革方式，放弃了政府办养老机构福利服务的功能。
由此导致的后果：
一是在政府未提供足够的委托费用和行政支持的背景下，为缓解经费紧张问题，社会经营者只得千方百计开辟“增收”渠道。
二是由于政府责任意识不明确，甚至过于强调减轻财政负担的目标，大大削弱了政府对“公办民营”养老服务机构实施有效监管的能力。
（五）稳妥推进养老服务机构“公办民营”试点改革的建议
公办民营模式的推行必将会对真正意义上养老服务业态的形成，对各类养老机构遵循市场经济规律、公平合理开展竞争、切实维护老年人的合法权益，以及养老服务业的健康快速发展，产生巨大的推动和极其深远的影响。
具体应该做好以下几点：
1.准确把握养老服务机构“公办民营”试点改革的精神实质。
“公办民营”的基本精神在于政府和社会“优质互补”，即政府和社会各尽所长，各蒙其力，以有限的福利资源，扩展无限的福利效应。
就养老服务机构而言，推行“公办民营”模式，目的在于转变政府职能，改变僵化的经营机制，盘活国有资产，为养老事业新的更快的发展注入生机和活力。
在此过程中，政府的福利职责和财政主体地位并没有改变，改变的只是职责实现方式和资金筹措机制。
当前，要着力扭转的是，政府试图以经济组织的改革方式，从福利养老责任中逐渐退出的想法和做法。
2.清醒认识养老服务机构“公办民营”试点改革的阶段特征。
“公办民营”模式只是推进养老服务社会化的途径之一，不是唯一途径，进而言之，“公办民营”试点改革既要考虑改革产生的巨大能量和带来的巨大动力，也要考虑与改革相配套的政策环境和外部条件，把锐意改革创新的态度与扎实稳妥的务实精神结合起来。
当前，在推进这项工作中，政府切忌搞一刀切，要结合每个机构、基层政府的实际情况，确定改革还是不改革，以及如何改革等问题。
3.高度重视政府委托对象的遴选工作。
公开向社会招标是实现委托方式制度化和透明化的重要举措。
目前的工作重点应是完善社会招标程序尤其是政府委托对象的资质审查程序。
有效的措施有三：
一是对委托对象的组织健全性、财务健全性、服务绩效与专业能力进行评估；
二是成立政府委托项目评审委员会，人员构成除政府相关部门官员外，外聘专家、学者的人数应不低于三分之一；
三是委托项目和评审结果应及时在政府网页上公布，接受社会监督。
鉴于当前我国养老服务中介组织欠发育、部分基层政府存在人为因素干扰等问题，政府委托对象的重点应放在现有的具资质、实力强、信誉好的养老服务机构上。
运作的方式是以品牌养老服务机构为龙头，开办分院，连锁经营。
可预见的效果有两个：
一是整合现有养老机构的资源，优化结构配置；
二是发育养老服务集团，推进集团化运作，增强自我发展能力，政府培育和引导得当，能极大带动和促进区域养老服务业的健康发展。
4.慎重研究政府委托合同的文本结构。
委托合同是政府基本立场和努力方向的展示。
政府的委托合同不一定强求统一，但受人民之托，精明“购买者”的身份在委托合同中必须充分体现。
具体而言，政府的委托合同必须能有效达致以下目标：
一是养老服务机构的福利性质必须确保；
二是养老服务机构承担的福利养老责任必须明确；
三是国有资产保值增值的责任必须保证；
四是委托对象的合法权益必须得到应有的保障。
5.实施更为严格的政府监管。
社会经营者是受政府之托管理运营国有和集体资产，政府也是社会养老产品的主要“买单者”。
因此，相对于社会办养老服务机构，“公办民营”模式应接受更为严格的政府监管。
基于国际经验和我国的实践，政府监管可采取以下三种手段：
一是组建专责巡察机构。
主要职能是：
对所辖“公办民营”养老服务机构实施现场视察，测定其是否达到最低质量运作标准；
调查处理养老服务机构的投诉。
二是建立信息披露机制。
政府可在官方网站上定期公布各家养老服务机构最新监察的主要结果，一方面增强市场的透明度，方便消费者甄别、选择适合的养老服务机构。
另一方面，促进整个养老服务市场的自由竞争、优胜劣汰。
三是建立有效的退出机制。
在巡察中，一旦发现养老服务机构存在严重的服务质量问题，政府应采取相应措施对其实施惩治，如罚款、限期整改、终止财政资助等。
若该养老服务机构仍是屡犯不改，则应取消其执业资格。
6.继续加大政府财政的扶持力度。
主要措施包括：
对委托的服务事项，政府应根据评估标准及时提供足额的费用，不能推卸责任；
对经营者收取的租金、承包费等应该合理，尽量以机构折旧费为基础，金额不能过高，避免经营者压力过大；
对经营者上交的经费，要专项管理，应作为养老服务机构再建设及扩大福利服务使用；
合理确定经营者的承包期，承包期不宜太短，应给经营者留出发展的时间。
四、小结
公办民营的实施是一场真正意义上政事分离的变革，是养老服务领域管理体制、运行机制以及用人用工制度、分配制度和资源配置方式的变革与创新。
从已有的研究成果来看，有两点是改制中需要进一步注意的：
一是对转制养老机构的收入分配如何控制。
养老机构在实施转制中，政府都从房租、启动经费等方面给予了不同程度的补贴支持。
因此，其盈余应当有一定的限制性规定。
一方面，由于这类养老机构的经营运作成本中包含了政府各种补贴投入，因此其收费标准应当处于政府的调控指导之下，不能随意提价；
另一方面，应当在科学合理评估其盈余能力的基础上，对其人员收入，特别是经营者收入制定一个合理的标准，盈余部分主要用于养老福利事业的再发展。
因此，如何制定一个合理的人员收入标准是关键，即要有利于调动社会经营者的积极性，又要使政府的投入主要用于提高服务水平和服务质量，而不是转变为经营者收入。
为了有效地推进养老服务机构公办民营模式的改革创新，政府层面一方面需要提供持续和完善的相关政策支持和财政补贴，并负责为机构协调有关事宜；
加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学及心理学等方面的专业人才，进一步提高社区及农村基层养老服务机构卫生技术人员的专业素质，积极为公办民营模式的发展创造有利条件；
同时需要明确责任意识，在减轻财政负担的基础上，加强对公办民营养老服务机构实施有效监管，通过规范不良行为，确保其社会保障服务的实现。
养老机构的公办民营模式，是社会福利社会化发展中需要重点考虑的一个方向。
它不仅有助于引进较为先进的管理模式，提高养老机构的管理服务水平，而且在这个过程中，进一步吸引了社会资金投入于养老机构的设施改造和设备添置，为老年人带来了实惠，有效地促进了我国老龄化社会的和谐发展。
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