五常推进主体功能区实施方案1220.docx
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五常推进主体功能区实施方案1220
五常市推进主体功能区建设
实施方案
（征求意见稿）
五常市发展改革局
二0一二年十月三十日
目录
一、基本概况
（一）自然概况
（二）社会经济概况
二、区域定位
三、发展目标
四、空间开发战略格局
（一）空间开发总体战略格局
（二）城镇化发展战略格局
（三）产业发展战略格局
（四）生态安全战略格局
五、功能区划方案
六、政府与部门职责
附图
附图1：
空间开发总体战略格局图
附图2：
城镇化发展战略格局图
附图3：
产业发展战略格局图
附图4：
生态安全战略格局图
附图5：
主体功能区划分方案图
五常市主体功能区规划实施方案
按照省发改委《关于进一步贯彻落实国家和省主体功能区规划的通知》（黑发改规划[2012]1111号文件）的要求，为更好贯彻落实《黑龙江省主体功能区规划》的通知精神，做好五常市主体功能区建设工作，促进全市社会经济和资源环境相协调，制定本实施方案。
一、区域概况
（一）自然资源概况
五常市位于黑龙江省南部，东南属张广才岭西麓、西北接松嫩平原。
东靠尚志市、海林市，东北邻阿城市，北部、西北部与双城市接壤，西连吉林省榆树市，南与吉林省舒兰市、蛟河市毗邻，东南与吉林省延边朝鲜族自治洲敦化市隔山相望。
全市幅员面积7512平方公里。
其中，山区面积4.80万公顷，低山区面积16.43万公顷，丘陵区面积11.10万公顷，平原区面积42.69万公顷。
五常市属中纬度中温带大陆季风气候，冬季寒冷少雪，夏季炎热多雨，秋季温凉晴朗，春季多风少雨。
年积温2300℃-2700℃，多年平均降水量500-800毫米，无霜期110-140天，光、热、水条件可满足一年一季的农作物生长发育需要。
境内有拉林河、夕浪河两大水系，干支流总长2200公里，河网密度0.3公里/平方公里；平均泾流量34亿立方米；地下水开采储量约7亿立方米。
全市地表水丰富，地下水储量较大，是全省水资源较丰富地区之一。
全市现有耕地272535公顷。
土地类型齐全，主要土壤有暗棕壤、白浆土、黑土、草甸土、沼泽土、泛滥土、泥炭土、水稻土共8个种类。
是国家水稻生产重点县（市）。
此外，境内矿产资源、森林资源、野生植物资源、野生动物资源、旅游资源富集，便于利用开发。
（二）社会经济概况
五常市属哈尔滨市管辖，现有11个镇、13个乡、260个行政村、1365个自然屯。
全市总人口100.4万人，其中，非农业人口22.8万人，平均密度127人/平方公里。
共有汉族、满族、朝鲜族、蒙古族、回族、壮族、达斡尔族、苗族、锡伯族等9个民族。
境内铁路、公路交通方便。
拉滨铁路在西部人口稠密地区贯穿南北，总长105.3公里，境内公路成网，四通八达，形成了以市域为中心的铁路和公路相连接的交通网。
市域电源充足，可保证全市人民生产、生活需要。
2011年，全市生产总值实现232.2亿元，同比增长15.5%，产业比例调整优化为29.9：
24.5：
45.6；全口径财政收入突破10亿元，其中地方一般预算收入实现5亿元，同比分别增长23.5%和21.9%，；农民人均纯收入实现10195元，城镇居民人均可支配收入实现12058元，同比分别增长20%和18.1%；完成全社会固定资产投资74.5亿元，同比增长32%。
2011年我市在全省综合排名进入“十强县”行列。
二、区域定位
在《黑龙江省主体功能区规划》框架内，五常市属于国家限制开发区域的生态地区（即长白山森林生态功能区）；五常镇和牛家满族镇属于国家重点开发区域的点状开发区域；凤凰山、龙凤山分别被列入国家及省级禁止开发区。
从实际出发，着力构建：
——黑龙江省现代农业示范及加工基地。
按照“全国农业看龙江，龙江农业看五常”的目标设想， 以久负盛名的五常大米为基础，全力打造“高产、优质、高效、生态、安全”的国家级现代农业示范区，将五常建设成黑龙江省及东北地区特色农产品生产基地、无公害农产品供应基地。
——-中国龙江生态旅游胜地
依托得天独厚、山峰秀美的自然景观，整合、包装、提升现有旅游资源，着力推介大秃顶子山、凤凰山森林公园和龙凤山名胜景区；凤凰山高山湿地和大峡谷瀑布群等自然景观；金代古城遗址、京旗文化遗存等人文景观，打造独具魅力与特色的生态旅游胜地。
——装备制造及配套服务产业基地
依托哈大齐工业走廊，以承接产业转移为契机，大力发展产业园区，带动地区产业的发展。
强化产业导向，提升产业规划，完善基础设施，创新工业园区管理机制，促进工业园区产业集聚，建设成为哈大齐工业走廊装备制造及配套服务业“配套最完善、环境最适宜、政策最优惠”的产业基地。
——哈南中等规模宜居新城
充分发挥五常镇位于黑大路和铁通路两条省际公路重要节点的地理优势，完成了以亚臣路为纵轴、金山大街为横轴“三纵六横一外环”的城区总体规划。
依托哈尔滨和吉林两大城市的中间枢纽的区位优势和旅游资源优势，积极融入哈尔滨1小时生活圈，全力打造哈南中等规模生态宜居新城。
三、总体思路
（一）指导思想
主体功能区规划确定以“主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小”为总体指导思想，调整优化产业结构，提升主导产业、壮大优势产业、发展新兴产业，扩大招商引资，推进新型工业化、农业现代化、城乡一体化建设，实现社会经济强势、快速、可持续发展。
（二）基本原则
——优化空间结构。
优化国土空间布局，规范土地开发秩序，合理控制城乡建设规模。
稳定耕地面积，确保基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低。
走空间集约发展道路，提高空间利用效率，依托现有城市集中布局，增加公共设施建设空间，点状开发。
引导禁止开发地区人口逐步进行有序转移。
——转变发展方式。
坚持资源保护与开发并举，不断提高农业综合生产力，提高资源利用率，把水稻等资源优势转化为经济增长优势。
推动传统产业改造升级，突出产业发展优势；培育新兴主导产业，增强产业竞争力；大力发展循环经济，探讨具有地方特色的绿色工业化的道路。
——保护生态环境。
坚持以资源承载能力和环境容量为基础，加强生态保护力度。
严禁损害生态环境的各种开发活动，工业化、城镇化要有序适度开发。
积极开展农业生态功能区建设，严禁损害自然生态系统的农业开发。
（三）发展目标
全力实施“依托哈尔滨，打造新五常”的发展战略，努
力实现建设“活力之城、创业之城、生态之城、宜居之城”的发展目标。
——树立文明理念，保护“生态五常”。
发挥生态环境优势，大力发展优质、生态、安全农业。
加强生态环境综合治理，进一步实施植树造林和天然林保护工程，森林覆盖率达到50%，城乡绿化覆盖率达到38%；加强磨盘山、龙凤山水源地保护；发展农村清洁能源，实现节能减排标准目标。
——突出主导产业，打造“创业五常”。
凝聚力量发展壮大制药、食品加工、机械加工、木材加工、矿产开发、新能源六大主导产业，打造一批纳税百万元、千万元、超亿元的产业群体。
构建“一区三园”的工业发展格局，建成哈五路工业走廊，实现经济总量翻一番。
——明晰主体功能，构建“活力五常”。
充分利用生态资源优势，挖掘五常深厚文化底蕴，建设内涵丰富、景色优美、个性突出的景区景点，发展生态休闲游、京旗文化游、稻乡观光游，打造旅游名城。
加快改革创新步伐，合理配置市场资源，优化经济发展环境，激发多种经济成份竞相发展。
——推动社会事业均衡发展，建设“宜居五常”。
加快小城镇开发和新农村建设，完善基础设施，改善人居环境，培育一批布局合理、产业突出、环境良好、管理有序的小城镇，发展一批产业新村、生态新村、文明新村；中心城镇坚持新城开发与老城改造并重，把五常镇建成“30平方公里、30万人口”规模功能完善、特色鲜明、生态良好、美丽时尚的宜居城市。
四、功能分区
（一）旅游与生态发展区
1、区域概况
本区为南部山地，包括沙河子镇、冲河镇和向阳、小山子部分村屯、为深山和中低山区域，面积约占全市总面积五分之二，人口约占全市总人口的1%。
凤凰山国家森林公园位于本区，本区林业发达，山特产品丰富，森林覆盖率高，生态环境极为稳定。
2、功能定位
本区水系发达，是拉林河、牤牛河等河流的发源地，松花江流域的重要水源地，黑龙江南部的重要生态屏障、水源涵养区以及生态旅游区。
维护国土生态安全和水资源安全，保护自然资源与文化遗产，保全生物多样性和维护自然环境，促进人与自然和谐发展的具有重大生态意义的区域。
3、发展方向
本区河谷区经济以农业为主，高原区域经济以林业位主，形成农村牧渔相结合的经济发展态势，应加大生态补偿力度，以保护和开发相结合的方式保护水源补给地，控制山地林木采伐速度，加强水土保持工程建设，发挥本区水源涵养、水土保持和生态屏障的作用，因地制宜的发展梯田、果园和养殖业，发展与生态保护区功能相容的生态工业和生态旅游业，兴建以农业、牧业、渔业等为主的生态村屯。
应加大自然保护力度，极力恢复森林植被，着重保护森林生态系统的原生性和生物多样性，建立各类自然保护区，保护源头水质。
（二）农牧渔林与村镇发展区
1、区域概况
本区为中东部丘陵、高平原，包括卫国、常堡、安家、兴盛、山河、志广、民意、龙凤山、二河、小山子等乡镇部分村屯，为低山、丘陵和高平原区域，面积约占全市总面积的五分之二，人口约占全市人口的35%。
本区森林覆盖率较高，地形复杂，山地起伏，水库和水利工程较多，水土流失严重，自然灾害频繁。
应以保护和开发相结合的方式保护水源补给基地。
2、功能定位
本区是实现“农业综合配套改革试验”与“城乡一体化发展”战略的重要空间载体，面向广大城乡地区提供基本公共服务的城镇化地区，实现以城带乡、以工促农，建设“宜居、宜业”的现代化村镇，创新城乡管理体制的重要载体，提供鲜活农副产品、观光休闲、改善生态环境的现代农产品基地。
3、发展方向
积极引导产业集聚、完善综合服务功能，提高中心镇、重点镇辐射带动能力。
完善社会保障制度与公共服务配套，重点配套现代公共服务设施，促进城乡基本公共服务均等化。
严格保护耕地和基本农田，建设国家级现代农业基地示范区，建立现代化农业体系，加快资源环境友好型现代农业的发展。
完善村镇居住发展环境，加大村容、村貌整治及环境综合整治力度，创建“适宜居住、适宜创业”的现代化村镇。
加快中小型灌区续建配套改造和重点乡镇中小河流治理步伐；发展多种经营生产，建成中药材、水果等种植业，养蜂、养蚕、养鱼等养殖业和山产品采集加工等生产基地。
（三）现代农业示范发展区
1、区域概况
本区为拉林河、牤牛河两河沿岸，包括五常、杜家、山河、长山、兴盛、安家、民乐、常堡、卫国、向阳、志广、小山子、营城子、背荫河、红旗等乡镇，牤牛河、拉林河沿岸流域的所有村屯，面积约占全市总面积的十分这一，人口占全市总人口的35%，本区森林覆盖率较低，生态环境基础设施建设较少，受河水升降、天气旱影响而发生自然灾害较严重。
2、功能定位
本区是五常大米的主要产区，天然水资源丰富，耕地肥沃，农业经济发达，应控制河流水质污染，控制化肥、农药的施用量，发展生态农业，种植优质稻谷。
3、发展方向
发展资源转化型农副产品深加工业，实施生态旅游业基地建设工程，发展生产速度高、防护和经济效益高的林业，发展禽渔猪牛牧业生产，发展和建设绿色食品基地。
（四）城镇与农副产品加工发展区
1、区域概况
本区为北部平原，包括红旗、拉林、背荫河、兴隆、八家子、营城子等乡镇旱作村屯，为平原区域，面积约为全市总面积的十分之一，人口约占全市总人口的24%。
本区高地气候干旱，林水资源欠缺，生态环境不稳定。
2、功能定位
本区地势平坦，人口密集，生产活动强度大，水土破坏风蚀严重。
应以工业为主，农牧并举，发挥近哈优势，大力发展农牧渔林及其深加工企业。
3、发展方向
一是发展以牛猪、禽、蔬菜为主的畜牧业生产，形成一定规模；二是营造农田、村屯防护林，治理风蚀，进行小流域水土流失综合整治；三是粮贸工副业生产，建立以农牧业产品为原料的生产加工农贸集散基地。
（五）城市提升与工业集聚发展区
1、区域概况
本区包括五常、牛家两个镇，面积约为全市总面积的百分之四，人口约占全市总人口的24%。
2、功能定位
本区是国家主体功能区重点开发区域中点状开发区域。
五常镇是是全市商贸物流高度发达的科技、文化、行政、商贸和物流中心，体现城市特色以及文化风貌的核心区域，宜业、宜居、宜游的哈南中等规模新城。
牛家镇及牛家工业园区是重要的产业集聚区以及城镇化区域，重大项目布局的主要地区，哈南工业新城核心区域产业转移的重要承接地。
3、发展方向
五常镇：
培育高端职能，完善综合服务功能，体现城市竞争力；加快城区基础设施建设；控制开发强度，避免蔓延式拓展；改善人居环境，建设宜居城市；优化老城区空间，继承发展城市传统文化；推进棚户区改造，促进土地节约集约利用；加强五常中小企业园区基础设施建设。
牛家镇及牛家工业园区：
促进人口与产业集聚，推进城镇化特色化与工业园区化；积极承接哈大齐工业走廊和哈南工业新城产业转移；把握开发时序，实现国土空间有序开发；处理好开发建设与生态环境保护的关系，大力推进规划环评，建立规划环评与项目环评联动机制，建立健全污染物排放总量空间布局。
五、重点工程
（一）产业发展建设工程
实施“四区、两带、二基地”为主体的产业发展战略工程。
“四区”：
中部城区建设中等规模城市，打造宜居五常；现代农业示范区做大做优稻米产业，打造集现代农业与休闲旅游于一体的现代农业综合示范区；北部工业园区按照国家级园区建设标准，打造承接哈南工业新城产业转移的装备配套加工制造业集聚区；东南部旅游区依托龙凤山水库景区与凤凰山国家森林公园的资源与生态优势，大力发展旅游业。
“两带”：
哈五路沿线产业发展带、雪乡路旅游黄金带；“二基地”：
稻米和蔬菜两个优势产业基地。
（二）城镇化发展民生工程
推进“一核、二镇、八片区”的城镇体系工程建设。
“一核”：
以五常镇为核心区建设带动旧城改造，推动城区发展，扩大城市规模，强化集聚和辐射功能。
打造生态、园林、和谐新五常。
“二镇”：
以牛家镇、山河镇为区域中心。
打造工业园区配套新兴服务区。
“八片区”：
以拉林、冲河、小山子、安家、向阳、沙河子、杜家、背荫河八个建制镇为依托，加强城镇基础设施和公共服务建设。
加快完善城镇功能，吸引人口向城镇集聚。
（三）生态安全战略保护工程
按地域生态环境条件、地形地貌、植被类别，完成五常市5个生态功能区域保护工程建设：
东南部深山森林控伐水源涵养地保护功能区；中东部丘陵浅山、漫岗农牧渔林农业功能区；中西部高平原农牧林果功能区；北部平原农林牧副渔功能区；沿河两岸河谷平原灌溉农业、湿地保护功能区。
六、实施步骤
第一阶段（2012年9月5日—2012年11月20日）：
结合国家、省对五常市主体功能区的定位，研究制定《五常市主体功能区规划实施方案》，细化落实五常市各功能区。
第二阶段（2012年11月21日—2012年12月31日）：
依据《规划实施方案》，绘制功能区布局图，上报省发改委。
根据反馈意见，修改调整《规划实施方案》和功能分区图。
第三阶段（2013年1月1日—2013年6月30日）：
调整修改五常市“十二五”规划、国土保护利用规划、生态保护规划、重点产业及产业园区规划、城镇、农业和畜牧业发展规划。
第四阶段（2013年7月1日—2020年12月31日）：
按照《规划实施方案》，组织开展五常市主体功能区建设，按时开展年度、中期评估工作。
七、组织实施
（一）加强组织领导
市政府成立主体功能区规划领导小组，负责全市主体功能区工作的推进和实施。
领导小组下设办公室，负责日常工作。
办公室设在市发改局，内设综合协调、投资和产业、国土环保、财政、空间协调等分组，负责横向协调和纵向沟通等具体事宜。
（二）明确责任分工
——市发展改革局，负责方案实施的组织协调；监督检查本方案在全市及各镇（场）的落实情况，保证方案在全市的切实落实。
——市财政局，制定并落实本方案的各项财政政策。
——市国土资源局，负责本方案与全市土地利用规划的协调；制定分区土地政策并落实用地指标；监督检查本方案确定的各地区开发强度的落实情况。
——市住房城乡规划建设局，负责本方案与城镇总体规划以及其他相关规划的协调；指导全市按照本方案及城乡规划建立统筹城乡空间规划协调机制。
——市工业和科技信息化局，负责本方案与产业规划的协调和衔接；负责实施分区产业政策；拟定提出产业结构调整指导目录；研究制定产业转移相关政策以及园区管理措施。
——是水务局，负责本方案与水资源综合规划、水功能区划等规划的协调与衔接。
——市农业局，负责本方案与农业规划的协调与衔接。
——市环境保护局，负责本方案与环境保护规划以及生态功能区规划的协调与衔接；制定分区环境政策；监督检查本规划确定的环境保护政策与标准的落实情况。
——市林业局，负责本方案与林地保护利用规划的协调；严格执行国家和省的有关生态公益林补偿办法，严格建设项目征占用林地审查把关。
——市公安局、人力资源社会保障局、计生局，负责实施分区人口政策。
——市委组织部，负责牵头实施分区绩效评价体系和考核办法；监督绩效考核办法的落实情况。
乡镇政府、山河屯林业局、牛家工业园区负责落实本方案对本乡镇、林业局、园区的功能区定位与发展指引。
在规划编制、项目审批、土地管理、人口管理、生态环境保护等各项工作中遵循本方案的要求。
（三）加强规划检测
充分利用已有的全国土地调查数据，开展国土空间监测管理，定期检查各功能区落实功能定位情况，通过多种途径，对市域的国土空间情况进行及时跟踪分析。
建立由发改、国土、住建、农业、环保、林业等部门和单位共同参与，协同有效的国土空间监测管理工作机制。
（四）注重动态调整
建立主体功能区规划实施方案评估和动态修订机制，结合生态功能区建设工作实际，监督检查实施方案的执行情况。
对方案实施情况进行跟踪分析，及时发现问题，研究制定有效的解决措施，修订方案。
附：
五常市全市幅员面积7512平方公里，其中：
1、规划点状开发区：
五常镇24平方公里；拉林镇156平方公里；山河镇160平方公里；牛家镇205平方公里。
2、禁止开发区：
国家级凤凰山森林公园500平方公里，龙凤国家森林公园218.4平方公里；省级龙凤湖自然保护区150平方公里，大峡谷自然保护区249.98平方公里，龙凤山风景名胜区1840平方公里。
其余地区为限制开发区域长白山森林生态功能区。
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