发展与规划电子政务建设对我国政府职能转变的影响和需求.docx
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发展与规划电子政务建设对我国政府职能转变的影响和需求
[发展与规划]电子政务建设对我国政府职能转变的影响和需求
发布人：
圣才学习网 发布日期：
2011-01-0517:
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一、电子政务建设对政府职能转变的影响
政府职能是国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。
电子政务建设的重要任务是在网络上实现政府的各项职能。
在九届人大五次会议上，朱镕基总理曾明确提出将电子政务建设作为加快政府职能转变的手段，要求转变政府职能时应注意“加快政府管理信息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性”。
党的十六大报告提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，再一次明确了推行电子政务对行政体制改革的促进作用。
实践证明，电子政务建设良性、健康发展的前提和必要条件是行政理念的转变、管理制度的创新、办公流程的再造和组织结构的调整等，正是由于对这些内容转变的作用和需求促进了政府职能的转变。
电子政务建设对政府职能转变的影响主要表现在政府履行职能的方式、方法和手段的转变上，直接体现在政府职能的重心、内容、范围和行使方式等方面，间接体现在行政环境的改变、管理权限和管理方式的转变以及政府的权威性和有效性的变化等方面。
（一）电子政务建设有助于促进政府职能重心由管制型向管理服务型转变
传统行政是一种管制型行政，整个管理体系以政府为中心，政府以社会的管理者和统治者——“主人”的身份对公民进行管理和制约；主要职能方式是自上而下地进行管理；特点是政府与公民的关系不对等，职能无所不包，行政方式以强制性手段为主，等等。
而服务型政府则与之相反，它首先强调政府服务要以公众或市场的需求为导向，由此重新定位政府职能及其与社会的关系；其次主张政府应是有效的，要重视提供公共服务的效率和效果；最后，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。
20世纪80年代以来，西方各国政府开展的改革运动都是以“服务型”政府为核心价值理念，更加强化政府的服务意识，旨在把政府由高高在上的“主人”变为为社会提供满意服务的“公仆”。
电子政务的兴起，正迎合了这种需求，它优先考虑的重点是利用网络优势加速信息流通，便于为公众提供更优质更快捷的政府服务。
它所带来的公共服务空间的拓展、内容的增加和服务方式的改善，使政府的服务职能被赋予了新的内容和含义，为政府由管制型向管理服务型的转变提供了技术支持。
（二）电子政务建设有助于促进政府职能的内容形式由单一化向多元化发展
传统政府提供的公共服务是整齐划一的单向供给式服务，加之公共服务本身所特有的垄断性质，公众只能被动接受，而无法对服务内容和形式提出更多要求。
如今，通过电子政务建设，政府可以通过网络提供数量庞大的信息资源和种类丰富的服务项目，使公众足不出户就能与政府打交道。
公众不仅可以以电子化的方式平等、自由地选择自己需要、偏好的服务种类和服务方式，而且可以使用网络与政府进行二十四小时实时交流。
电子政务建设带来的公共服务空间的拓展、沟通渠道的增加和服务方式的改善，不仅会极大地提高政府工作效率，方便社会和公众，而且能更加突出个性化，使得政府职能的内容形式由单一化向多元化发展。
（三）电子政务建设有助于促进政府职能定位由全能型向有限型转变
从狭义上理解，政府职能定位一般是指政府职能的范围，当前政府职能定位的核心是处理政府与市场的关系。
现代经济学的研究成果表明，市场机制和政府机制是调节和推动现代社会经济发展的“两只手”，它们在各自的领域内能够成功地发挥资源优化配置的作用，然而超越自身的领域而进入对方的领域，则又都显现出其失败的一面。
这表明，政府和市场都不是万能的，都有其发挥作用的条件和范围。
因而，政府对经济活动的介入是为了有效弥补市场缺陷。
我国作为一个发展中国家，由于市场经济体制发展的不完善，往往需要更多地借助政府对经济的干预，从而实现经济的快速增长和发展。
这往往会导致政府在处理经济问题时取代市场的自发作用，这是政府需要努力规避的。
此外，由于网络环境与政治、经济、文化等各种环境交叉融合，使行政环境变得日趋复杂，行政环境的变化必然要求政府采取强有力的措施推动自身变革，并对与环境不相适应的行政体制进行结构性变革和适应性调整，以使自身的体制能够自觉、成功地适应信息社会的行政环境，求得与环境之间的动态平衡。
行政环境变化了，若政府职能不适时转变，政府能力不足，就只能被动地适应环境，容易造成与环境的消极服从或对立，甚至导致环境恶化。
所以，电子政务建设将有助于政府重新审视、正视和了解自己的能力，追求有限型政府的价值理念。
另外，一个电子政务项目的建设过程，就是一个或多个政府职能的电子化和网络化实现过程，但并非所有的职能都能实现电子化和网络化，除去法律规定的特定情形外，还要考虑政府自身的能力，弄清政府上网到底能做什么。
若过分强调政府作用，无限扩大政府的权力和职能，就会导致政府超越自己的能力上网，出现政府失灵的后果。
这需要政府以法律限制自己的权力和职能，使权能适当；再者，由于网上管理漏洞难以避免，可能出现管理真空，如果对网上群众的意见或建议没有及时回复，或接受意见后没有及时反馈，这不仅对网上政府的行政绩效难以评估，也会损害政府的信誉，引起群众的不满。
所以，在电子政务规划时，对于那些应该做且能做得好的职能，应马上建设；那些不一定做好，或现在不能做好，或根本就不可能做好的，要延迟建设或拒绝建设。
以上种种都无疑为政府认清自己的职能和能力提供了一面“明镜”，使政府痛下决心，厉行限制职能，下放权力、调整机构、精简人员，建立有限政府，即权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律明确限制，并公开接受社会监督与制约的政府。
当然，网上职能的电子化和计算机程序的依序执行，也会进一步限制职能扩展和制约其规范行使。
（四）电子政务建设有利于政府经济职能的行使方式由微观、直接向宏观、间接转变
党的十五大提出“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；¼把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。
”。
可以肯定的是，电子政务建设为政府管理和服务提供了全新的手段和思路，能为政府实现上述目的提供帮助。
首先，电子政务建设为行政环境增添了新的要素——网络，营造了统一的通信和应用平台——网络平台、构成了一种新的行政环境——网络环境，形成了跨地域、跨机构、跨部门的网上虚拟政府框架，通过“两网一站”连接了全国所有副省级以上城市的政府机关和部门，它所建设的统一的信息平台、共享的信息基础和快捷的信息处理工具，使得政府管理不再需要处理和传递信息的中间管理层了，对公共部门的组织形式的改造也使得科层等级制度渐趋扁平化，这些都为政府实施宏观调控、统筹规划和综合协调提供了有效的手段。
其次，由于政府业务流的数字化和网络化的实现，政府可以把所有企事业单位的信息都记录在案，随时随地便捷地获取、分析和利用，这有助于实现政府宏观职能的微观化和微观职能的宏观化。
宏观职能微观化可以提高政府的宏观调控能力，而微观职能宏观化可以使政府将更多的微观职能交还给社会，进而更好地促进政府职能的行使方式由原来的微观、直接向宏观、间接转变。
（五）电子政务建设有利于促进政府职能关系的改善
“在现代社会，界定政府职能的关键，是合理地厘清政府与市场、政府与社会、政府自身结构以及政府与政府之间的关系。
”
首先，电子政务建设促进中央与地方、上级与下级政府职能层级关系的改善。
理顺中央和地方、上级和下级政府职能关系的原则，就是既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性。
电子政务建设有利于维护国家政令的统一。
从国外经验和信息系统工程建设的需求来看，一个强势的中央政府的集中统一的领导比较有利于国家信息系统的一体化、标准化和产业化。
电子政务建设所需要的强有力的集中统一领导，为维护国家政令统一提供了一种客观需要；电子政务建设为防止下级政府或组织利用信息垄断搞暗箱操作提供技术规制，从而更有利于防范下级组织或政府违背上级精神而肆意妄为，在更大程度上保证下级政府或组织更好的执行上级政府或组织的决策，维护国家的政令统一。
其次，电子政务建设有利于各级政府更好地发挥各自的职能。
在网络环境下，数据库建设和计算机决策与支持系统将全面提高各级政府的决策水平，而及时、适用、科学的决策，为改变过去“一管就死，一放就乱”的局面提供可能，也为上级政府简政放权提供可能。
在电子政务建设中，通过采用安全可靠的加密技术，政务信息可以在网上共享。
上、下级政府或组织可以通过网络迅速的相互传递或反馈信息，提高政府部门之间的沟通能力。
这种双向的反馈有利于上级政府及时、全面、准确地了解基层的情况，也有利于下级政府更好地掌握上级的政策；下级的参与使上级制定的政策更符合实际情况，而这种更具针对性的政策必然更具有可执行性。
这种可执行性与下级在参与决策过程中形成的对决策的内在认同，将会使下级更好地执行上级的决策。
再次，电子政务建设有利于理顺政企关系。
“理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。
”电子政务建设促成的政府职能重心向管理服务型转变，将有利于政企关系的改善和调整。
随着电子政务建设的不断深入，政府对企业服务的不断拓展，政府与企业互动的不断增强，政府在此过程中对自己该管好、能管好的事物会有一个更清醒的认识，这对理顺政企关系具有积极的意义。
最后，电子政务建设有利于理顺政府内部各职能部门的关系。
电子政务通过技术手段对政府部门的职能进行梳理，使政府内部的各个职能部门边界清晰，关系通顺，互联互通，这将促进政府各部门的职能分解和流程整合，对于提高整体运营效率、实现管理一体化和促进政府内部各职能部门新型关系的建立具有重大意义。
二、电子政务建设对政府职能转变的需求
根据政府职能的内涵界定，政府职能必然是一个不断发展变化的历史范畴，即使是对同一国家来说，在不同的历史发展阶段或同一历史发展阶段的不同时期，其政府职能的重点、内容、范围和行使方式也可能有所不同。
由此推知，在我国各级政府纷纷建立门户网站并逐步推行电子政务的新的历史发展阶段，行政环境的变化、职能重心的转移、服务职能的拓展、政务运行机制和治理方式的变化，以及由此引发的政务流程再造、组织结构调整等等，这一切必然要求政府用新的知识、新的思维和新的办法来配合变革，必然要求政府职能做出适应性转变，以适应新形势下的国家和社会的发展要求。
从理论上讲，科学的政府体制改革应表现为人员精简、机构调整、职能转变、绩效管理等要素的系统推进。
但现实情况是，不同的要素在不同的社会条件下呈现出优先发展的必要性。
从1992年正式提出建立社会主义市场经济，我国政府体制改革的重点就是政府职能转变。
电子政务建设要良性发展并取得成效，必须有政府职能转变提供条件保障。
从实践上看，信息技术作为一种新的科学技术，是第一生产力。
电子政务是信息技术和政务活动紧密结合的产物，其建设和发展必然要涉及生产关系的变革和上层建筑的完善等问题。
随着信息社会的来临，政府管理所依赖的主要资源从物产转向了信息，信息的获取和利用程度成为其发展社会生产力的“瓶颈”问题，政府要解决这一难题，就必须依靠先进的管理技术和手段，还要对现行的与生产力发展不相适应的行政体制和组织实行变革，实现职能转变，这样才能从根本上解决问题。
综上，我们寻求以电子政务建设为切入点促进政府职能转变，而每一个电子政务项目建设都会涉及到对职能运作程序的梳理、流程流经部门权力的整合、利益的分化、跨部门的合作等问题，这必定会对政府职能转变提出新的需求。
可以肯定地说，政府职能转变的力度将最终决定电子政务建设的程度。
（一）科学配置政府职能，整合组织结构
政府职能的选择和定位，是行政管理的前提、行政组织建设的依据和行政运作的规范。
它明确地规定了政府应该做什么，不应该做什么。
我国早在由计划经济向市场经济转轨时就提出了行政改革首先要转变政府职能，由以行政手段配置资源的“全能型”政府转变为市场经济状态下的宏观调控、社会管理和公共服务上来。
这种职能的转变也是电子政务实施的一个前提，当然，还有更多的职能要求。
第一，要树立“科学管理，优质服务”的职能意识。
电子政务的建设都是基于网络平台运作的，由于网络具有的开放性、技术客观性等特点，能使政府实施的管理科学而高效，能为公众提供优质而快捷的服务。
同时，服务内容的更加不确定，也必定首先要求政府必须科学配置其职能，杜绝越位、缺位、错位等职能不清的现象，试图建立一个有限政府，使电子政务承担起政府的公共服务职能，为公众提供优质高效的信息和公共产品服务，帮助政府树立在公众心目中的诚信形象。
第二，在行政系统内部，要按照精简、统一、效能的原则，重组政府的组织结构，合理界定和划分政府各部门的职责权限，加强管理和服务的有效性。
一些行政职能是由多个机构和部门合作承担的，这就需要跨机构和跨部门合作，于是，就涉及到如何重新整合政府组织机构和分配行政权力的问题。
这部分职能电子化实现的前提要求打破原来各个组织和部门之间的信息壁垒，打破条块分割、各自为政的局面，实现行政组织的高效运转和权责配置的科学合理。
在电子政府状态下，每个行政组织和部门都是政府统一网络中的一个节点，要按照统一规划进行信息流动和信息共享。
这就意味着对电子政务流程流经的诸个部门的各种垄断权力的剥夺和对其权力的重新分配，因此必然会影响到它所依靠的通过权力而得到的既得利益，对政府流程再造和组织结构调整提出了要求，需要改变我国长期以来一直实行的金字塔型的组织结构及其运作模式，使组织结构逐渐呈现分散化、知识化、扁平化的发展趋势。
同时，还要进行科学的权责配置，主要包括不同行政层次之间的纵向权力关系，行政职能部门之间的横向权力关系，行政领导体制、职能部门与本级政府及上级对口业务部门之间的权责关系等。
一方面，在中央与地方之间分权，表现为地方政府承接了中央政府下放的若干权力如项目管理权、法规制定权等，扩大了自身权力范围；另一方面，在政府内部层级之间分权，主要表现为压平层级，授权一线。
电子政务的实施为行政权责体系的划分和确定提出了不同于传统的要求，其关键在于如何使之成为一个协调一致的系统，以提高政府管理的透明度和对行政权力的制约度。
可以确信的是，未来的行政组织应该是弹性化的、整合的、透明的组织，为公众提供整体性服务的组织、跨功能的组织、与社会有广泛联系的组织。
（二）改革行政审批制度，明确政府职能范围
行政审批是政府的职能之一。
广义的行政审批是指行政机关对行政管理相对人申请的任意事项进行审查批准的行政活动。
狭义的行政审批则专指行政许可。
行政审批的过多过滥是当前我国行政管理体制中亟待解决的问题。
网上审批的深入推进，要求政府进行行政审批制度改革，其中的一个重要环节就是确定审批项目的范围，本质上也就是确定政府的职能范围。
继2002年10月国务院宣布废止第一批共789项行政审批项目之后，2003年2月，第二批共406项的行政审批项目被废止，另外有82项行政审批项目被移交给行业组织或社会中介机构管理。
审批范围的缩小符合现代政府向着规范、透明、服务、责任方向发展的趋势，也为电子政务实施提供了可靠的前提保证。
2004年7月1日起新颁布的《行政许可法》正式实施，标志着我国行政审批制度改革已经进入实质性阶段。
电子政务实施对行政审批制度改革提出以下要求：
1．要积极推进政务公开制度。
在减少审批项目的基础上，增加审批工作的透明度，规范审批行为，是形成现代审批制度的一个重要方面。
要充分运用现代信息技术，多种渠道地把有关审批的信息向社会公开，主动接受公众的监督。
要逐步建立健全社会听证制度，对物价、市政、城管等与公众利益密切相关的事项，充分听取和吸收社会各界的意见。
强化专家审查、咨询制度，充分利用信息管理系统和决策支持系统，进一步提高政府决策的民主化、科学化水平。
2．要建立便民服务制度。
要改进审批手段，统一规划并逐步实施政府各部门联网，通过互联网实现政务信息共享，探索部门联网审批的新模式，真正实现“单一窗口”、“一站式”、“全天候”式的政府服务。
3．要加强对审批行为的监督和事后监督。
建立和完善监督约束机制，是确保政府部门依法行政、规范行使审批权的关键。
电子政务实施要求审批部门要建立反应迅速、及时有效的监督体系，不仅自身要加强经常性的监督检查，而且还要将审批行为置于社会和舆论的监督之下。
（三）再造政务流程，改革职能运作模式
电子政务建设促进政府职能转变的核心是政务流程再造。
所谓“业务流程”，是指为完成某一目标或任务而进行的一系列逻辑相关的活动的有序集合。
政府流程再造（GovernmentProcessReengineering）就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公众服务质量为目标，利用流程再造技术，对政府业务流程进行优化和重组，重新构建政府业务模型和后台信息管理系统，以确保后台对各政府部门的协同支持。
西方国家电子政务建设涉及信息技术对政府机构的重组和对政府服务流程的整合，涉及政府再造，触及政府各个层面。
为保障电子政务的顺利开展，西方各国成立了专门的组织机构并授予相应权力，作为执行部门来负责“电子政务”的开展。
并按照电子政务对政府业务流程的要求对传统业务流程进行优化和重组，对政府部门职能进行优化和整合，创造扁平化的、无缝隙的、网络化的政府，这种趋势随着西方国家电子政务建设的深入而更加突现出来。
政府改革和电子政务建设都迫切要求再造政务流程，以突出政府的公共服务职能。
电子政务建设要求政府各部门的信息系统“接轨”并有机整合。
这是电子政务建设能否成功的关键。
流程再造可按流程的自然先后次序进行再造。
在流程提炼出来之后，通过技术革新，将可能的业务流程由串联转为并联。
再造之后的政府业务流程要非常简化，非常概括，更具柔性化，同一业务流程可以有多种变化形式，更能满足公众的个性化需求。
流程再造以提高政府绩效为目标，其核心是打破政府各职能部门间的界限，加强部门内部及部门之间的协作，既要对以管理流程为主线的业务进行跨组织整合，又要注重以公共信息服务为主线的信息进行跨组织整合，以实现互联互通和资源共享，保证公众服务“一站式”完成。
由此可见，再造政务流程是电子政务建设的前提条件，是政府必须提供的前提基础。
政府职能转变，是任何一个追赶信息化发展潮流的国家都无法回避和逾越的历程。
政府只有通过积极、主动、自觉地改革自身来提供上述前提条件，解决了相关障碍因素，电子政务建设才会有适宜的环境和条件，才有可能顺利进行下去，政府才能最终达到改革的目的。
当然，在改革中必须要处理好改革、发展和稳定的关系。
（作者：
张锐昕乔立娜；来源：
电子政务研究网）
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