某县新型城镇化建设的途径与对策初探定.docx

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某县新型城镇化建设的途径与对策初探定

某县新型城镇化建设的途径与对策初探

党的十八大和中央城镇化工作会议，对新型城镇化工作提出了新的目标和要求。

重庆市人民政府《关于推进新型城镇化的若干意见》，为城镇化建设指明了方向。

生态涵养功能发展区的定位，赋予了某县新型城镇化建设更多的内涵。

为全面了解某县城镇化建设的现状、问题，寻找某县新型城镇化建设的发展路径，某县统计局利用近10年来的统计数据和部分乡镇街道的实地调查资料进行分析研究，并提出对策建议，供领导决策参考。

一、某县城镇化现状分析

（一）纵向看，某县城镇化水平在不断提升。

据统计资料显示，从2000年至今，某县人口快速向县城和中心城镇集中，城镇化建设取得了较好的成绩。

城镇人口由2000年的18.26万人增加到2013年的47.28万人，年均增长2.23万人，年均增速7.6%。

城镇化率由2000年的15%上升到2013年的40.69%，增长了近26个百分点，年均提升2个百分点。

2000年以来某县城镇人口和城镇化率走势图

（二）横向看，某县城镇化水平有一定的差距。

2013年，某县城镇化率比全市平均水平低17.65个百分点，在全市38个区县中位居第24位，处于中等偏下水平；在渝东北生态涵养发展区中，比最高的万州低19.07个百分点，位居第2位；在17个县中，分别比荣昌和潼南低5.24、2.72个百分点，位居第3位。

（三）从发展质量看，城镇体系初步建立，功能不断完善，品质不断提升。

借助移民搬迁、西部大开发等重大发展机遇，某县县委、县政府超前谋划，高端规划，精心策划，全力推进城镇化建设。

经过10多年的不懈努力，初步形成了县城、小城市和重点小城镇联动发展的城镇体系。

城镇建成区达到75平方公里，其中县城建成区达到30平方公里，常住人口32万。

滨湖景观生态修复全面展开，建成防洪护岸20公里、滨湖公园175万平方米。

郭家等重点集镇提档升级，一批精品小区形象初显，基础设施和公共服务加快完善。

国家卫生县城通过验收，国家文明县城创建扎实开展，违法建设、土地非法交易、车辆非法营运、城区道路交通秩序、汉丰湖水上秩序等专项整治有力有效，城镇管理水平有所提高。

二、某县城镇化建设中的隐忧

（一）注重“量”的增加，忽视“质”的提高

城镇化发展水平一般用城镇人口比率来反映,但城镇化并不是简单的人口向城镇集聚的问题。

美国新版的《世界城市》写道:

都市化是一个过程,包括两个方面的变化,一是人口从乡村向城市运动,并在都市中从事非农业工作;二是乡村生活方式向城市生活方式转变,包括价值观、态度和行为等方面。

城镇化发展的本质不仅包括城镇化“量”的增加,更应是城镇化发展“质”的提高。

然而,传统的城镇经营模式所带来的城镇无序扩张、城市环境恶化、城乡贫富差异逐渐扩大等一系列问题，已经成为我县新型城镇化建设进一步发展的障碍。

1.城镇建设品质不高。

全县城镇化虽然总体来讲是在按照规划进行，但是私自违建、改变规划、基础设施建设不足的现象还普遍存在。

不少乡镇违规交易土地，私自改变土地用途的现象突出，不按规划，不报审批，建起了不少的违法建筑；县城移民自建房擅自加楼层，不按规定配备消防设施，水电气管道布局混乱，安全隐患较大；县城排水系统设计保守，一旦下大雨暴雨，超出了排水系统所能承受的能力，马路变成河。

2.城镇管理水平不高。

规划、建设、管理的关系没有形成一个整体。

重视前期的规划和建设，没有把后期的城镇管理摆上重要的位置。

城镇管理主要依托社区，政府部门在城镇管理中的作用发挥不明显，没有形成有效的城镇管理机制，仅靠社区很难发挥出良好的作用。

一些城镇污水处理、垃圾收运等基础设施建设没有及时跟上，配套设施不全，以街为市，占道经营等“脏、乱、差”的现象还一定程度的存在。

3.环境保护意识不强。

新型城镇化要求不以牺牲生态和环境为核心内容。

我们虽然已经意识到了这个问题，但行动还是没有跟上思想。

一是经济发展方式还比较传统和粗放，依然需要依靠部分高能耗产业，节能减排工作任重而道远；二是城市扬尘、机动车尾气排放、噪音治理、污水垃圾处理等细节工作还是不够重视，治理力度还不够大；三是一些乡镇在城镇化建设中，只考虑到眼前的发展，有破坏森林、绿地、水体的现象。

4.城乡差距依然较大。

从2013年的统计数据来看，全县城镇人口47.28万人，其中县城就达到了32万人，占到了全部城镇人口的67.68%；其余乡镇城镇人口的总和只有15.28万人，仅占全部城镇人口的32.32%。

2013年，我县城镇居民人均总收入是农村居民的2.5倍，城镇居民人均消费支出是农村居民的1.79倍，农村居民与城镇居民恩格尔系数之间的差距为13.4%。

从产业的角度来看，二、三产业80%左右都是集中在县城，乡镇更多的还是第一产业在支撑。

其次，从城镇建设、管理水平、城市功能等多方面来看，乡镇与县城相比都还有较大的差距。

（二）规划脱节，制度体系不完善

1.专项规划缺乏有效衔接。

不同部门研究制定的城乡规划、土地利用规划、发展规划、环境保护规划及各类专项规划之间相互较为独立，没有形成一个统一的、高度有效的、有利于新型城镇化建设的规划体系。

在推进新型城镇化的过程中，缺乏统一的指挥协调，有的规划超前，有的规划跟不上进度，各自为战，影响了全县城镇化建设的整体协调。

2.制度体系不完善。

自2010年重庆实施户籍制度改革以来，某县此项工作取得了明显的成效，成功实现“农转城”30.3万人。

但是在“农转城”人员同等享有各类社会保障政策方面，一些配套措施没有及时跟上，新制定的政策还存在诸多瑕疵，“农转城”人员社会保障制度体系还不完善。

在公共服务体系建设方面，教育、医疗、文化等资源分布不均衡，没有让服务资源真正惠及所有居民。

（三）要素供给不足，城镇化建设瓶颈亟待突破

1.建设资金缺乏。

随着县级财政在教育文化、医疗卫生、社会保障等方面硬性支出不断增加，在城镇化建设资金方面的投入十分有限，只能将有限财力重点投放在城市市政设施建设上。

镇村一级主要靠财政转移支付，无力参与和实施城镇化建设。

银行加强风险管理，注重贷款资金的安全性和效益性，而城镇化建设注重长期性和公益性，投资大、回报期长，建设和开发很难得到银行信贷的全力支持。

城镇化建设由于优势不明显，吸引力弱，在招商引资方面很难有大手笔。

2.土地指标收紧。

全市加强了土地使用管理，要求各区县在调查分析国有建设用地供应能力和预测国有建设用地需求量的基础上编制年度国有建设用地供应计划，明确建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式等，落实计划供应的宗地；要根据计划落实情况，按照规定程序及时合理调整供地计划，未纳入年度计划的地块不得供应。

据《某县土地利用总体规划（2006～2020年）》显示，2010年和2020年，全县城乡建设用地总规模分别控制在23600公顷和23620公顷，10年内的城乡建设用地被压缩在20公顷以内。

用地指标紧缺，制约着城镇化的发展。

（四）产业结构失衡，城镇化支撑能力不强

城镇化水平的提升，要靠产业的支撑为基础。

推进城镇化建设的关键是农村剩余劳动力能顺利地转移到城市并实现稳定就业，而城镇要实现稳定就业又在于第二、三产业的发展。

如果第二、三产业不发达，就不可能提供劳动力转移的岗位。

据统计资料显示，某县2009年—2013年三次产业结构依次为21.7∶41.4∶36.9、20.2：

43.3：

36.5、18.8：

45.1：

36.1、18.4：

46.4：

35.2和17.3：

49.5：

33.2。

可以看出，第一产业的比重虽然有所下降，但降幅都不大。

第二产业的比重整体虽然有所提升，但是发展速度缓慢，容纳不下全县大量的农村剩余劳动力。

第三产业更是呈现出下滑的态势，而第三产业比第二产业的吸纳能力更强。

据测算，我县第二产业增加值每增长一个百分点平均增加就业岗位900个，而第三产业增加值每增长一个百分点平均增加就业岗位达1500个。

三、某县推进新型城镇化的基本途径

某县在新型城镇化建设过程中，应以城镇群为主体形态，构建县域中心城市、中心镇、新型农村社区协调发展、互促共进的三级城乡体系。

（一）做大做强县域中心城市。

推进新型城镇化过程中，要结合某县的实际，积极探索具有某县特色的城镇化发展方式，做大做强县域中心城市。

要加快县城的基础设施配套，完善教育、医疗、养老等公共服务，加快人口和产业聚集，进一步提升县城承载能力，着力打造50万人的县域中心城市。

（二）合理布局中心镇。

立足于现有镇的产业特色、自然生态特色、历史文化特色，选择人口较多，经济较发达，基础设施较好，有一定的产业基础的镇作为中心镇，优化资源配置，加大投入力度，增强中心镇的集聚、辐射能力，以经济区域代替单一的行政区域，促进社会资源向中心镇聚集。

（三）适度发展新型农村社区

1.发展城郊新型农村社区。

位于县城规划区内的农村，要着力破除城乡二元结构，构筑城乡一体的统筹发展体制，在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面实现城乡一体，使农民真正成为城市社区的居民，过上“城市生活”。

位于集镇周边的农村，可以依托乡镇的辐射作用，向乡镇中心集中。

2.发展中心村新型农村社区。

在广大农村中，选择基础设施完善、交通方便、生产生活便利的中心村，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则实施农民集中居住。

通过中心村建设提高农村土地集约利用水平，有效保护耕地，彻底改变农村村庄布局散、规模小、建设乱、配套少、环境差、功能弱的现状，真正使农村成为村貌美、环境佳、居住优的社会主义现代化新农村，这是新型农村社区建设的主要途径。

3.发展旅游休闲养身新型农村社区。

在具备条件的农村社区，按照发展现代农业观光、农村生活体验、避暑休闲养生的乡村旅游定位，走集“观光、疗养、避暑、休闲、娱乐”于一体的发展模式，打造一批专门的旅游休闲养身新型农村社区。

四、推进某县新型城镇化建设的对策建议

（一）结合生态涵养建设，提高城镇化建设质量

新型城镇化是按照“资源节约和环境友好”的要求，依托城镇资源和环境承载能力，保护和改善城镇生态环境，发展生态环保型产业，吸引农村人口不断向城镇聚集的城镇化。

这与生态涵养发展的核心内容是一致的。

因此，生态涵养区建设应把新型城镇化摆在更加重要的位置，作为区域发展的优先选择。

1.着力提高城镇建设品质。

严格按规划推进城镇化建设，对违反规划的行为坚决制止和惩处。

一是强力推进违法建筑清理工作，在舆论上和行动上都形成浩大的声势，拆除已经修建的，制止正在修建的，“扼杀”准备修建的。

二是惩处与引导并重，加强移民自建房的管理，配齐相关设施，引导移民自建房走上“小区化”、“物管化”的道路。

三是按照新型城镇化建设的要求，持续加强基础设施建设，加大对排水排污、垃圾处理等市政设施的改造力度，以适应城镇不断发展的需要。

2.着力提高城镇管理水平。

从先进地区城市管理的经验看，实施重心下移、强化属地管理是加强城市管理的有效途径，是城市管理走向规范化的必然要求。

一是坚持属地管理原则，按照“重心下移、条块结合、以块为主”的要求，形成以街道为主体、职能部门为保障、社区为基础的分级管理体制。

二是强化街道在城市管理工作中的地位，实现街道工作安排的自主性、针对性和实效性，因地制宜、创造性地开展工作。

三是强化社区在城市管理中的职能，在街道办事处、居民、驻地单位以及各种中介组织之间，形成合理分工、相互协调、自我管理的基层工作机制，增强群众参与的积极性，从根本上提高社区的城市化管理水平。

四是持久深入推进镇乡环境综合整治行动和“创文、创卫”活动，大力解决城镇“脏乱差”的顽疾。

3.着力提高环境保护意识。

利益好“世界环境保护日”等时机，有效借助志愿者、学生等群体的力量，大力开展环保知识宣传活动。

以开展“碧水、蓝天、绿地、田园、宁静”五大环保行动为契机，对全县人民开展一次环保集中教育。

对污染环境、破坏环保的典型行为要坚决打击、声讨和曝光，让人们熟知环保的重要性和破坏环保的危害性，着力提高人们的环保意识。

4.着力缩小城乡发展差距。

推进城乡一体化建设，以城区为中心，构建“县城—中心镇—一般乡镇—农村集中居住点”多层次、网络状城镇体系。

优先发展城区和临江、长沙、岳溪、温泉四个中心镇，努力使四个中心镇发展成为有一定影响力的区域小城市，带动和辐射周边片区乡镇的城镇化发展。

推进人口梯度转移，加快美丽乡村建设，力求在城镇化的薄弱环节取得突破。

结合各乡镇的经济特点和产业优势，推动经济产业发展，提高经济基础对城镇化建设的支撑能力。

（二）制定与新型城镇化建设要求相适应的规划和制度

1.合理规划布局。

按照因地制宜、突出特色、形成优势、滚动发展的思路，结合县城、各乡镇总体规划确定的功能定位和发展目标，进一步制定或完善产业布局、交通路网、修编土地总体利用和生态环境保护等各类专项规划，着重加强对城镇新区、重要地段的详细规划和设计工作，搞好各规划之间的相互衔接。

2.健全制度体系。

借助国家实施户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，取消城镇和农村户口之间的差别之机，宣传引导农村居民向城镇转移，进一步增加城镇人口的比例，力争到2020年使城镇人口达到60万人，城镇化率达到50%以上。

落实社会保障措施，建设均衡的社会公共服务体系，解除农民进城后在就业、养老、升学、就医等方面的后顾之忧，充分享受社会公共服务资源。

（三）切实提高新型城镇化建设要素保障能力

1.多方筹集建设资金。

坚持市场化的改革方向，充分发挥财政资金的导向作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局，逐步形成“政府出资、社会集资、企业筹资、农民带资、招商引资、全面开发、滚动发展”的城镇建设资金筹措路子。

加强政府宏观调控和监督，鼓励和引导社会资金投资市政公用服务领域，逐步形成城镇建设投资主体由政府向社会过渡的格局。

严格控制土地一级市场，采取竞价拍卖或招商引资等办法，盘活土地、公共设施等资源，筹集城市建设资金。

2.争取和规范使用土地指标。

根据城镇化建设的需要，与上级做好沟通协调，用好、用活政策，争取城镇化建设土地使用指标。

继续推进土地复垦工作，增加农村耕地和基本农田面积，进而换取建设用地使用指标。

严厉打击和整治土地非法交易行为，规范全县土地交易市场。

制定建设用地控制性详细规划，规范建设用地的审查报批工作，坚持土地节约、集约利用，严格建设用地用途，合理使用每一寸土地。

（四）推进产业升级，增强新型城镇化发展后劲

1.发展特色效益农业。

坚持农业的基础地位不动摇。

以农业增效、农民增收的目标，推动传统农业向现代农业转变，加速推进农业现代化，切实提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

发展规模农业，探索合作社类型的现代农业经营模式，建立健全农产品流通体系，实行产销一体化。

全面落实强农惠农富农政策，培养一支新型、专业的职业农业生产队伍，提高农民生产的积极性。

2.发展壮大工业集群。

完善提升白鹤工业园，强力拓展临港工业园，加强赵家工业园“园城融合”建设，逐步推进园区城市化，充分发挥工业园区承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体和依托平台作用。

利用打造“万开云”特色产业板块之机，集中精力抓好浦里片区的产业规划布局，加快推进产业聚集。

积极培育和发展壮大已经形成的能源、建材、食品医药、服装、家电和天然气产业集群，带动相关配套产业的发展。

3.大力发展第三产业。

大力发展连锁经营、仓储超市、物流配送、电子商务等新型流通业，推进流通现代化、规模化。

按照“三峡最美滨湖城市”和“秦巴古道上的无人区”品牌定位，重点抓好汉丰湖、雪宝山主要景点的开发建设；按照“避暑养生、生态休闲”的定位，因地制宜，突出特色，大力发展乡村旅游。

盘活现有资产，引入市场机制，大力发展文化体育产业。

大力发展专业服务业，壮大法律、会计、税务、企业管理、市场调查、资产管理、设备租赁等专业服务规模。

培育壮大批零和住宿餐饮业，推动金融保险、教育培训、医疗卫生等产业的发展，积极拓展信息、养老等新型服务业。

（某县统计局马美超）