规模适度村民自治有效实现形式的基础条件.docx

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规模适度村民自治有效实现形式的基础条件

规模适度：

村民自治有效实现形式的基础条件

——全国25个省303个村庄8054个农户的调查与研究

【报告要点】2015年中央一号文件提出要“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”，而规模适度是村民自治有效实现形式的基础条件。

但是当前在“村实组虚”的前提下，自治规模（地域规模、人口规模和人口密度规模）过大，使以行政村为自治单元的村民自治难以有效运转。

具体表现为：

自治规模过大，民主选举后劲不足，民主决策制度空转，民主监督难以落地、民主管理参与缺位。

为此，我们认为，应跳出以行政村为单元制度框架，按照规模适度，重构自治单元。

具体而言，按照不同地区、不同的地形、不同的利益基础、不同的文化基础，重新寻找最适合自治的单元，同时通过行政与自治的衔接体制，规范的自治规则，让自治运转起来。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的重要内容，而要落实“四个民主”需要一定的条件，其中，规模适度就是一个基础条件。

我们从村庄人口、村庄面积、人口密度三个方面来进行衡量，通过这三项指标与“四个民主”之间的关系来研究村自治规模与村民自治之间的关系。

2015年1月至2月，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，对全国25个省303个村庄8054个农户就“村民自治的有效实现形式及条件”进行了专项调研。

调查结果显示：

自治规模过大，民主选举后劲不足，民主决策制度空转，民主监督难以落地、民主管理参与缺位。

为此，我们认为，按照不同地区、不同的地形、不同的利益基础、不同的文化基础，重新寻找最适合自治的单元。

一、自治规模过大，民主选举显“乏力”

（一）自治规模过大，民主选举参与低

一般而言，地域规模、人口规模都可能会影响村民选举的投票率。

在7644个样本农户中，随着规模的扩大，村民参与小组选举的投票率与参与村委会选举投票率差距也随之扩大。

具体而言，面积规模最小的一组村庄，参与村委会选举的投票的比重为57.56%，而参与小组选举投票的比重为58.97%，但是随着规模的扩大，这种差距逐步扩大，面积规模最大的一组村庄，村民参与村委会选举投票的比重为62.33%，参与村民小组选举投票的比重为68.38%，小组选举投票率比村委会选举投票率高了6.05%，并且这种差距具有统计上的意义。

所以，如果村庄面积太大，村民更多地参与村小组选举，而非村委会选举。

除了地域规模，人口规模以及人口密度也是衡量规模与民主选举关联性的重要指标。

在样本农户中，不管是村委会选举投票还是村小组选举投票，人口规模越大，参与选举投票的比重越低。

对于村委会选举投票而言，人口最多的一组村庄，村民参加村委会选举投票的比重最低，为58.71%，而人口最少的一组村庄，参与村委会选举投票的比重为62.08%；对于村小组选举投票而言，人口最少的样本村庄投票率比人口最多的村庄投票率高11.16%。

人口密度也是如此，人口密度最小、中等、最大的样本村庄，其村民参与小组选举投票的比重分别为68.74%、64.02%、57.58%。

（二）自治规模过大，民主选举效益低

当前由于自治规模偏大，村民对于选举候选人的了解低，这就有可能选上“恶人”、“无为的人”。

具体而言，从面积规模来看，随着村庄面积的增大，村民对村委会选举候选人了解的比重呈递减趋势，面积规模最小、中等、最大的样本村庄中，村民对于候选人了解度分别为67.10%、64.74%和62.57%；其次，从人口规模过来看，随着村庄人口的增加，对候选人了解的比重从最高的71.05%下降到57.27%，相差接近14个百分点；最后，从密度规模看，人口密度最小、中等、最大的村庄中，村民对于候选人的了解度分别为67.76%、64.88%、61.43%。

所以，整体而言，自治规模越大，民主选举的事前甄别难度越大，民主选举的效果也越差。

选举后的村干部是影响民主选举效益的重要因素，但是这一效果也会受到规模的影响。

随着村庄人口的增多，村民认为“选举承诺都没兑现”的比重逐渐增多，人口规模最小、中等、最大的村庄中，持此态度的比重分别为17.88%、20.08%、22.25%；而随着人口密度的增加，持此态度的比重分别为13.34%、23.85%和23.95%，前后相差近11个百分点。

可见，规模越大，民主选举后的承诺难履行的情况也随着增多。

（三）自治规模过大，民主选举效能低

选举效能是影响村民参与选举的重要因素，一般而言，规模太大，尤其是人口规模过大，农民个体影响选举结果的可能性就越小，选举效能感就越差。

具体而言，在大面积规模的村庄中，村民赞同“我的一票对选举结果没有影响”这一观点的比重为19.24%，而中等规小规模面积的村庄，农户的这种感受为18.60%和18.73%；对于人口规模而言，人口规模最大的一组村庄中，村民赞同“我的一票对选举结果没有影响”的比重为19.24%，小规模人口村庄的村民持此态度的比重为17.65%。

所以自治规模过大，民主选举的效能感较低。

二、自治规模过大，民主决策陷“空转”

（一）自治规模过大，村民会议召开难

从法理上说村民大会是村民自治的权力机构，是村民自治的直接体现，但是村民大会的召开往往受到村庄规模，尤其人口规模的影响。

一般而言，人口规模越大，召开会议的成本越大。

在294个村庄样本中，中等人口规模村庄和小人口规模的村庄，2014年村民大会召开次数较多，分别为2.25次和1.76次，而大人口规模的村庄召开村民大会的次数最低，为1.69次。

就人口密度来说，小规模和中等规模村庄召开村民会议的次数分别为2.01次和1.89次，均高于全国平均水平（1.86）,唯独密度最大的一组村庄，召开村民会议的平均次数（1.68）低于全国水平。

可见，自治规模过大，使得村民会议召开更加困难。

（二）自治规模过大，民意征询实践难

为了克服规模对于民主决策的负面影响，出现了村民代表大会等多种形式。

然而，当前这些形式并不能有效地推动民主决策。

在调查的7577个样本农户中，从“村庄大事是否征求过您的意见”可以看出，在小人口规模村庄中村民被征询过意见的比重最高，为40.03%；中等人口规模的村庄农户次之，为39.44%，大人口规模的村庄占比最低（33.95%），低于较小人口规模村庄6.08个百分点。

可见，随着规模，尤其是人口规模的扩大，向村民征询意见、落实民主决策难度更大。

（三）自治规模过大，民主决策参与难

民主决策的主体是村民，而对于民主决策重要性的认知是影响村民参与民主决策的重要指标。

在7054个有效样本中，对于“您是否赞同‘村庄重大决策只由村干部自己决定就行’”，不同村庄面积规模的村民对此认知不同。

整体而言，村庄面积规模越大，村民参与民主决策的意愿越低，对于民主决策重要性的认知也越小。

具体而言，大面积规模村庄的村民认为“村庄大事不能由村民决策”的比重最低，为70.70%；中等面积规模村庄农户持此态度的比重为73.41%；小面积规模村庄的农户对此认知为71.67%。

由此可见，相比于村庄面积规模最大的农户组，村庄面积为中等规模和小规模的农户组民主决策的参与意愿更高。

三、自治规模过大，民主监督现“缺位”

（一）自治规模过大，民主监督质询难

村务财务公开作为民主监督的一项制度性安排，是村民自治的重要里程碑，但是超过一定的适度规模，村民对于村务财务的监督成本升高，村务财务公开也就流于形式。

在7582个样本农户中，不同人口规模村庄的村民对于村务财务公开进行过质疑的比重有所不同。

其中，中等人口规模村庄的村民质疑村务公开的比重最大，为9.99%；小人口规模村庄的质疑度为6.72%；大人口规模村庄质疑村务财务公开的比重最小，为6.14%。

由此可见，村庄人口规模过大，不利于村民对于村务财务的监督和质询。

（二）自治规模过大，民主监督回应低

村庄对于民主监督质疑的回应是影响村民自治效能感的关键因素。

但是，有时候自治规模过大，尤其是人口规模过大，增加了村庄对于村民的回应，从而降低自治效能感。

具体而言，在1547个对于村务财务公开提出质疑的样本农户中，小人口规模的村庄对于村民的回复率最高，为35.14%；中等人口规模的村庄回复率次之，为30.50%；大人口规模村庄的回复率最低，为23.31%。

可见，人口规模越大，村委会对于村民质疑的回复率越低，这一定程度上会影响农民的自治效能感。

（三）自治规模过大，民主监督诉求高

正如上文分析，由于受到人口规模的影响，村民对于村务财务的质疑率高，村庄对于村民质疑的回复率低。

基于这种现实，村民的民主监督的诉求自然也会受到影响。

具体来说，小人规模的村民认为“村务公开利于个人利益维护”的比重最低，为68.40%；中等人口规模村庄次之，为77.55%；大人口规模村庄最高，为75.64%。

可见，人口规模越大，对于村务公开的诉求越高。

从人口密度来看，小人口密度村庄的村民对于村务公开的诉求最低，比重为70.12%，中等人口密度的村庄次之，为72.02%，大人口密度村庄村民持此态度的比重最高，为77.69%。

所以，从整体上来看，自治规模过大的村庄，对于村务公开的诉求越高。

四、自治规模过大，民主管理难“运转”

（一）自治规模过大，民主管理能力不足

为了节省行政成本，提高行政效率，许多地方进行了合村并组，扩大了村干部的治理半径，然而当治理半径和治理能力不对称增长时，村民自治就出现了“运转障碍”。

在269个样本村庄中，面积规模最小的村庄，其每个干部平均治理服务280.50个村民、1.33个村民小组、0.25平方公里村庄面积；到了中等规模面积分组，每个干部平均治理417.10个村民、2.08个村民小组、0.80平方公里村庄；在面积最大的一组，每个干部平均治理429.15个村民、2.15个村民小组、3.55平方公里村庄。

可以看出，随着村庄规模的增大，每个村干部平均治理更多的人口、村民小组和村庄面积，而村两委的人数却相对有限，这势必造成民主管理能力不足。

（二）自治规模过大，民主管理代表性不强

小组长是村民参与村庄民主管理的重要代表，小组长是否同时担任村干部，也是维护小组村民利益的关键。

首先，从面积规模来看，面积规模最小的村庄中有22.48%的村民反映其小组长担任村干部，而在大面积规模村庄中的这一比重为19.24%。

其次，从人口规模来看，人口数量规模小的村庄中，有24.15%的村民反映其小组长担任村干部；人口数量在中等规模的村庄中，有16.51%的村民反映其小组长担任村干部；而在大人口规模的村庄中这一比重仅为14.31%。

最后，在人口密度方面也呈现这种趋势，人口密度规模较小的村庄中，小组长担任村干部的比重高于人口密度较大的村庄。

整体而言，自治规模越大，小组长担任村干部的比重越小，代表维护本小组利益的能力也就越低。

（三）自治规模过大，民主管理规范性不够

村规民约作为民主管理的制度性安排，已经在六成多的村庄建立起来。

从形式上看，这种制度性安排不受村庄规模的影响（不同规模的村庄建立村规民约的差别不甚明显），但是从实际运行效果看，村规民约在规模适度的村庄的运行效果更好。

具体而言，面积规模小的村庄中，村民了解村规民约的比重为33.96%；中等面积的村庄中，了解村规民约的比重为31.22%；面积规模大的村庄这一比重为27.93%。

从人口方面来看，人口数量规模小、中等、大的村庄中，村民了解村规民约的比重分别为41.35%、30.97%和24.57%。

从人口密度而言，也呈现这一趋势，即人口密度越大，村民对于村规民约的了解程度越低。

整体而言，规模过大，不利于村规民约的运行，不利于民主管理的规范性。

（四）自治规模过大，民主管理自主性不高

村民自主是民主管理的核心要义。

当前由于自治规模过大，民主管理的参与难度增加，民主管理的自治性也会受到消极影响。

对于“每个人都是村庄管理的重要主体”这一观点，在7050个有效农户样本中，面积规模最小村庄的样本村民对此的认同度为71.86%，中等面积规模和大规模村庄的村民对此的认同度分别为62.83%和63.35%，可见从主体认知上，村庄面积规模越大，村民的主体意识感越低。

从村民参与村庄公共建设自主性分析，对于“村庄公共建设是政府的事，与我无关”这一观点，面积规模最小的村庄中，村民对此不赞同的比重最高，为71.41%，面积适中的村庄中不赞同此观点的比重为73.49%，而面积最大的村庄对此不赞同的比重为69.89%。

由此可见，规模过大，参与民主管理的自主性越低。

五、规模适度，寻找最有效的自治实现单元

通过以上分析，规模越小，民主选举办、民主决策、民主监督、民主管理的效益、效能更高，也就是说村民自治运行更好。

那么如何在现实中寻找适度的规模呢？

在我们的分析中，小规模面积的村庄中，地域面积均值为1.23平方公里，在小规模人口的村庄中，人口均值为923.95人。

在我们的样本中，这种地域规模和人口规模与小组的规模最为合适。

在样本村庄中，行政村平均面积为8.14平方公里，人口平均为2278.03人，而村小组的平均面积为1.08平方公里，人口为254.27人。

所以，当前寻找规模适度的自治单元应该以村小组以及自然村为基础，将自治向下延伸。

（一）因地区而划，寻找不同地区的自治单元

不同地区有不同的规模，需要按照规模适度寻找适度的自治单元。

数据显示，北方地区行政村平均面积为7.52平方公里，平均人口2149人，村小组平均面积为1.22平方公里，平均人口278人；而南方地区行政村平均面积为8.72平方公里，平均人口2396人，村小组平均面积为0.95平方公里，平均人口233人，可见，尽管北方地区地势平坦，集聚程度高，但是从规模与自治的角度而言，小规模的自治效益和效能更高，所以不管北方地区还是南方地区，都需要立足于小组，寻找适度的规模。

（二）因地形而划，寻找不同地形的自治单元

在样本村庄中，相比平原、丘陵，山区面积（行政村12.39平方公里，村小组1.83平方公里）较大，但是人口较少（行政村2030人，村小组232人），居住分散，这就需要根据不同地区的实际，寻找适度的规模。

数据显示，平原地区的人口密度（即每一平方公里所居住的人数）为1315.06，丘陵地区为1023.77，山区为510.59，这也就是说在不同地区寻找有效的自治单元时，不仅考虑地域规模，还要考虑人口密度。

在湖北的秭归，其就以村落为基本自治单元，这种单元比村小组的规模更少，一般都是按照自然地理为界限，为30到80户左右。

还有四川的坝子，贵州的山寨，湖南、湖北的湾冲，北方的庙、庄、集、屯等等，这些都是根据不同的地形划分的符合规模适度的自治单元。

总之，中国地域差异大，不同的地域会形成不同的自治单元，而其共性在于适度的地域规模，适于自治。

（三）因利而划，寻找不同利益基础下的自治单元

利益相关是划分自治单元的动力基础。

中国大部分村庄以村民小组或者自然村为集体土地所有单元，却又以行政村作为自治单元，两者错位导致自治难以落地。

现在广东清远、湖北秭归、广西河池等地尝试将自治单元从行政村下移到小组、村落、自然村，使自治单元与利益单元一致，取得了较好的成效。

在寻找合适的自治单元时，要根据当地实际，寻找共同的利益，可以共同的土地产权利益，也可以是共享公共服务和基础设施的利益。

（四）因俗而划，寻找不同文化基础下的自治单元

文化相连是划分自治单元的文化基础。

规模越小，文化相连程度越高，认同越紧密。

在我国东南地区，同一自然村内容易形成相连的宗族文化、习俗文化，由此形成不同的自治单元。

如广东蕉岭等地区，就以宗族为单元，举行共同的公共活动，并共办公共慈善事业。

当然这种以文化相连为原则划分的自然单元，有时与自然村重合，也可能不与自然村重合。

（五）制度保障，构建自治运转的制度基础

一是两级联动，功能分离。

划小自治单元的基础上，还要灵活构建自治体系，行政村发挥公共服务、行政性功能，而村小组以及更小单元主要发挥自治性功能，两级联动，实现行政和自治的衔接。

二是适当调整《村委会组织法》，确立村小组（村落）一级的自治地位，考虑确立自治单元本身的法人地位，允许并大力支持各地符合实际的合法的自治探索，通过国家制度保障自治规范化与常态化运作。

三是完善村庄自治规则。

建立完善具体的自治规则，包括村规民约，也包括议事规则，项目操作规则等等，推动自治的规范化。