关于美国航运管理及立法培训的报告.docx
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关于美国航运管理及立法培训的报告
关于美国航运管理及立法培训情况的报告
2005年1月20日
“美国航运管理及立法培训”是联合国开发计划署二OO四年培训项目。
由交通部、地方港航管理机构、港航企业等单位共二十二人组团于2004年11月26日至12月15日在美国华盛顿、洛杉矶等地分别会见了美国交通部、联邦海事委员会、海岸警备队、环保署、美国工程兵总部、船运协会、巴尔的摩港务局、长滩港务局等单位，听取了有关美国航运管理机构、立法体系、港口管理等方面的介绍，并就我们关心的问题进行了讨论。
我处谭维旭处长受交通委指派，参加了这次赴美国航运立法培训，现将这次培训活动的主要情况报告如下：
一、管理机构及职责
（一）运输部（TheDepartmentofTransportation）
美国国务院运输部是根据1966年10月15日国会通过的一个法案建立的，于1967年4月1日正式运作。
运输部的基本使命是：
保障快速、安全、高效和方便的运输系统，以实现国家利益和提高美国人民的生活质量。
其具体职能包括：
1、保证美国政府关于运输规划的协调和有效实施；
2、尽最大努力促进私人运输企业的发展，提高运输服务的协调性；
3、鼓励联邦、州、地方政府、承运人、劳工和其他利益方进行合作实
现运输的基本目标；
4、通过研究和发展等方式促进运输技术的进步；
5、在认定和解决运输问题方面提供一般性的指导；
6、基于公众、使用者、承运人、行业发展、劳工和国防等发展的需要，向总统和国会提出运输方面的政策建议和规划。
美国运输部对公路、水路、铁路、航空、公交等多种运输方式进行管理。
其中，地面运输局具体负责多式联运活动。
运输部力图在联邦层次上减少管制，将管理职能交由各州自己的立法。
运输部认为，将多种运输方式统一在一个部门管理，从长远看有助于多式联运的发展。
运输部海运管理局（TheMaritimeAdministration，MARAD）是根据《1981年海运法》（theMaritimeActof1981）的规定正式建立起来的，其职责是建立并维持一支充足的、平衡的商船队，能够足以承运国内的水路货物和相当部分对外运输中的水路货物，在战争时期或国家非常时期能够服务于海军。
另外，海运管理局还负责造修船行业、港口管理、水陆多式联运系统建设等。
海运管理局的执法目标是：
1、商业流畅性（CommercialMobility）。
减少内陆水路、海运和陆地边缘基础设施在运输上的拥堵。
2、国家安全。
确保海运能力以支持重大的国家安全利益。
3、环境保护。
在各项活动中与有关机构合作，充分考虑环境保护。
4、组织优化（OrganizationalExcellence）。
通过持续改进提高执法效率。
海运管理局的组织机构：
（二）联邦海事委员会（FMC）
1961年作为独立机构而建立，委员会由5名委员组成（其中一人为主席），任期5年，由总统任命，参议院批准。
5人中不得有3名以上委员出自同一政党。
委员会下设6个管理部门：
秘书处、总检查长办公室、总顾问办公室（officeofthegeneralcounsel）、执行主任办公室（officeoftheexecutivedirector）、行政法官办公室（officeofadministrativelawjudges）、平等就业办公室。
它与运输部不同，它并非隶属于总统的行政管理部门，而是一个相对独立的机构。
2003年，委员会设有180个全职岗位，拥有1659万美元拨款。
其职员主要任职于华盛顿特区，另外还在五个城市设有地区代表：
纽约、新奥尔良、洛杉矶、迈阿密、西雅图。
FMC的具体职能由其实施的法律法规决定，这些法律法规主要是《1984年航运法》、《1988年外国航运实践法》（theForeignShippingPracticesActof1988，FSPA）和《1920年商船法》（theMerchantMarineAct,1920）第19条（上述法律大部分被《1998年航运改革法》所修改）。
FMC的主要职能有：
（1）保护从事对外商业活动的美国托运人和承运人的利益，避免受限制性的、不公平的外国法律、法规和商业惯例的损害；
（2）审查远洋公共承运人之间、码头经营人之间的经营协议和价格协议，以确保这些协议不会造成过度的反竞争后果；
（3）审查并维持服务合同管理系统，通过该系统防止反竞争的行为和其他被禁止的不公平行为；
（4）保证公众能够在私营的电子系统中获得公共承运人的运费率和其他费用标准的信息；
（5）对国有承运人（government-owned）或受控承运人的费率、费用和规则实施管制，确保其公平、合理，避免对私营竞争者造成不公平的损害；
（6）为客船签发已提供财务担保的证明；
（7）对远洋运输中介实行许可制度，避免公众受到不合格、无偿付能力、不诚实公司的侵害；
（8）确保远洋运输中介人维持足够的财务担保；
（9）对公共承运人、码头经营人和运输中介人在对外商业活动中实施的歧视性费率、费用、分类和行为进行调查。
FMC与运输部在职能上有所不同：
后者是促进性（promotional）的，主要职能是促进充足、高效的美国商船队的发展，而FMC的主要职能是管制性（regulatory）的，主要负责实施航运法律中的管制性条款。
（三）海岸警备队（CoastGuard，CG）
在1967年至2003年期间，海岸警卫队隶属于美国交通部，2003年以后，转而隶属于美国国土安全部。
海岸警卫队的职责源于89U.SCODE第14条。
主要分为五个方面，一是海事安全；二是海事畅通；三是海上事保安；四是国家防卫；五是自然资源保护。
海事安全的具体职责包括搜救、海洋安全、游船安全、国际冰海巡逻。
海事畅通的具体职责包括航行帮助、破冰服务、船舶交通/水路管理、桥梁管理。
海事保障的具体职责包括禁毒、外国移民禁止、专属经济区和海洋生物资源、海洋法的实施、法律/公约的实施。
国家防卫的具体职责包括一般防卫义务（GeneralDefenseDuties）、国土安全、港口和水路保安（PortandWaterwaysSecurity）、北极破冰。
自然资源保护方面的具体职责包括海洋防污教育、污染的防止、反应和实施、外国船舶检查、海洋生物资源保护、海洋和环境科学。
根据上述五大方面职责的分工，在海岸警卫队内相应地设立这些机构。
《2002年国土安全法》重申了海岸警卫队的下列六项职责：
搜救、海洋安全、航行帮助、破冰、海洋生物资源保护、海洋环境保护。
美国海岸警卫队的管理对象中包括了所有种类的船舶：
商船（包括悬挂方便旗的商船）、渔船、较大型（大于20米）的游艇以及军用船舶。
为保证海事安全，美国海岸警卫队针对不同类型的船舶采取了各不相同的管理措施。
对于一般的运输船舶，海岸警卫队主要采用提前报港的方式加强安全管理。
根据规定，所有到达美国七大港的大船都得提前报港，而对于到达弗罗里达港的船舶则不论大小都要提前报港。
按照规定，这些船舶应当提供一份完整的船舶和载运货物信息在到达港口96小时前，通过电话、电脑、电传等方式包给美国海岸警卫队，对于一些航行时间较短的船舶则必须在到港24小时前进行报港。
美国海岸警卫队在收到报港信息后，认为船舶方已经提供了足够的信息，并且船舶载运货物足以保证安全的条件下，方同意船舶进港。
必要时，海岸警卫队会选择登船检查，以确保安全。
对于运输危险货物的船舶进港时，除必须提供足够的报港信息之外，美国海岸警卫队在辖区水域内要对船舶进行全程护送和监督，直至船舶安全抵达目的港。
而对于那些小型船舶，尤其是私人游艇，安全管理责任主要在船舶自身。
美国海岸警卫队会采取到港口与小型船舶船主交谈的方式，进行安全教育，在美国的有些学校也会开展小型船舶安全方面的教育。
安全管理是一项系统性的工程，对于流动性很强的水上运输安全管理，美国海岸警卫队在采取上述管理措施之外，更加注重日常动态的监管，其中日常的海域巡逻是其保证300万海里海域船舶航行安全的最主要举措之一。
美国海域辽阔，为此，美国海岸警卫队配备了40，000多名工作人员，三种性能各异的直升机，大量的大、中、小型巡逻艇，以保证对海域巡逻的全覆盖。
为便于有效开展管理工作，美国海岸警卫队内部也作了相应的分工，一部分负责国内海洋安全，一部分负责近海执法（主要是缉毒缉私和防止非法移民），还有一部分负责港口的安全。
海岸警卫队加强海域巡逻，一方面可以发现安全隐患（9.11之后，对于国家安全更加关注），及时予以纠正，同时可以对违法活动进行执法。
另一方面重要的作用是给船舶航行提供服务和协助。
这些服务和协助包括对辖区内50，000多座浮标、灯塔等导航设施的管理，对航道水域情况的实时监测，航道范围内桥梁净空高度的实时监测，冬季海面破冰，以及交通管制等，以确保为船舶提供及时准确的数据信息，保障船舶航行安全和海事畅通，包括保护本国10万多条捕鱼船的航行和作业安全。
众多的管理对象和广阔的管辖范围，促使美国海岸警卫队在管理过程中不断提升管理手段，尤其是提高管理的科技含量。
信息技术的广泛应用，正是美国海岸警卫队充分高效履行职责的重要途径。
比如推广应用全球卫星定位系统，以有效监控船舶的方位，便于调度船舶和事故应急反应，同时也有利于船舶及时了解港口、航道以及其他船舶的信息，提高航行效率，避免碰撞事故，甚至还有助于船舶及时调整航行路径和航行速度，提高经济效益。
在航管服务方面，海岸警卫队创建了11个自动识别系统，可以为船舶提供各类有效信息、导航服务和交通组织方面的援助。
对于港口的安全，美国海岸警卫队也肩负着管理职责，包括港口设施的安全以及港口装卸作业过程的安全。
美国海岸警卫队在这一领域主要是通过派驻工作人员到港口现场监督生产的方式进行安全监督和管理。
尽管依据法律的规定，只有美国海岸警卫队被授权负责海事安全管理，但在实际管理过程中，联邦的各个管理机构，以及地方相关的管理部门之间通力合作、信息共享是美国航运安全、畅通的另一个重要原因。
基于利益的一致性和法律的完善性，美国负责航运管理的相关职能机构表现出良好的协作意识，尤其对于运输、航行安全和国防安全，能够充分做到信息共享、相互协作、各司其职。
（四）陆军工程兵总部（Armycorpsofengineers）
美国陆军工程兵隶属于国防部，它不仅是军队的组成部分，也包括许多民事方面的职能。
关于内河运输，它的职责主要包括：
1、水资源的研究与发展；
2、民用工程：
每年预算45亿美元。
水资源利用：
航行、减少水灾损害及海岸保护、环境重建；
相关目标：
娱乐、水供应、水力发电；灾难反应；
3、港口建设、防洪堤、船闸、疏浚、海岸建设等。
美国内河航运系统依赖于192个船闸，238个chambers。
这些基础设施价值约为1250亿。
陆军工程兵总部设有8个地区管理部，38个分部。
（五）港口管理机构
1、立法
联邦制订的有关法令包括：
《1974年深水码头法》（DeepwaterPortActof1974），《河流与港口法》（RiverandPortActof1922）等。
上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。
各州议会也制定有各自的港口立法，如加利福尼亚州的《1920年滩涂法》（TidelandActof1920），《1970年岸线法》（CoastActof1970）。
2、管理体制
港口管理方面，联邦政府主要负责以下几个方面：
航道的建设、维护（陆军工程兵）；港口保安（运输部海运管理局、海岸警备队、运输保安部）；港口安全（职业安全与健康部、海岸警备队）；制定规章（海岸警备队、陆军工程兵、运输保安部、运输部海运管理局）；环保（环境保护署、国家海洋地理及大气管理部）。
在美国，港口实行属地管理。
联邦政府没有全国统一的港口规划和管理，这些工作由各地方（州、郡、市）港口管理部门负责。
州（郡、市）政府成立港务局统一管理和经营港口。
其使命主要是发展经济，促进就业，最终达到增加税收，增加消费的目的。
港务局一般由港口委员会管理，委员会的成员，有的由选民选出，有的由相应级别的政府机构任命。
例如长滩港口委员会，其五名成员由长滩市市长任命，市政委员会确认。
委员会每届任期6年，每位委员可任职1－2期。
委员会行政长官领导港务局这个350人的机构，贯彻港口政策，管理港口发展。
委员会对港口的发展与经营有最终决定权，联邦和州一般不介入。
港务局一般隶属于地方政府的“交通局”，交通局负责各种运输方式的管理，包括港口、公路、航空等（如巴尔的摩港）。
但大多数地方交通局只负责公路管理。
而港务局自身的职能也在不断扩展，超出了传统意义上的港口管理范畴，发展到航空、转运、渔业等领域。
港务局也存在推销自己的问题。
在码头初建或规划伊始，它要寻找运营承包商。
港口中码头、仓储、运输、铁路等种类运营商到位，它还要统一组织这些运营商外出招商，以承揽货源，吸引船公司，开始港口的实际运作。
州的法律对岸线有具体的规定，即只能在特定的地点修建码头。
港务局据此做出规划，一般不会无限制地发展码头。
（六）海关
“911”前，美国海关着重对进出口商业贸易进行管理。
“911”后，其管理理念转变为，国家安全第一，商业管理第二。
正在实行的海关管理计划包括三项：
一、“海关贸易合作伙伴反对恐怖主义”（CTPAT-customstradepartnershipagainstterrorism）。
海关要求商家自己监督自己的供应链，从生产、装船、到仓储等各个环节。
对自我监督好的企业，海关将减少检验；
二、提前24小时滚动报港。
海关要求船公司在装船前24小时将货物清单等电传给美国海关审核，海关认为不能装船的货物，即通知船东不得装船；
三、海关要求船方及货主将有关信息、单证通报海关，以决定检验的程度。
货物到港后，3%的货柜需开箱检查，15%将通过X光机检查，所有的货物都将经过放射性检测，即用特殊的机器接收放射性物质的射线，以检测运输货物中是否含有核武器、脏弹等。
二、航运立法
按照三权分立的基本原则，立法权由国会及各州议会行使。
政府各部门对法律制定享有建议权，并有权在法律层次下，制定相应的规章。
联邦海运法律主要包括：
1916年航运法、1936年商船法、1946年商船买卖法、1954年货载保留法、1978年受控承运人法、1984年航运法、1988年外国航运实践法、1990年油污法（TheOilPollutionActof1990）、1998年航运改革法、国家紧急状态法、外国船舶紧急征用法、2002年海运安全法等法律。
港口立法方面，联邦制订的有关法令包括：
《1974年深水港口法》（DeepwaterPortActof1974），《1922年河流与港口法》（RiverandPortActof1922）等。
上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。
各州议会也制定有各自的港口立法，如加利福尼亚州的《1920年滩涂法》（TidelandActof1920），《1970年岸线法》（CoastActof1970）。
三、主要问题
（一）市场准入
1、进入船舶运输市场，不存在准入问题；
2、根据《1998年远洋运输改革法》，航运中介（包括货代、无船承运人）市场实行许可制度，经营人需要提供财务担保。
（二）运力调控
与中国不同，美国没有船舶强制报废制度，只要通过船检，就可以继续营运。
对于船舶主要是从安全和环保的角度提出技术标准，不符合标准的不得从事航运。
效益低下的高龄船舶主要通过市场竞争实现自然淘汰。
（三）航运津贴
据运输部介绍，美国的航运津贴制度已在二十年前取消。
但在实际上，依照《1996年海运保安法》（maritimesecurityactof1996）而启动的“海运安全计划”（maritimesecurityprogram）仍然带有明显的航运津贴性质。
该计划将为47艘干货船舶每年提供大约1亿美元的政府财政资助（到2005年船舶数量将增至60艘），以平衡其雇佣美国船员的劳动力成本以及因其美国船籍而产生的较高的运营成本，而这些船舶则保证在战时及国家紧急状态时将其全部运力交由国防部支配。
该计划的目的是为了保证美国能够拥有一支具有国际竞争力的现代、高效和满足军运要求的美国籍商船队，因此该计划的一个重要内容是将那些新造及高效的船舶重新在美国登记并悬挂美国国旗，已有18艘平均船龄小于4年的现代化集装箱船重新登记为美国籍船。
（四）反垄断豁免
满足《1984年航运法》要求而生效的协议可以享有豁免，不受美国反垄断法（谢尔曼-克林顿法）的调整。
FMC审查、评估这些协议以确保其没有滥用这种豁免，没有导致运输成本的不合理提高或者运输服务的不合理减少。
同时，FMC对协议的监督原则从“严重影响法律的效力、不公正歧视、造成竞争的严重削弱和造成贸易的损害”四项改为“造成竞争的严重削弱和造成贸易的损害”两项，这两项是事实存在的危害，被删除的两项属于有造成损害的可能，所以可以认为FMC在这方面的职能，已经从预防性监督转变为事后处理。
这样协议的空间增加了，但弊端是缺乏预防性的措施，对可能并即将造成损害的协议无法处理。
班轮公会的豁免是反垄断豁免中的核心内容。
与欧洲政策不同，欧洲对公会实行的是一般性豁免（blockexemption），而美国的制度类似其单独豁免（individualexemption），取得豁免以向FMC备案为前提。
近年来，班轮公会豁免问题的有关立法也发生了一些变化：
FMC公会成员在运价及服务项目方面享有独立行动的权利，与《1984年航运法》相比，《1998年远洋运输改革法》更是进一步缩短了该行动的生效时间；通过扩大服务合同的适用范围，将其他联盟形式纳入到反垄断豁免当中。
这种变化是有其现实背景的。
因为班轮公会在美国的影响力已日渐减小，1984年美国有76个公会，到2004年已减少至14个。
其他一些松散的联营形式逐渐取代了公会。
（五）运价报备
美国最早提出承运人报备运价的要求是在《1916年航运法》。
海运委员会审查运价的合理性，可以取消不正当的运价，但是不能确定对外贸易中的运价水平。
到了1984年法，运价报备的规定被强化了，承运人不仅被要求强制报备运价本，还必须按照由联邦海事委员会制定的固定格式和内容要求来进行报备，并且任何承运人和托运人都必须严格执行报备的运价本，任何偏离的行为都将受到联邦海事委员会的处罚。
费率不论上涨还是下跌都必须在规定的时间内报备，期满才能实施。
运价报备系统的规定更严格了，而且没有弹性。
不过，1984年法意识到1916年法给承运人增添了麻烦，所以取消了FMC对运价审核合理性的规定，即FMC无权审核运价的合理性，定价由承运人自行做出。
这种强化实际是对承运人行为管理的强化。
这一要求的目的是保持运价合理，使之不要过高，因为美国是个强调货主利益的国家，货主对承运人最基本的要求就是运价合理。
经过十多年的实践，这种做法显然无法满足承托方之间日益活跃的贸易关系，这种死板的交易模式，无法反映市场的供需关系，已经构成了承托双方按照市场需求进行活动的障碍。
因此，在1998年的改革法中，运价报备系统的改革成为该法实现加强市场竞争目标的首要步骤。
1998年改革法首先取消了原有的运价报备系统，代之以电子运费自动公开系统。
承运人的运价本只要能为公众获得即可，无需向FMC报备，FMC所能够做的只是对系统的“可进入性和准确性”进行监管。
FMC的作用是监督承运人公开运价的过程，而且承运人只要与托运人有协议，可以避开运价本的使用。
这一项决定为承托双方关系的改变起到了重要作用，它与服务合同的有关规定一起，成为美国实现航运市场竞争化的最重要改革。
（六）油污及环保
关于环保，在美国负责水域环保工作的部门主要是美国环境保护署和美国海岸警卫队，但两者又有各自的分工，其中大湖区、密西西比河等区域的溢油事故由美国海岸警卫队负责处理，美国环境保护署则负责大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及内河等水域的油污事故处理。
美国关于水域环保方面的法律较多，其中最主要的有两部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清洁法》（CleanWaterAct）。
但是美国没有参加关于“油污”方面的国际公约，理由是国际公约的规定没有美国相关法令那么具体，所设定的各项标准也没有美国要求的高，依据美国的法律更有利于保护美国的水域环境。
在美国，船舶要进行石油和危险化学品运输，首要的前提是这些船舶在建造之时就要符合国际标准，其次是按照美国环境保护署的要求制定相应的应急反应计划。
具体而言，美国环境保护署为应对油污（包括危险化学品）事故，将具体工作分成两个阶段，一是预防、准备阶段，在这一阶段包含了两项重要的计划：
（一）地区溢油计划，美国环境保护署根据石油运输、装卸、存储的地区分布特点，将美国分成十个大地区，又根据各地区的特点制定相应的溢油计划，从而形成了十个大地区溢油计划。
（二）设施应急反应计划，如前所述，美国环境保护署要求相关储油设施和运输设备都要制定各自的设施应急反应计划，包括采油作业，也应当制定相应的应急反应计划。
二是响应阶段，这一阶段主要是关于油污事故或化学品事故发生后，美国联邦政府的各职能部门、州相关部门、事故所在地的各管理部门以及事故当事人如何在最短时间内启动应急计划，对溢油事故作出快速反应的责任分工和运作机制。
针对不同程度的油污事故，有不同的反应机制，比如较小的事故，如果事故当事人和事故所在地的相关管理部门就能有效控制，快速消除影响，州和联邦的职能部门就不再参与。
因为这一阶段的运作机制分工明确，层级清楚，所以在事故发生后，各部门都能快速反应，分工负责，共同协作，有效控制油污扩大，消除油污的影响和危害。
美国之所以对水域环境如此重视，一方面是基于经济发展到一定阶段对保持生态平衡、改善生存环境的需求，另一方面则是基于艾克桑（EXXON）公司所发生的1100万加仑特大溢油事故的教训。
艾克桑石油公司的特大溢油事故使美国各界充分认识到了保证油品（包括危险化学品）作业安全的极度重要性，以至于美国环境保护署要求无论在任何时候发生什么规模的溢油事故，即便是一两加仑的溢油事故，当事人也要立即向联邦政府报告，以便及时做出有效地反应和处理。
根据法律规定，清除油污是事故当事方的义务，美国环境保护署和美国海岸警卫队只负责比较大的溢油事故的组织处理。
但由于经常会遇到造成溢油事故的当事人逃逸，或者根本无法查实施害方，或者当事人根本没有能力和财力清除油污等情形，这就促使美国建立了联邦油污基金，在上述情况发生的时候，美国环境保护署和美国海岸警卫队就可以动用联邦油污基金组织清除工作。
从以往的实践来看，当某一较大的溢油事故发生后，各相关管理部门往往都能快速做出反应，但遇到的最大障碍就是资金问题。
为了使美国环境保护署在溢油事故发生后能够快速有效地组织各方力量开展清除工作，美国国会在资金、资源和人力等方面赋予了美国环境保护署更多的权力，尤其是在联邦油污基金方面（这是美国环境保护书能够直接支配的基金），从原来的3600万美金提高到了现在的10亿美金。
从此次培训考察来看，美国各界对油污事故的深刻认识和环境保护的自觉意识以及有效的预防措施、制度，是美国近年来很少发生溢油事故的关键，当然这同时也离不开美国海岸警卫队的严密、有效的安全监管。
总的来看，尽管对防止溢油事故的出发点各有不同，但从美国联邦政府相关部门到地方政府各相关部门，再到石油货主、承运人、港口经营人仍对环境保护达成了共识，并且相互之间形成了快速有效地反应链或者说是运作系统。
为使这一运作系统能够在溢油事故发生后按照既定的计划发挥功用，美国联邦各部门每年都要进行多次的预演，真正做到防患于未然。
另外需要重视的是对溢油的具体处理，这包括前期用围油栏防止油污扩散、用吸油泵清除油污的物理方法和后期用分散剂等生化方法处理油污。
前期工作的要求是快速，而后期工作更要求
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