推行乡镇长直选的条件初探.docx

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推行乡镇长直选的条件初探

推行乡镇长直选的条件初探

　　中国农村村民自治的逐步发展特别是村委会直选的成功经验，提高了村民的政治素质、政治能力和政治信心，使他们有可能提出进一步的政治参与要求。

正如彭真在通过《村组法》时指出的，“村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践。

农民把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。

”[①]在调查中当我们向一些村民问及村委会直接方式是否可以在更高一级的乡镇中实行时，得到的回答基本上是肯定的。

有的村民甚至反问我们：

“既然我们可以选出自己信任的村长（村委会主任），为什么我们不可以选出自己信任的乡长、”实际上，近年来在村委会选举的推动下，一些地方对完善乡镇长选举制度进行了大胆探索，归结起来，主要有四种类型：

一是四川遂宁县的直接选举制。

1998年12月四川省遂宁市市中区政府基于对当地农民要求由自己直接选举乡镇长的回应，在步云乡进行了直选乡镇长的试点。

这是中国第一例乡长直选，是可以被载入中国政治发展史册的制度创新。

具体做法是：

先由市中区区委发文公布选举章程，再由步云乡30名选民联合推荐候选人，然后召开选区联席会议，在报名的15名候选人中确定2名，与党委提名的1名候选人一起参加预选。

预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议，会上由每一位候选人发表施政演说，并回答提问，最后进行投票表决，得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。

预选结束后，组织一系列竞选活动供候选人发表政见。

正式选举时，全乡有选举权的村民均可参加，分设不同投票点，并设秘密划票间。

选举结束后，1999年1月4日，获胜者谭晓秋在乡人大会上宣誓就职。

二是四川南部县的公推公选制。

该县在1998年10月开始的乡镇长选举工作中，普遍采用了公推公选的办法选举副乡镇长。

其具体做法是：

将全县79个乡镇178个副乡镇长职位全部公开，确定了竞争资格及条件后，采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。

由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩，根据得分情况产生了329名优胜者。

组织部门把优胜者排队后，按得分多少等额推荐正式候选人。

乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人，然后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。

三是深圳龙岗区的“海选”镇长候选人试点。

该区选择大鹏镇为试点，于1999年年初将全镇党政机关、镇属企事业单位和村委会划分为不同的推选区域，由选民直接推选产生了76名镇长初步候选人。

5300名选民中，5048人参与了推选。

最后由获得推选票最多且符合条件的5名初步候选人参加竞选演讲。

演讲结束后，再发出民意测验票测评。

以测评结果决定组织推荐的大鹏镇镇长正式候选人，而后交镇人民代表大会进行投票选举。

四是山西临猗县开展的两票选任镇主要干部试点。

该县确定卓里镇作为试点后，县委于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》。

4月16日，在镇机械厂召开供职大会。

由被测评人，现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国作供职报告。

参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”干部及部分村民代表共500人左右。

4月18日结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票，对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。

村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。

乡镇长直选或“海选”开始使传统的乡镇政府管理转变为治理[②]，乡镇行政首长的产生方式发生了方向性变化，并由此使其责任取向由事实上的对上负责变为首先对下负责；乡镇政府的施政纲领是基于对民众需求的回应，并在公开和透明的状态中具体实施，民众则对治理效果进行评议监督。

这种新的治理机制有效地改善了乡村关系和干群关系。

　　那么，现阶段是否可以并且应该在全国推广乡镇长直选或“海选”呢？

笔者以为中国各地区的农村经济与社会发展极不平衡，由于各乡镇资源禀赋、历史背景、风俗习惯、民众素质、社会关联、人口、面积以及宗族、地缘特点各不相同，其推行民主的进程必然表现出明显的不均衡性。

具体就乡镇长直选而言，现阶段应主要具备以下几方面的条件：

1.一定的经济发展程度。

村委会选举尚且要投入一定的人力、物力、财力。

[③]与村委会选举相比，乡镇长直选或“海选”的规模要大得多，所需的成本自然不能相提并论。

因此，在经济比较落后甚至贫穷的乡镇，是难以实行乡镇长直选或“海选”的，即使实行了，也难以为继。

目前乡镇长“海选”搞的有声有色的深圳市龙岗区大鹏镇就是一个经济相当发达的乡镇。

2.适度的人口规模。

根据奥尔森的集体行动理论，由足够少的人数组成的小集团，更有条件达成集体理性和利益的实现。

因为人数少一方面意味着个体的影响力相对提高，另一方面意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。

而在大集团中，即使存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制，但因为集团规模大，成员多，从而使做到赏罚分明所花费的成本巨大，此外，分享收益的人越多，为实现集体利益而努力的个人分享的份额就越少，也就越希望别人都去努力而自己“搭便车”。

因此，大的集体行动难以实现，大集团的利益难以达到，小集体比大集体更容易组织起集体行动从而成功实现其公共利益。

[④]步云乡正是这样一个规模较小的集团。

据笔者调查，许多村民在表现出对直选乡镇长的向往同时，也普遍担心一个乡范围太大，而一般村民只熟悉来自本村甚至本村民小组的候选人，[⑤]要在全乡范围内选出乡镇长的适宜人选，仅从技术层面上看，就有相当难度。

3.上级乃至中央高层的支持。

学界已有人乐观地呼吁，村民自治将会推动乡级乃至县级的行政首长的直接选举。

[⑥]中国政治改革采用“非政党式竞争选举制度”的时机已经成熟，下一步改革首先应进行县、市长的竞争性选举。

[⑦]甚至“撤消乡镇政权，实行乡镇自治”[⑧]还有学者认为“可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的选举，必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家”。

[⑨]然而，乡、县毕竟是正式的国家两级政权，乡县两级政府实行竞争性直接选举，不仅会重构我国根本的政治体制——人民代表大会制度（政府间接由人大选举产生），而且还会冲击中央与地方既定的权力格局。

实际上，最高权力中心对乡镇长直选或“海选”制度至今未予明确肯定，已经实行乡镇长直选或“海选”的地区的上级政府内部对此事的意见也很不统一。

而最高权力中心是否、何时给予肯定，则取决于这一制度创新以及由于示范效应可能引发的同类制度安排是否为最高权力中心带来正收益，包括：

政治稳定程度、中央政府政策号令的有效执行程度、促进经济社会发展的程度。

如果认可新制度所产生的收益小于维持旧制度所产生的收益，那么，在最高权力中心看来，旧制度就是对新制度的证伪，或者说这一创新充其量是一次试错；反之，如果维持旧制度的收益小于实施新制度的收益，那么，最高权力中心就会在适当的时机予以认可，而这又取决于新制度所带来的治理绩效。

因此，就目前的情况看，至少短期还难以大范围推广。

我个人认为，在前两个条件已经具备或基本具备的地区，中央应允许并提倡开展直选乡镇长的试点，探讨问题，总结经验，为适时向上延伸直选做好准备。

直选乡镇长的试点，如同改革开放初期沿海建立特区以及宪法后来对社会主义市场经济体制的确认一样，是突破性地创新。

如果试点成功了，或可为将来修宪提供依据也未尝不可。

[①]彭真：

《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。

[②]关于善治本质特征，俞可平先生认为“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。

参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8～10页；白刚先生则把善治的内涵与概括为“以市场为取向的国家，在管理经济和社会资源的过程中，政府与公民合作运用公共权力的方式，强调公民参与的不可或缺性”以及政府与公民的双向互动性。

参见白刚《村民自治与治道变迁》，《民主与科学》1999年第1期。

[③]村委会选举的投入一般包括组织准备、宣传发动费用，选民登记组织选举费用以及总结经验、获取反馈等费用。

参见拙文《从国家的视角看村委会选举的成本与效益》，《南京师大学报》2001年第5期。

[④]曼瑟尔。

奥尔森着，陈郁等译：

《集体行动的逻辑》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版。

[⑤]贺雪峰在细致的田野调查之后认为，即使在一个村范围内，村民也并非彼此熟悉，因此称之为“半熟人社会”，参见贺雪峰《论半熟人社会》，《政治学研究》2000年第3期。

[⑥]彭宗超：

《直接选举制的历史发展模式比较》，《经济社会体制比较》，1998年第6期。

[⑦]荣敬本等：

《从压力型体制向民主合作制的转变：

县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第196页。

[⑧]郑法：

《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。

[⑨]王旭：

《探求新的民主化模式：

乡村中国的基层民主》，《当代中国研究》1997第1期。