科学发展观与《环境保护法》的修改Word文档下载推荐.docx

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　　科学发展观的本质和核心是坚持以人为本，促进人的全面发展。

坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标。

在环境保护领域中，就是要把人民的利益作为环境保护的理论、方针、政策、法律、法规和各项工作的出发点和落脚点，在经济发展的基础上，着力解决关系人民群众切身利益的突出环境问题，通过改善生态环境和美化生活环境，不断提高人民群众的物质文化生活水平和健康水平，为人们平等发展、充分发挥聪明才智创造必要的物质基础和社会条件，以实现人的全面发展。

为此目的，在环境保护工作中，必须尊重人民的历史主体地位，必须尊重人民群众的积极性、主动性和创造性，必须尊重和保障公民的环境权。

《联合国人类环境宣言》指出，人人有权享有优良的环境，有责任为后代保护和改善环境。

环境权是一个权利系统，包括环境使用权、知情权、参与权和请求权等，它们构成统一的整体，相互联系，相互促进。

按照联合国《世界人权宣言》的基本道德精神和政治哲学思想，环境权既是人人生而有之的固有权利，又是需要依靠法律保障其实现的法定权利。

环境权的理论和规范，是环境保护法的基石，在众多国家的相关法律中，都规定了环境权的内容。

我国《环保法》第1条、第6条、第11条第2款、第41条第1款和第43条也涉及到了环境权的某些方面，但没有出现“环境权”的概念，对环境权主要内容的规定也不完整，不能不成为《环保法》的一大缺陷。

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：

“国家尊重和保障人权。

”公民的环境权是基本人权的重要组成部分。

这一宪法条款，为在《环保法》中将环境权作为一项公民的基本人权载入，并使之能成为公民可以实际享有且可进行民事救济的权利铺平了道路[1]。

　　科学发展观的精神实质在于，珍惜和把握现阶段国家发展的重要战略机遇期，把握和运用经济社会发展的规律，坚持以经济建设为中心，按照全面、协调、可持续的要求，实现经济社会持续快速协调健康的发展，使人民过上真正意义上的殷实的小康生活，使综合国力不断增强壮大，使国家安全获得切实保障。

多年来，我国在经济快速发展的同时，也出现了不少矛盾和问题，其中之一就是使得经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧，新的环境问题日渐突出。

究其原因，主要是沿袭了传统的以“资源～产品一废物”开放型物流模式为特点的经济增长方式，经济发展速度越快，付出的资源环境代价越大。

如果继续采用这种经济增长方式，资源将难以为继，环境将不堪重负，人民群众的健康也会被牺牲，使经济增长与发展目标相背离。

1992年联合国环境与发展会议后，我国提出了“转变传统发展战略，走可持续发展道路”的经济发展观，之后，又相继提出了“工业污染防治必须从末端治理向对生产全过程控制转变，实行清洁生产”、“实行两个根本转变”、“实施可持续发展战略”等目标。

中国政府提出“大力发展循环经济，推行清洁生产”。

所谓“循环经济”，是指以“资源一产品一再生资源”闭环型物流模式为特点的经济增长方式。

循环经济模拟自然生态系统运行方式，可以充分提高资源的利用效率，最大限度地减少废物排放，降低经济发展的环境代价，提高经济增长的质量，是一种统筹经济、社会、环境协调发展的新的发展模式[2]。

发展循环经济，在企业层面为推行清洁生产，在工业集中区为组成生态工业园区，在省市为建设生态省市，最终建设成为循环型社会。

因此，发展循环经济，走建设循环型社会之路，是转变经济增长方式和实施可持续发展战略的具体实现方式，这既开创了一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，又为从根本上减轻经济发展对资源环境的压力，解决我国的环境问题指明了必由之路。

发展循环经济，建设循环型社会需要法律的保障，有关循环经济和循环型社会的概念、原则和制度，应该成为《环保法》规范的重要方面和基本内容。

然而，由于历史的局限，现行《环保法》只在第25条提到了采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺等要求，远远不能适应发展循环经济、从根本上去解决环境问题的需要。

　　科学发展观的根本目标是促进人与自然的和谐全面发展。

人与自然的和谐，就是以环境承载能力为基础，以遵循自然规律为核心，把生态文明作为人的全面发展的组成部分，在更高层次和更高境界上实现人与自然的协调发展，也就是无论在城市、乡村、各个区域乃至整个国家或是经济和社会各个方面的发展中，都应积极推进人的全面发展，倡导环境文化，建设生态文明。

人与自然和谐，是古代“天人合一”自然观的继承和发展，也是可持续发展观念的道德伦理基础。

人的全面发展，离不开经济社会发展，而经济社会发展不能脱离生态环境的承载能力和承受能力，应该实行保持生态系统良性循环的发展战略，走循环经济的道路，实行绿色消费，确保生态安全，在发展中实现人与自然的和谐。

实践中，许多地区和部门，却不惜以牺牲生态环境为代价去换取一时的经济增长，“在自然环境中，乱砍滥伐林木、破坏野生动物和风景名胜区的行为时有发生”[3]，有的甚至“对自然资源奉行一种杀鸡取卵、竭泽而渔的政策”，“吃祖宗饭，造子孙孽”[4]。

针对这种情况，《环保法》第三章对保护和改善环境作了八条规定。

但这些规定既不全面，多数条款又比较笼统，不具备可强制执行的条件，《环保法》实际上成了“环境污染防治法”。

这也是20世纪七八十年代“以环境污染防治为中心”的环境管理战略思想的体现。

1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》首次提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针。

1992年在联合国环发大会上，李鹏同志代表我国政府提出“保护生态环境，实现持续发展”是全世界紧迫艰巨任务的论断。

1996年第四次全国环境保护会议提出“污染防治与生态保护并举”的方针和“污染者付费”、“受益者付费”的政策，同年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》又对“维护生态平衡，保护和合理开发自然资源”和“保护生物多样性”的方针政策和“利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则作了明确规定。

随后国家制定了《全国生态环境保护纲要》和《全国生态环境建设计划》，国务院并做出了“切实加强生态建设和保护，遏制人为破坏”的指示。

在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记还特别强调了生态保护的重要性：

“良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。

”，要“坚决禁止过渡性放牧、掠夺性采矿、毁灭性砍伐等掠夺自然、破坏自然的做法。

”对照这些要求，对《环保法》必须作较大的补充和修改。

　　二、以科学发展观定位《环保法》的功能

　　科学发展观是关于国家发展的总体看法和根本观点，提供了新世纪新阶段我国要发展、为什么发展和怎样发展的理论基础，规定了全面建设小康社会的发展道路、发展模式和发展战略。

科学发展观又是重要的政治哲学思想，它总结了20多年我国改革开放建设的成功经验，吸取了世界上其他国家在发展进程中的经验教训，揭示了当代中国经济社会发展的客观规律。

科学发展观根据马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义和原理，指明了观察问题、发现问题和解决问题的方法论，要求我们必须坚持一切从实际出发，想问题、办事情都要符合中国现阶段国情，环境保护工作尤其要立足我国人口众多、资源相对不足、生态环境承载能力弱的基本国情和面临的生态环境恶化的现状，这是关系环境立法生命力的根本大计。

在环境立法中，要着力解决经济发展与生态破坏、资源短缺的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的、特别是那些危害群众健康的突出问题。

必须坚持进取精神与求实态度相结合，既要有责任感和紧迫感，又要看到解决问题是一个动态的进程，实现人与自然和谐发展，是一个长期的历史任务，不可能一蹴而就，要从现阶段的基本国情和生态形势出发提出目标、任务、对策和措施。

　　总之，科学发展观的方法论集中到一点，就是历史地、全面地、发展地看问题，一切按照事物发展的客观规律办事。

这也是确定《环保法》功能地位的根本原则。

　　基于我国的基本国情，环境保护在我国将是一个长期的发展过程和庞大的社会系统工程，需要完备的法律体系保障环境保护立法的统筹发展，对不同的规范性文件赋予不同的功能。

在创建环境保护法律体系之初，就把《环保法》设计为环境保护的基本法。

国务院有关部门负责人在关于1979年《环保法（试行）》草案的说明中指出：

“环境保护法是一个基本法，主要是规定国家环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。

”[5]1989年《环保法》颁布后，其被称为是一部“新的极为重要的环境保护基本法”[6]，《环境科学大辞典》也将其界定为“中国现行的环境保护基本法”。

　　回顾我国环境立法的历程，在《环保法（试行）》颁布后，1982年制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》），该法制定的依据即是《环保法（试行）》这一“基本法”。

国务院在关于《海环法》草案的说明中指出：

“海洋矿产资源、海洋生物、水产资源等，都是海洋环境保护的重要内容，考虑到这些内容将包括在正草拟的矿产资源法和渔业法等法规中，因此，本法未包括矿产资源和水产资源本体的保护，只把水产资源生长的环境作为保护对象，以避免重复。

”[7]这一说明从另一侧面阐述了环境保护立法要统筹发展，正确处理基本法与单行法、环境法与资源法的关系。

按照这一精神，1984年、1987年先后颁布了水和大气的污染防治法。

1984年、1985年、1986年、1988年分别颁布了森林、草原、渔业、矿产资源、土地管理、水和野生动物等资源法。

1989年全国人大通过了《环境保护法》，对1979年《环保法（试行）》进行了重大发展与完善。

而后，又颁布了固体废物、环境噪声、水土保持等环境和资源法。

目前，在我国，环境保护法已成为一个新兴的独立法律部门，形成了以宪法为根据，《环保法》为核心，单行环境保护法律为主题，环境保护行政法规、地方性法规、规章、标准及相关法律、法规中适用于环境保护的规定为补充，并与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相协调的法律体系。

不论理论上或实践上都公认，在这个体系中，《环保法》“除宪法之外占有核心的最高的地位”，因为“它是一个国家在环境保护方面的基本法”[8]。

　　20多年的实践证明，将《环保法》定位为国家关于环境保护的综合性的基本法，是妥当的。

从树立和落实科学发展观的角度看，赋予《环保法》在国家环境保护方面基本法的地位，也是符合环保法制建设统筹兼顾的要求的。

尊重和坚持《环保法》作为“基本法”的功能定位，是《环保法》修改的前提和基础。

　　三、以科学发展观指导《环保法》的修改

　　科学发展观的第一要义是发展，离开发展，就无所谓发展观。

坚持科学发展观，其根本着眼点是要用新的发展思路实现更快更好的发展。

对于经济社会发展是如此，对于《环保法》的修改也是如此。

　　《环保法》的修改，应当以树立和落实科学发展观，以实行可持续发展为主题，以统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系为核心，贯彻污染防治和生态保护并重的方针，以控制污染物排放总量为主线，以防治重点区域的环境污染和遏制人为生态破坏为重点，以改善环境质量和保护人民群众健康为根本出发点，以建立政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制为手段，全面统筹经济、社会、环境的协调发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路为根本指导思想。

　　《环保法》实施的实践证明，它是一个比较符合我国基本国情的法律，其基本原则和基本制度在总体上是行之有效的，应当保持其名称和基本框架的稳定。

在修改过程中应当遵循下列基本原则：

坚持改革和发展与法制建设的统一，深入总结吸取实行社会主义市场经济条件下环境保护工作的基本经验。

坚持社会主义法制的统一，以宪法为根据，并与有关环境、资源、生态保护的法律相衔接。

　　近年来，我国环境保护实行了四个转变：

环境与经济“两张皮”向“双赢”的转变。

污染防治由末端治理为主向依靠经济结构调整和企业清洁生产的转变。

由单个企业污染治理向区域环境综合整治的转变。

由以污染防治为主向污染防治与生态环境保护并重的转变[9]。

反映在环境政策上，也正在发生四个转变：

政策的制定由单纯的环保决策向环境与发展综合决策转变。

政策的内容由污染防治为主向加强生态保护转变。

政策的重点由点源治理向区域、流域综合治理转变。

政策的手段由以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段转变。

修改《环保法》应该把这些成功的经验用法律形式确认下来，并对经济社会可能带来的新的环境问题用法律手段加以预防和制约。

坚持从实际出发，统筹基本法与单行法的功能划分，正确处理全局与局部、重点与一般、需要与可能等三个关系，从全局利益出发，突出重点，量力而行，科学合理地规定公民和组织的权利和义务、国家机关的权力和责任，健全与我国基本国情和经济社会发展水平相适应的环境保护的基本原则和基本制度，针对新世纪新阶段环境保护中面临的现实和潜在问题，对《环保法》的现行原则和制度进行必要的调整、充实。

坚持创新与借鉴相结合，同时吸取世界上其他国家在环境保护中的经验教训和立法经验，并注意与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相“接轨”。

　　科学发展观是在全面深入分析国家前进道路上存在的困难和问题的基础上提出的，其目标是解决经济社会发展中的突出矛盾和突出问题，推动经济社会全面、协调、可持续发展。

为保障国家环境安全，推进可持续发展，必须着力解决污染负荷高、排放强度大、生态恶化加剧。

新的环境问题日渐突出、群众利益受损等突出矛盾和突出问题。

基于修改《环保法》的指导思想和基本原则，在《环保法》的修改中，可考虑增加的内容和完善的问题主要包括：

　　1.立法目的

（1）增加“维护生态平衡”的内容。

（2）调整为“可持续发展”。

　　2.适用范围

（1）在环境定义中增加其他非生物资源、湿地和能量。

（2）增加来自域外污染的适用。

　　3.公民的环境权

（1）环境信息公开。

（2）公众参与。

　　4.循环经济

（1）生产模式和消费方式。

（2）生态保护型社会。

　　5.政府的责任

（1）目标责任制。

（2）考核制度和奖惩措施。

（3）在环境基础建设中的责任。

　　6.环保部门的权能

（1）参与综合决策。

（2）限期治理的决定权。

（3）环境管理信息系统。

　　7.环境污染防治

（1）淘汰落后设备工艺。

（2）清洁生产。

（3）排污总量控制和排污许可证。

（4）排污交易权。

（5）危险废物、电子垃圾、持久性有机污染物污染防治。

　　8.生态保护和建设

（1）生态环境功能区划。

（2）生态功能良好区的保护。

（3）生态功能保护区和生态示范区的建设。

（4）生态农业、生态渔业等。

（5）生态环境补偿机制。

（6）生物多样性。

（7）遗传资源流失。

（8）外来物种入侵。

（9）生物安全管理。

（10）破坏生态的赔偿责任。

　　9.核安全和辐射环境

（1）核安全。

（2）放射性、电磁辐射和光污染防治。

　　10.重点区域环境综合整治

（1）重点区域环境综合整治规划。

（2）环保区域合作组织。

　　11.重大污染事故应急计划

　　12.环保工作保障体系

（1）环保投入制度。

（2）环境管理能力建设。

（3）环保产业。

（4）环保中介服务。

　　此外，鉴于《环保法》的修改幅度可能较大，宜采取修订的形式。

在基本保持其结构框架不变的情形下，建议将第三章标题改为“生态保护和建设”，第四章标题改为“环境污染防治”，将“核安全监管和辐射环境监管”作为一章，列为第五章，将原第五章和第六章分别列为第六章和第七章。

　　注释:

　　作者简介：

郭院（1966—），女，汉族，山东青岛人，中国海洋大学海洋法学研究所副教授，硕士研究生导师。

　　*中国海洋大学山东青岛266003

　　[1]吕忠梅：

《“绿色民法典”制定与环境法学的创新》，载《法学论坛》，2003年第2期，第107页。

　　[2]解振华：

《关于循环经济理论与政策的几点思考》，载《环境保护》，2004年第1期，第5页。

　　[3]曲格平：

《关于（中华人民共和国环境保护法）（修改草案）的说明》，载《海洋环境保护法规汇编》，中国环境科学出版社1991年版，第13页。

　　[4]曲格平：

《中国环境管理》，中国环境科学出版社1989年版，第196页。

　　[5]李伯超：

《关于中华人民共和国环境保护法（试行草案）的说明》，载《国家环境保护法规文件汇编》，中国环境科学出版社1983年版，第49

　　[6]张坤民、金瑞林：

《环境保护法讲话》，清华大学出版社1990年版，第1页。

　　[7]李锡铭：

《关于<

中华人民共和国海洋环境保护法>

（草案的说明）》，载《海洋环境保护法规汇编》，中国环境科学出版社1991年版，第36页。

　　[8]金瑞林：

《环境法学》，北京大学出版社2000年版，第62页。

　　[9]解振华：

《努力开创人与自然相协调的文明发展道路》，载《中国环境报》2001年10月20日，第1版。