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《城市规划管理与法规》读书笔记
《城市规划管理与法规》读书笔记
作者：
赵博
阅读：
2135次
上传时间：
2006-05-26
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简介：
行政是一种社会组织有序进行活动的形态、社会现象和社会活动，它通过一定的形式、活动和关系表现出来狭义行政概念：
是一定社会政治意愿的积极推行、执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。
广义的行政概念：
行政是一个组织为实施自已的政策目标（一般是非赢利性的目标）而采取的活动。
关键字：
城市规划管理法规行政管理
l、行政管理学的有关知识
1.1.1了解行政和行政管理的基本概念
1、行政的概念：
行政是一种社会组织有序进行活动的形态、社会现象和社会活动，它通过一定的形式、活动和关系表现出来狭义行政概念：
是一定社会政治意愿的积极推行、执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。
广义的行政概念：
行政是一个组织为实施自已的政策目标（一般是非赢利性的目标）而采取的活动。
2、行政管理的概念：
行政管理是围绕执行公共权威而展开的活动，是国家的组织活动。
它有三层基本含义；
（1）行政管理是一种实践活动，行政管理是一种动态功能。
它通过自己的各种形态的活动，通过完成自己的各种功能来执行社会公共权威，达到既定目标。
行政管理同时也是一种社会活动，它产生于一定的社会，作用于一定的社会，它的活动涉及整个社会。
行政管理活动构成一个有序的整体系统。
（2）行政管理具有一定的形式，通过行政体制与组织形式，来执行自己的动态功能。
（3）行政管理体现一种关系。
行政关系有多种形式，如权威关系、组织关系、人际关系、沟通关系、行政体系与社会的关系、行政管理者与被管理者之间的关系等等。
各类关系在一定的条件下都可能有不同的格式和性质，会对行政管理活动和形式产生一定的作用，影响行政管理活动和形式。
从实践的意义上说，一是行政管理活动是政府管理外部各种公共事务的活动。
又是政府为管理外部社会各项事务而展开的内部管理活动。
1.1.2熟悉行政机构和行政领导的基本概念
1、行政机构的基本概念：
组织、行政组织，是社会行政系统的结构形态。
是行政行为赖以表现的组织基础。
行政组织的含义包括4个方面：
（1）组织结构主要是从职能目标的分工、权责大小的分配、层次等级的划分、管理幅度的确立、制度纪律的规范等方面来确定组织的表现形式。
（2）组织行为组织中的人员为管理目的而活动，在人员之间所进行的相互交往、沟通、协作、默契等行为。
（3）组织环境组织受到环境的制约和影响。
（4）组织意识组织中人员对目标、行为、环境的认识和心态意识极大地也影响到组织的凝聚力。
2、行政领导的基本概念：
行政领导是行政组织或机构的管理者通过一定方式指挥影响组织内的个体成群体，从而实现一定组织目标的活动过程。
行政领导有4层含义：
（1）领导是一种行为活动的过程，旨在实现某一管理目标。
（2）领导是一种上下双方共同行为的过程。
（3）领导是领导者对被领导者施加影响的过程。
这种影响一是来自权力的影响力；二是来自非权力的影响力。
（4）领导活动是在特定的环境中进行的，它不能超越环境的制约。
因此，领导者、被领导者和环境构成了领导活动的三个层面基本要素。
1.1.3熟悉行政沟通的作用和原则
l、行政沟通的作用行政组织决策、规划、指挥、协调、控制等职能的发挥，都离不开行政改沟通。
首先，它是有效决策的依据。
其次，行政沟通能增进行政人员对组织目标、工作环境的了解，促进行政人员对组织的认识和认同，形成一种积极的组织意识。
最后，行政沟通能改善人际关系和组织气氛。
2、行政沟通的原则。
行政沟通旨在为实现某一目标而产生一定的沟通效应、速度、广度和准确度。
为了最大限度地取得沟通效应，沟通时应当坚持以下三项原则：
（1）高效率原则指某一行政信息完成沟通过程所需要的时间越少，沟通效率则越高。
为了实现行政沟通的高效率原则，必须特别注意以下两个方面：
一是保证沟通渠道畅通无阻，减少人为干扰和失真现象，尽可能选择最短、最直接、容量适中的渠道进行沟通。
二是沟通技术现代化。
（2）高质量原则是指行政信息在传递过程中所达到的真实性、准确性和全面性，尽可能地减少信息传递过程中的干扰和失真，注意减少与信息接收者的要求成行政决策活动无关的信息。
（3）民主化原则。
就是要扩大行政人员参与决策的机会，创造一种民主、宽容、和谐的沟通气氛。
1.1.4掌握提高行政效能的方法
行政效能，就是行政投入与行致产出之间的比值。
它是行政产出的能量、数量、质量与行政投入之间的综合比值关系，是行政能率、行政效率和行政效益的合称。
提高行政效能应该采取综合治理，突出重点的方法，应该把重点放在改革和完善行改内部的体制、结构、程序和提高人员的素质上。
把重点放在改善内部环境上，主要从四个方面进行自我改革和完善。
（1）改革组织体制。
划清楚各项行政职能的内涵和外延，简改放权，根据职能加效能的原则重新考虑行政机构的设置及其编制、规模。
优化组织结构、健全决策机构，加强信息机构和监督机构的职能，控制并适当减少过于庞大的执行机构。
（2）提高行政人员的素质，发挥他们的主动性和积极性。
首先要提高行政人员的政治觉悟和职业道德水平。
其次，要加强在职人员的知识教育与专业培训。
再者，建立优胜劣汰的竞争—激励机制，尽快推行“国家公务员制度”，从制度上保证行政人员的质量
（3）完善行政过程。
首先，要进一步优化决策，增强决策的科学性和民主性。
其次，通过简化程序，减少中间层次和加强监控等方法消除执行和反馈中的“中间梗塞”和“信号衰减”现象。
再者如强协调与合作。
最后，加强规划工作，科学运筹时间、人力、物力、财力等。
（4）实现行政管理方法与手段的现代化。
将新的科学理论广泛应用到行政管理实践中去，以提高行政管理的科学化程度，采用电脑、图文传真设备等现代技术手段，从物质技术方面促进行政效能的提高。
1.2行政法学的有关知识
1.2.1了解法律的概念和行政法渊源。
1、法律的广义概念：
指国家机关制定并由国家强制保证实施的行为规范的总称；狭义的概念：
是专指国家立法机关制定的在全国范图内具有普遍约束力的规范性文件。
行政法是由法定的国家机关依法定程序制定的，对社会各项事务实施国家行政管理的法律、法规、规章等具有法律效力的规范性文件的总和。
2、行政法的渊源，又称行政法的法源，是指行政法产生的依据和来源及其外部表现形式。
我国只有成文法才是行政法的渊源。
（1）宪法。
是制定各种法律、法规、规章的法律依据和来源，是行政法的渊源和特定的国家行政机关行使行政立法权的法律依据：
宪法是行政法的最根本的法源。
（2）法律。
全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律，是制定其他法规、规章的依据、行政法律规范。
（3）行政法规。
国务院为实施宪法和法律，制定的规范性文件，是制定地方法规、自治条例及规章的依据。
（4）地方性法规。
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，按法规程序所制定的规范性文件，是制定规章的依据。
（5）自治条例和单行条例。
实施范围较窄，民族自治地方的人民代表大会制定，人民代表大会，它们在制定机关所辖民族自治地方范围内具有法律效力，是制定规章的依据。
（6）规章。
规章亦称行政规章，国务院规章和特定的地方人民政府规章。
（7）法律解释。
（8）其他规范性文件，决议、决定和命令。
1.2.2熟悉依法行政的意义
依法行政是城市规划管理的一项基本原则，是适应我国经济体制改革和政治体制改革的需要，强化国家公务员和人民群众的行政法制观念，切实有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，加强行政管理科学化、法制化建设。
1.2.3熟悉行政行为的内涵
行政行为是指国家行政机关和法律、法规授权组织依法行使国家行政权力，实施国家行政管理任务而产生的具有法律效力的行为。
行政行为必须具备以下5个要件：
（1）是行为的主体，即履行国家行政管理职能的法定国家行政机关和法律、法规授权的组织及其工作人员。
（2）是行为的客体，即行政管理的对象，也就是行政行为所指向的相对方。
（3）是行为的内容，即法律、法规、规章规定要求实现的管理任务。
（4）是行为的形式，即行政行为的实施，必须以法定的形式表现出来。
（5）是行为结果，即行政行为的实施，必定要引起一定法律关系的产生、变更或消灭。
1.2.4掌握行政法治原则的基本内容
行政法治原则是指导行政法的立法和实施的基本原则。
具体分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。
（1）行政合法性原则。
是指行政管理权的存在与行使，必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。
具体内容包括3方面内容：
①行政职权必须基于法律的授予才能存在，要求行政主体（指履行国家行政管理职能的国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织）在其法定的权限内行使行政职权。
②行政职权必须依据法律行使。
要求行政主体行使职权，既不能违反行政实体规范，也不能违反行政程序规范。
不履行或拖延法定职责，要承担相应的法律责任。
③行政授权、行政委托必须有法律依据，按法定程序进行，不得违反法律要旨。
（2）行政合理性原则。
是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，要求行政机关合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。
合理行使自由裁量权的情况有三种：
①在法律没有规定限制条件情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，所采取的必要措施。
②法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，在不违背常规情况下所采取的具体措施。
③根据法律明确规定的范围、幅度和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。
合理性原则的具体内容有5点：
①行政行为应当符合相对方的客观实际；
②行政行为应当建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关构因素；
③平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同的对待；
④符合自然规律；
⑤符合社会公德。
（3）行政应急性原则。
是指在某些特殊的紧急的情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，经法律授权的特定的一级政府批准，行政机关可以采取没有法律依据或与法律依据相抵触的措施，事后必须报法定国家机关予以确认。
从广义上讲，行政应急原则是合法性原则、合理性原则的非常原则，是它们的补充，是行政法治原则特殊的、重要的内容。
一般而言，行政应总权力的行使应当符合以下条件：
①是存在明确无误的紧急情况。
②是非法定机关行使紧急权力，事后应报法定机关予以确认。
③是行政机关作出应急行为应受有权机关的监督。
④是应急权力行使应该适当，将损害控制在最小程度和范围内。
1.2.5掌握行政主体、内容、程序和权限合法的内涵
（1）行政行为主体合法印实施行政行为的主体必须是有法定职权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，并在其法定权限范围内行使行政行为，不得超越职权和滥用职权。
（2）行政行为内容合法即实施行政行为必须符合法律规定的明确、适当、合法的要求。
（3）行政行为程序合法即将政行为必须依照法定程序实施，必须符合与该行政行为性质相适应的法定程序要求，符合程序的一般要求。
（4）行政行为权限合法指行使行政行为必须在一定的地域、时间、条件等方面的限度内，行政主体不能超越行政权限的限度。
1.2.6熟悉行政合法性与合理性的关系
行政合理性与合法性既有区别又有联系，合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性原则则适应于自由裁量权领域。
通常一个行政行为如果触犯了合法性原则，就不再追究共合理性问题；而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。
随着国家立法进程的推进，原先属于合理性问题，可能被提升为合法性问题。
1.2.7了解行政立法的意义、内容和基本要求
（1）行政立法的意义是：
行政立法行为是实施行政行为的一种重要形式，其目的在于执行宪法和法律，实现国家行政管理职能，规范国家行政机关对社会各方面事务的行政管理行为、程序、内容和形式，是依法行政的重要法律保证。
（2）行政立法包括立法主体、立法程序、立法表现形式和立法内容，中国有行政立法主体资格的行政有国务院、国务院各部、各委员会、特定的地方人民政府。
（包括省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区政府所在地的市的人民政府；经过国务院批准的较大的市的人民政府）。
立法的一般程序包括编制立法规划，起草、征求意见，协商、审查、通过、审批、备案、公布。
立法表现形式是制定有关行政管理方面的行政法规和规章。
立法内容是关于国家对社会各方面事务的行政管理。
（3）行政立法的基本要求是既要遵守我国立法的一般原则即社会主义原则、民主集中制原则、法制统一原则，以政策为指导的原则，还要根据行政立法行为的特点，特别注意贯彻初从实际出发的原则，稳定性与适应性相结合的原则，统一性与灵活性相结合的原则
1.2.8掌握行政责任和监督的基本内容
l、行政法律责任
（1）概念和特征
行政法律责任是指违反行政法律规范的当事人依法应当承担的责任。
其特征有2点：
一是引起行政法律责任的原因是行政违法，行政违法可以表现为行政机关违法和行政相对方违法，实体性违法和程序性违法，作为违法和不作为违法等形式。
二是承担法律责任的主体既可以是行政管理相对人。
也可以是行政机关和授权组织。
只要任何一方有行政违法行为，符合应当追究其责任的构成要件，均应依法追究法律责任。
构成行政法律责任必须具备四个要件，一是行为人的行为客观上巳构成违法；二是行为人必须具备责任能力三是行为人在主观上必须有过错；四是行为人违法行为必须以法定职责或者法定义务为前提，四个条件缺一不可。
（2）追求行政法律责任的原则：
一是教育与惩罚相结合的原则；二是责任法定原则，即构成行政违法的行为，必然是违反行政法的行为，追究行政违法行为的行政法律责任，也必须严格按行政法办事。
三是责任自负原则，谁违法谁承担法律责任。
四是主客观一致原则，追究行政法律责任必须实事求是，坚持主客观一致的原则。
2、行政法制监督
行政法制监督是对国家行政机关和法律、法规授权组织及其公务人员的行政行为和职务行为，依法作出的一种监督、检查和纠正的行为，主要从4个方面来考查和评价：
一是否坚持宪法所确定的四项基本原则，是否坚持廉政勤政，努力为人民服务。
二是否遵循宪法、法律、法规、规章和政策的规定，坚持依法行政，维护社会主义法制统一和尊严。
三是否切实保障人民群众的合法权利和利益四是否积极为国民经济的发展和改革开放服务。
行政管理法制监督分别按监督主体、监督对象、监督的表现形式、监督的法律效力、监督的方向、监督的程序，做不同的分类。
1.3城市规划管理的基本知识
1.3.1熟悉城市规划管理的概念
城市规划管理的概念：
城市规划管理应是组织编制和审批城市规划，并依法对城市土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。
从以下两个方面把握：
（1）要充分理解城市规划管理是城市政府的一项行政职能。
城市规划管理是城市管理工作的一个重要组成部分，具有行政管理的性质，必须遵循行政管理的一般原则，负有行政责任。
（2）要正确把握城市规划管理与城市规划编制的关系。
城市规划管理主要包括三方面的工作：
一是城市规划的组织编制和审批；
二是城市规划实施管理；
三是城市规划实施的监督捡查。
1.3.2掌握城市规划管理的目的和任务
城市规划管理有以下4方面的目的和任务：
（1）保障城市规划建设法律、法规的实施和政令的畅通。
（2）保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展。
（3）保障城市各项建设纳入城市规划的轨道，促进城市规划的实施。
（4）保障公共利益，维护相关方面的合法权益。
1.3.3掌握城市规划管理的基本工作内容及其相互关系城市规划管理系统是城市规划管理的基本工作内容。
（1）决策系统。
是城市规划组织编制和审批管理，制定城市规划。
（2）执行系统。
即城市规划实施管理。
（3）反馈系统。
即城市规划实施的监督检查管理。
（4）保障系统。
法制保障。
城市规划法律规范制定。
上述四系统相互联系，相互影响，形成一种网络状态，循环关系。
1.3.4掌握城市规划管理决策优化及决策依据
l、城市规划管理决策的优化：
（1）优化决策结构。
决策结构包括信息系统、智囊系统和决策系统三部分。
①信息系统。
一是规划管理人员尽可能获得有关决策事项的更多、更准确的情况作息；二是规划管理一定要建立尽可能完备的城市规划资料，历史档案资料以及其他相关的资料的信息库，从依靠个人智慧经验转向集体智慧系统。
②智囊系统。
其组织结构大致有4种情况：
一是各种专家学者直接到行政机构中工作；二是行政机构聘请专家担任顾问；三是由行政机构拨款成立“思想库”；四是由专家组成学术团体为决策提供咨询。
③决策系统。
一般采取两种原则：
一是首长负责制；二是委员会负责制。
（2）提高决策技术。
①决策硬技术。
是指在决策中所运用的数学化、模型化、计算机以及相应的信息系统和数据处理系统。
②决策软技术。
是指具备与规划管理相关的专业技术知识并提高决策水平。
③决策的民主化、科学化与法制化。
2、城市规划的决策依据：
有规划依据、法制依据、经济技术依据和计划依据。
（1）规划依据。
前一个管理阶段或环节的决策就是后一个管理阶段成环节的决策依据。
（2）法律规范依据。
（3）经济技术依据。
经济技术定额指标和经济技术规范；地方性经济技术规范文件；城市规划行政主管部门提出的经济技术要求等。
（4）计划依据。
根据不同的规划管理范围、管理阶段或管理环节确定相应具体的决策依据。
1.3.5掌握城市规划管理控制及其过程
l、城市规划管理。
需从三个方面加强控制：
一是系统内部的控制，机关内部管理、制度建设、队伍建设；二是外部系统对管理系统的控制，为行政监督、人大监督、社会监督；三是管理系统对管理对象的控制，一系列规划管理活动。
找市规划管理调控的作用：
①指导作用；②弥补作用；③监督作用。
2、城市规划管理调控过程
规划管理必须根据管理过程分别实施事前控制、事中控制和事后控制。
.
1.3.6熟悉城市规划管理的基本方法
主要有行政的方法、法律的方法、经济的方法和咨询的方法。
（1）行政的方法：
是城市规划行政主管部门依靠行政组织被授予的权力，运用权威性的行政手段，采取命令、指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等行政方式来组织、指挥、监督城市规划的编制、城市建设使用土地和各类建设活动。
行政方法的原意是通过职务和职位而不是通过个人能力来管理。
（2）法律的方法：
城市规划管理采取法律的方法，要加强立法、执法、守法和司法工作。
城市规划法规是调整城市规划、建设和管理中各种社会关系的总称。
法制建设是由立法、执法、守法和司法相互联系的方面构成的统一体，其中主要是立法。
城市规划管理严格执法，要贯彻执行“法无授权不得行，法有授权必须行，行政行为程序化，违法行政必追究“的原则。
（3）经济的方法：
就是通过经济杠杆，运用价格、税收、奖金、罚款等经济手段，按照客观经济规律的要求来进行规划管理。
通过各种经济手段，从物质利益上来处理政府、企事业或集体、个人等各种经济关系。
（4）咨询的方法：
是指城市规划管理部门采用咨询的方法，吸取智囊团或各类现代化咨询研究机构中专家们的集体智慧，帮助政府领导对城市的建设和发展，或帮助开发建设单位对各项开发建设活动进行决策的一种方式。
1.3.7熟悉城市规划管理的基本原则
（1）系统管理的原则
①要强调城市规划管理的整体效应。
②加强城市规划管理系统内部的协调性。
③注重城市系统对外界环境的适应性。
④必须建立城市规划管理系统的信息反馈网络。
（2）集中统一管理的原则
（3）依法行政的原则
（4）政务公开的原则
1.3.8了解城市规划管理的基本特征
具有综合性、整体性、系统性、时序性、地方性、政策性、技术性、艺术性等诸多特征。
尤其具备以下基本特征：
（1）就管理的职能而言，城市规划管理具有服务和制约的双重属性。
城市规划管理就其根本目标是服务，在管理活动中为城市公共利益需要而采取的控制措施，也是一种积极的制约，其目的是使城市的各项建设不影响人民根本的、长远的利益。
（2）就管理的对象而言，它具有宏观管理和微观管理的双重性。
这是规划管理的要求所决定的。
城市规划着眼于城市的合理发展，因此必须把每项规划或者每一个建设工程放在城市的大范围内考察，不能就事论事地处理问题。
（3）就管理的内容而言，规划管理具有专业和综合的双重性。
这是城市作为一个有机综合体，具有多功能、多层次、多因素、错综复杂、动态关联的本质所决定的。
城市管理包括户籍管理、交通管理、市容卫生管理、环境保护管理、消防管理、文物保护管理、土地管理、房屋管理及规划管理等等。
城市规划管理只是其中的一个方面，是一项专业的技术行政管理，有其特定的职能和管理内容。
规划管理部门作为一个综合部门来进行系统分析，综合平衡，协调有关问题。
（4）就管理的过程而言，规划管理具有管理阶段性和长期连续性的双重属性。
这是由于城市的形成和发展是一个漫长的历史过程所决定的。
城市规划管理工作必须体现城市发展的持续性和长期性要求。
在管理上应探索灵活应变的方法，留有余地、不要把文章作“死”，要具有应变的能力。
（5）就管理的方法而言，规划管理具有规律性和能动性的双重属性。
这是由于城市规划管理是一门管理科学所决定的。
2、城市规划编制与审批管理
2.1城市规划组织编制管理
2.1.1熟悉城市总体规划（含分区规划）和城市详细规划的组织编制主体。
P69
（1）城市总体规划（含分区规划）组织编制主体。
直辖市和市城市总体规划由城市人民政府负责组织编制。
县级以上人民政府所在地镇的总体规划，由县级人民政府负责组织编制。
（2）城市详细规划组织编制主体。
是城市人民政府，但在实际工作中，由于详细规划覆益的面比较广，组织工作量比较大，专业技术要求比较高，因此，一般由城市人民政府委托或法律授权城市规划行政主管部门进行具体的组织编制工作。
2.1.2掌握城市总体规划（含分区规划）和城市详细规划的编制和报批程序P72
城市规划组织编制和报批的程序一般按以下几点进行：
（1）拟定编制计划，保证规划编制工作有条不紊，有序地开展，避免重复和随意性。
（2）制定规划编制要求，如城市规划的目标，指导思想，基本原则，技术要求等。
（3）确定具有相应资质的城市规划设计单位进行编制，对重要的城市详细规划，可用规划项目招标的方式确定规划设计单位。
（4）协调城市规划编制中的重大问题。
（5）评审规划中间成果。
（6）验收规划成果，审核成果的指导思想、内容及深度。
（7）申报规划成果。
验收合格后，由组织编制单位依照法定程序，向法定的城市规划审批机关提出审批该城市规划的申请。
2.1.3掌握城市总体规划（含分区规划）和城市详细规划的调整和报批程序，与2.2.3的内容基本一致
1、城市总体规划（含分区规划）的调整程序。
对城市总体规划的局部变更，应当由城市人民改府审批，并报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；当涉及对城市性质、规模、发展方向和总体布局产生重大影响
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