税费改革一费制对贫困地区农户教育支出的影响.docx

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税费改革一费制对贫困地区农户教育支出的影响

税费改革、一费制对贫困地区农户教育支出的影响

──对湖北省恩施州巴东县大支坪镇,恩施市龙凤镇农户教育支出情况调查

杨嬛杨光明

（中国农业大学北京，100094）

摘要：

我国从2001年开始在农村地区实施“税费改革”，取消了农民交纳的农村教育费附加；2001年在农村地区同时实施了义务教育收费“一费制”，严防农村中小学乱收费。

这两项政策对削减农户家庭教育支出起到了很大作用，减轻了农民的支出负担。

促进了农村义务教育发展，保证农村贫困家庭的学生享有平等的受教育权。

本文通过对湖北省恩施州巴东县大支坪镇和恩施市龙凤镇实施税费改革、一费制调查，了解以上政策对农户教育支出的实际影响。

关键词：

农村教育支出税费改革一费制

一、研究背景－我国农村基础教育投入体制的变迁

2000年我国开始实行税费改革，免去了农村的教育附加税费；2001年，中央出台了农村义务教育收费“一费制”，从制度上防止学校乱收费。

由此，中央通过调整农村义务教育管理体制，把农村义务教育的责任从农民负担转为主要由政府负担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转为以县为主，结束了长期以来形成的农村义务教育经费主要靠乡镇财政和农民教育集资筹措的历史。

2004年，中央在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）,以建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度。

收稿日期：

2005-6-27

作者简介：

杨嬛（1983—），女，土家族，中国农业大学硕士研究生

杨光明（1954—），男，汉族，恩施职业技术学院副教授

这一系列改革显示了政府对于加大对农村基础教育投资的决心。

这些政策实施使农村义务教育的实际负担者由农户逐步向政府转变。

㈠1949年－1985年，国家教育经费统收统支阶段农村基础教育投入机制

建国后20世纪50年代，政府统一将私立学校变为公办学校。

基础教育实行高度集中的投资管理体制，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。

但由于政府的财力有限，政府提倡群众办学。

中央政府在1962年明确提出了“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举”，“免费教育与非免费教育并举，全党全民办教育”。

因此在建国初初期到1985年中央出台《中共中央关于教育体制改革的决议》以前的很长一段时间内，农村民办小学的费用主要由所在地的集体和农民个人负担，很少从国家获得资助。

㈡1985年－2000年，国家实施三级办学阶段农村基础教育投入机制

随着经济体制改革乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了加强。

为了减轻中央财政的压力，中央于1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决议》。

决议明确规定乡村义务教育实行三级办学，两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。

在实践上，一般规定公办教师工资由政府负担，民办教师工资由村里的三提五统解决，来自政府的公用经费与学生手中收取的学费维持学校正常运转，危房改造方面，小学一般是由村里集资解决，中学由乡和村共同解决。

在我国大多数县乡，特别使贫困地区，财政收入受本地商业和经济发展水平的限制，乡镇工商业薄弱，工商税少，农业税轻，致使乡镇政非难以维持正常运转，教育经费不足，教师工资拖欠，农村基础教育的发展受到严重影响。

为了解决乡镇资金不足的问题，乡镇设立了“三提五统”费，作为乡村集体的自筹资金，其中包括教育附加费。

乡镇府筹措的农村基础教育经费主要来源于乡镇预算基础教育拨款（农业税费，其中包括农村教育附加费）和农村教育集资。

我国农村教育附加费开征于1984年，1994年以来，全国对农村教育费附加统一按上年农村人均收入的1.5%-2%征收。

通过以上分析，由于国家经济发展所限，政府无力承担基础教育庞大的开支，只能动员全民办学，实际上农村基础教育投入一直都是由农民自己负担。

㈢2000年至今，实施税费改革和一费制后农村基础教育的投入机制

税费改革是中央为了减轻农民负担，规范农村税费收取的一项重大改革。

税费改革取消了乡村两级办学经费（即农村教育事业费附加）和农村教育集资。

农村义务教育的经费主要由财政预算解决。

2000年税费改革在安徽省全面试行。

改革后，教师工资的发放以及义务教育经费的保障由乡镇负责。

把取消的教育附加和集资的缺口的弥补安排在乡镇的财政预算中。

在税费改革中，乡镇来自农忙的收入大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理费、学杂费。

这使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。

2001年安徽省在几个月内先后出台了多个相关规定，重新对义务教育责任进行明确，把这些费用的保障和管理责任上移到县里，使得乡镇无法支配教育经费，从而才是教育经费紧张的问题得到缓解。

安徽省农村基础教育经费紧张状况引起了多方面的关注。

2001年6月，中央政府在吸取了安徽省税费改革后的经验，确立了新的义务教育财政体制。

新体制要求义务教育要在国务院领导下，地方政府负责，分级管理，以县为主，加大转移支付力度。

由此，中央通过即使调整农村义务教育管理体制，把农村义务教育的责任从农民负担转为主要由政府负担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转为以县为主，结束了长期以来形成的农村义务教育经费主要靠乡镇财政和农民教育集资筹措的历史。

二、农户家庭教育支出分析

㈠农户家庭收入状况分析

调查地区农户典型的家庭结构为主干家庭，且当地为少数民族地区，政策允许生两胎，两胎间年龄间隔为5年。

每个家庭要赡养老人。

因此当地典型家庭的人口在4－5人。

以巴东县大支坪镇为例，2004年人均纯收入1591元。

但农村人均纯收入计算是将实物部分折合成现金计入的，农户的现金收入要低于这个数字。

以调查中一典型农户为例。

家庭中男性户主36岁，外出打工；妻子31岁，母亲63岁，在家务农；儿子8岁，上小学。

其家庭收入结构如下：

务农收入：

耕地3亩玉米2000斤/年0.6元/斤

红薯6000斤/年0.2元/斤

土豆6000斤/年0.2元/斤

其中2/3用于喂猪（2头，折合人民币1600元）；其中1/3自用（折合人民币800元）

打工收入：

4000元/年

人均收入：

1600元/人·年

以上分析的农户属于中等收入，家庭人均收入与当地平均人均收入持平。

对于完全依靠务农的农户，家庭几乎没有现金收入来源。

㈡“税费改革”、“一费制”、实施前农户教育支出分析

由于无法取得历史资料，这一部分的分析以2004年巴东县大支坪镇人均纯收入和实施上述改革和措施前的学校收费情况为准，作假设性分析。

1、农户教育支出计算

本分析以2004年收入为准，假设若没有实施以上改革和措施，2005年巴东县大支坪镇农户教育支出（按每户负担一个学龄儿童计算）：

农户应交纳的农村教育费附加：

按规定，农村教育附加按上年人均收入的1.5％－2％收取，当地按2%向农民收取。

巴东县大支坪镇2004年人均收入1591元，每人应上缴农村教育附加费32元，按每户4口人，每户应缴128元。

农户的其他教育支出表象为直接的教育投资：

用公式

，取n为1，为当年上学总费用。

E是当年学费，F是当年杂费，H是当年的书本费、住宿费。

实施一费制前小学一学期总的收费为250元，没有明确每项收费的数额。

一年每个小学生的总的书杂费500元。

J是当年交通费。

当地小学的学生一般是步行上学，因此基本没有交通费支出。

K是当年文体费，当地学习基本没有这项支出。

恩施市龙凤是当年生活费。

吃饭，当地小学食堂是每餐0.9元，每日三餐，固定的份饭，一个菜，常年是土豆炖粉条，一个星期需要14元。

加上其他的生活开支，买一些日常用品，一个星期需要4元。

一个星期总的生活费为18元。

一年有40个星期，总的生活费为720元。

因此巴东县大支坪镇一个小学生一年的总教育投资为：

500元+720元＝1220元。

综合以上两项，若没有实施以上改革和措施，负担一个小学生农户2005年的教育支出为1348元。

构成如下图：

同样的计算方法，农户家庭负担一个初中生一年的教育支出为1528元。

2、农户教育支出状况分析

⑴农户教育支出在农户总收入中的比例如下图：

以负担一个小学生为例，一年的教育经费支出的总额为1348元，占农户年收入的21.1％，占农户年现金收入的33.7％。

⑵农户教育支出的横向比较。

2004年，巴东县大支坪镇总人口22258人，初中1026人、小学1634人。

按教育附加费24元/人，初中生年教育支出1528元/人，小学生年教育支出1348元/人计算，算得人均教育支出为193.39元。

表11999年农村居民人均纯收入，文教、娱乐用品及服务支出（单位:

元）

地区

纯收入

生活消费支出合计

文教、娱乐用品及服务

文教、娱乐用品及服务占人均纯收入的比例

全国

2161.98

1577.42

168.33

7.79%

湖北

2172.24

1572.90

212.88

9.80%

重庆

1720.46

1329.21

111.05

6.45%

贵州

1334.46

1069.81

83.81

6.28%

文教、娱乐用品及服务支出是广义的智力投入，包括教育支出（狭义的智力投入），购买文化娱乐用品和娱乐费支出。

考虑到农户家庭在文化娱乐方面的支出很少，本分析中农户的教育支出用文教、娱乐用品及服务支出替代。

1999年，“税费改革”和“一费制”还没有开始实行，用巴东县大支坪镇假设的未实行“税费改革”和“一费制”情况进行对比。

重庆和贵州都是毗邻恩施地区的省市，同属于西部大开发地区，经济发展水平很接近。

巴东县大支坪镇的农户教育支出占人均纯收入的12.14％，考虑到2004年经济状况好于1999年，巴东县大支坪镇的这一数据应该接近湖北省全省的情况9.8％。

9.8％这个数据高于重庆、贵州同期的6.45％和6.28％3个百分点还多。

说明在不实施“税费改革”和“一费制“情况下，巴东县大支坪镇农户的教育支出水平要高于全国其他经济发展水平相近地区。

㈢“税费改革”对农户教育投入的影响

1、税费改革前农村义务教育税费的相关规定

1992年，国务院批准发布的《义务教育法实施细则》中，第28条规定“地方各级人民政府设置的实施义务教育的事业费和基本建设费投资，又地方各级人民政府筹措……中央和地方财政视情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。

”第29条规定“依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理……用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助，集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。

”第30条规定：

“实施义务教育的学校新建、改建、扩建的所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，……在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。

”

可见，税费改革前的农村义务教育经费的主要来源在乡级财政。

乡级财政为了充实自己的财力，保障农村义务教育支出，设立了教育附加收费。

因此，农村义务教育的实际负担者为农民。

在一些乡镇的墙体宣传画上我们仍然可以看到：

人民教育人民办，办好教育为人民的标语。

我国农村教育附加费开征于1984年，1994年以来，全国对农村教育费附加统一按上年农村人均收入的1.5%-2%征收。

2、税费改革对巴东县大支坪镇农户支出的影响

税费改革措施之一就是“撤费并税”，取消了向农户征收“农村教育附加费”。

由于无法取得历史资料。

本分析以2004年收入为准，假设若没有实施税费改革，2005年巴东县大支坪镇农户须交纳农村教育附加费。

按规定，农村教育附加按上年人均收入的1.5％－2％收取，当地按2%向农民收取。

每人应上缴农村教育附加费32元，按每户4口人计算，每户应缴128元，这128元相当实施“一费制”之后一个小学生一学期的收费金额。

㈣“一费制”对农户教育投入的影响

1、在农村中小学实施“一费制”的规定

2001年2月，教育部、国家计委、财政部联合下发《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》，规定自2001年起，各省、自治区、直辖市要结合农村中小学实际，在贫困地区实行“一费制”收费办法。

具体内容是“在全面清理农村中小学乱收费、严格核定杂费和课本费的基础上，综合考虑两项收费，核定一个最高收费标准，只向学生收取一项费用，不再向学生收取任何其他费用。

“一费制”最高限标准由教育部、国家计委和财政部制定。

各省、自治区、直辖市人民政府可综合考虑当地经济发展水平，农村义务教育的实际需要和群众的承受能力等因素适当浮动，浮动范围不得超过20％，不得就高不就低。

从通知的具体内容可以看到，“一费制”实质是为了加强与巩固农村税费改革的成果，确保税费改革后减轻农民在义务教育投资上的负担。

2、巴东县大支坪镇实施“一费制”对农户教育支出的影响

根据对巴东县大支坪镇中心小学和民族中学的调查。

实施一费制之后，学校向学生收取的费用都有较大幅度的降低。

中心小学，在实施一费制前学校每学期向学生收取的费用为250元左右，包括代收代管费、书本费、住宿费、上机费等，收费名目多。

特别是代收代管费在100元左右，费用的支出方向没有明确的说明。

实施“一费制”后，收取的费用总额为140元，包括95元书杂费、30元住宿费、15元信息技术费（3－6年级收取），收费的项目减少了，每项收费的数额也降低了。

与“一费制”之前相比，现在收费比以前降低了110元。

民族中学在实施一费制前学校没学期向学生收取的费用为300元左右，包括杂费、书本费、微机费、搭伙费、住宿费。

实施“一费制”后，收取的费用总额为210元，包括学杂费155元、住宿费30元、上机费25元。

费用总额比实施“一费制”之前降低了90元。

实施“一费制”是为了巩固税费改革的成果，防止将减下来的农村教育附加费以各种名义的收费转嫁到学生家庭，减少学校搭车收费的行为。

综合税费改革和一费制的成果，一个有1个学生的家庭从中获益可计算为：

“税费改革”撤销农村教育附加费：

减少支出128元

“一费制”减少收费：

平均减少支出100元/学期×2

一个农户总的获益超过300元，占到农户现金收入的7.5％。

用当地农户的说法就是“省下了半头肥猪。

”

3、“税费改革”和“一费制”对农户教育支出影响的分析

⑴实施“税费改革”和“一费制”后，农户家庭的农村教育费附加完全取消（每户128元），农户教育的投资也随着学校收费的降低而降低。

负担一个小学生的家庭的教育年支出由原来的1368元降低到1000元，负担一个初中生的家庭的教育年支出由原来的1528元降低到1300元。

教育支出的削减状况如下表：

表2实施“税费改革”和“一费制”前后后农户家庭教育支出的削减状况（单位：

元）

改革前教育费附加

改革前学校年收费

改革后学校年收费

改革后减少的农户家庭教育支出

改革后农户家庭的年教育支出

削减幅度（减少的支出/改革前总支出）

负担一个小学生

128

500

280

348

1000

24.7％

负担一个初中生

128

600

500

228

1300

14.9％

⑵农户教育支出的横向比较。

2003年，巴东县大支坪镇总人口22258人，初中1026人、小学1634人。

按初中生年教育支出1300元/人，小学生年教育支出1000元/人计算，算得人均教育支出为133.34元。

表32003年农村居民人均纯收入，文教、娱乐用品及服务支出（单位:

元）

地区

人均纯收入

生活消费支出合计

文教、娱乐用品及服务

文教、娱乐用品及服务占人均纯收入的比例%

全国

2622.24

1943.3

235.68

8.99

湖北

2566.76

1801.63

223.92

8.72

重庆

2214.55

1583.31

180.28

8.14

贵州

1564.66

1185.17

128.13

8.19

实施“税费改革”和“一费制”后，巴东县大支坪镇实际的农村人均教育支出为133.34元，与贵州的人均教育支出只有128.13元相当。

同时巴东县大支坪镇的农户人均纯收入相当。

巴东县大支坪镇人均教育支出为133.34元，占巴东县大支坪镇人均收入的8.38％，与全国的8.99％、湖北的8.72％、重庆的8.14％、贵州的8.19％水平相当。

说明实施“税费改革”和“一费制”后，巴东县大支坪镇农户教育投入水平较“税费改革”和“一费制”之前合理。

4、收费反弹情况分析

⑴取消农业税杜绝了农村教育附加费收费反弹的情况。

从2005起，湖北省将实施农业税全免政策，国家不再从农民手中收取费用。

所以从这一角度看，乡级财政再不可能由搭车收费的机会。

⑵目前，“一费制”收费反弹的情况还没有发生；长远看若管理不严会有收费反弹的现象。

从2001—2004年实施“一费制”期间，管辖巴东县大支坪镇的教育部门对农村中小学乱收费现象查处十分严格。

据巴东县大支坪镇中心小学和民族中学的校长介绍，州县教育局定期到学校检查学校经费状况，严格核对账本。

为了避免有乱收费的嫌疑，引起不必要的麻烦，学校连应该收费的开水费也免收了。

调查中我也目睹了学校向会计报帐的情况，每一张发票都附有详细的清单。

有一张发票面额有200元，学校报帐员说是学校的电话费，但没有明确支出去向，会计坚决不予以报销。

从长远来看，学校收费还是存在反弹的可能。

调查中，巴东县大支坪镇中心小学和中学校长都强调学校经费十分紧张，同时，上级项目拨款难以争取，日常拨款金额有限，不能满足学校发展的需要。

从收费上看，学校还是存在搭车收费的可能。

“一费制”并非真正的一费制，学校收取的费用除并入“一费制”的书费和杂费，还有住宿费、信息教育费。

可见学校有增加其他的收费项目的可能性。

学校上级部门也可能考虑到辖区内学校的发展默许这种情况发生。

据了解在其他地区，这种现象已有发生。

如“2004年上半年，国家发展和改革委在全国组织开展了以农村中小学教育、婚姻登记、计划生育和生猪检验检疫为重点的涉农收费专项检查。

共查处价格违法案件2万多件，查出违法所得金额4.57亿元，实施经济制裁2.55亿元，其中，退还农民1.97亿元。

违法所得总金额4.57亿元的80％为农村中小学教育乱收费（科技日报，2004年7月23日报道）。

”

三、结论和建议

㈠结论：

政策促进了教育平等

在2001年，国家实施了“税费改革”，取消了农村教育费附加；2001年。

国家实施了农村义务教育收费“一费制”。

这两项改革直接削减农户教育支出15％－25％，极大的减轻了农户的教育支出的负担。

这两项改革改变了过去农村义务教育农民自己办，城市义务教育国家办的不公平的局面。

2004年开始由国家对农村地区义务教育阶段的学生免除书本费、杂费，补助学生的生活费。

这填补了农村地区与城市地区由于经济条件造成的受教育机会不平等的状况，保证了农村地区的学龄儿童作为现代社会的一员应该享有的基本权利。

这一系列的改革都将农村义务教育的投入主体转为政府财政，表示政府已经认识到农村义务教育是农村公共产品的重要组成部分，是农村社区全面发展必不可少的条件之一。

政府作为公共产品的投入主体才能保证教育公平。

㈡建议：

加大省级以上财政对贫困地区农村义务教育的投入。

从对巴东县大支坪镇的微观分析可以看到，教育经费总额投入大。

地方财政，特别是贫困地区二三产业发展落后，2005年免除农业税后财政收支状况会更加紧张。

即使由中央和省级财政负担一部分，由地方配套一部分的经费，贫困地区财政也是难以负担的。

恩施州作为少数民族地区、贫困地区，国家应该给予更多的补助，以保证国家对基础教育投入政策能够在恩施州落实到位。

参考资料：

[1]秦宛顺主编、厉以宁副主编，《教育投资决策研究》，北京大学出版社，1992年版

[2]郝庆堂、王华春主编，《基础教育经济学》，辽宁大学出版社，1998年版

[3]高如峰，《中国农村义务教育财政体制的实证分析》，《教育研究》，2004年第5期

[4]高如峰，《重构中国农村义务教育财政体制的政策建议》，《教育研究》，2004年第7期

[5]任春荣，《“一费制”政策实行状况与对策》，《教育研究》，2004年第8期

[6]辜胜阻，《农村教育的结构性矛盾与化解对策》，《教育研究》，2004年第10期

[7]国家统计局主编，《2004年中国统计年鉴》

[8]沈百福，《我国农村教育投入分析》，《当代教育论坛》，2004年第7期，

[9]陈尚生，《“一费制”对农村义务教育的影响及对策》，《教育评论》，2003年第6期

[10]湖北省农村社会经济调查队，《湖北农村基础教育存在的突出问题》，《调研世界》，2004年第2期

[11]《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，《中国教育报》，2003年11月11日第3版

Theimpactoftaxreformandonefeepolicytotheeducationalexpenditureofpeasantfamilyinpoorarea

--basedonthefieldstudyofpeasanthouseholdinDazhipingtownandLongfongtowninEnshiofHubeiprovince

YangHuanYangGuangming

Abstract:

“TaxReform”wascarriedoutin2001inruralarea.Itcanceledtheruraleducationalextrachargesthatpeasantspaid.Atthesametime,theruralareaimplementedthe“onefeepolicy”incompulsoryeducationtoavoidarbitrarychargesloadedbythepeasanthouseholds.Thesetwopoliciescutofftheeducationalexpenditureofthepresenthouseholds.Thesepoliciesensurethatstudentsofthepoorfamilyhaveequalopportunitiestogotoschool.ThisthesisbasedonthefieldworkofDtownandLtownofHubeiprovince,thisresearchdiscussestheeffectoftaxreform,onefeepolicyinthesurveyarea.

Keywords:

educationalexpenditureofpeasanthouseholdstaxreformonefeepolicy