统筹推进三峡库区生态环境保护的制度建设研究.docx

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统筹推进三峡库区生态环境保护的制度建设研究

统筹推进三峡库区生态环境保护的制度建设研究

　　摘要：

统筹三峡库区生态建设和环境保护，构筑长江上游重要生态屏障是国家环境战略的考量。

着力统筹推进三峡库区生态环境保护的制度建设，拐点是塑造一种新的政府思维模式，基点是构建三级管理的综合管理体制，关节点是塑造一种新的政府行为模式，重点是完善统筹城乡生态环境保护的运行机制。

在加快库区经济发展的同时切实保护好生态环境，构建城乡一体化生态屏障，实现城乡生态环境保护的统筹协调发展。

文章在深入调研三峡重庆库区生态环境现状的基础上，着重提出统筹三峡库区生态环境保护的体制模式与运行机制的主张。

　　关键词：

生态环境保护；三峡库区；城乡一体生态屏障；制度建设

　　中图分类号：

F0615文献标志码：

A文章编号：

10085831（2014）03002106随着中国经济的持续高速增长，环境问题凸显，特别是近年来一些重要河流、湖泊频频出现的重大污染事件，已引起了国家对生态环境保护的深层思考。

党的十八大报告强调：

“必须把生态文明建设放在突出地位。

”[1]三峡重庆库区座拥库容量高达393亿立方米的淡水资源，是国家仅次于石油、天然气能源的战略储备，由于这种独特的生态区位和极端重要的战略作用，国家将三峡库区的生态安全与环境保护纳入国家环境战略的谋划，并把三峡库区总体上划定为限制开发区”，交给了重庆建设“长江上游地区生态文明示范区”的重任[2]。

现实的状况是三峡库区生态环境保护面临严峻的挑战，与此密切相关的是环保管理体制中存在建管分割、城乡分离的体制性弊端。

统筹推进三峡库区生态环境保护的制度建设，构建城乡一体生态屏障的管理体制与运行机制，同步改善城乡环境质量势在必行。

　　一、贯彻好实践好马克思主义绿色发展观

　　生态环境保护反映的是人与自然的关系问题。

人与自然的关系是人类生存发展中要认识和处理的诸多关系的最重要、最基本的关系。

恩格斯在《自然辩证法》中说：

“我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的；我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。

”[3]人类对于自然的主观能动性在于能够认识和利用自然规律，人类社会就是在认识、利用，改造和适应自然的过程中不断发展的。

人类对于人与自然关系的认识经历了一个曲折发展过程。

不断追求人与自然的和谐，实现人类社会全面协调可持续发展，是人类共同的价值取向和最终归宿。

可见，人与自然和谐发展是人类追求的最高目标，是人实现其本质力量的重要标志。

要实现这个目标，首先必须摒弃人与自然对立观，树立人与自然和谐观。

人与自然的和谐，就是既关心人类，又关注自然，实现人与自然的携手，生物与非生物的共生，过去与现在的统一，现在与未来的对话，时间与空间的协调。

人与自然和谐发展，就是在维护人类利益的同时，又维护自然的平衡，确保社会系统和生态系统协调发展。

　　人与自然关系的历史演变呈现为一个从和谐到失衡，再到新的和谐的螺旋式上升过程。

原始社会，人与自然曾保持了一种原始的和谐关系。

农业社会，人与自然关系在整体保持和谐的同时出现了阶段性和区域性不和谐。

20世纪70年代，发生了两次世界性能源危机。

人类目前所面临的人与自然不和谐问题比历史上任何时期都要复杂和严峻，但是人类绝不可能退回到被动适应自然的道路上，只有依靠发展，才能实现新形势下的人与自然的和谐，实现资源的合理可持续利用和生态环境的有效保护。

　　三峡库区涵盖重庆市20区县和湖北宜昌市3区县及巴东县。

宜昌市是长江上、中游分界处，处于承东启西的战略部位，所辖夷陵区、兴山县、秭归县被列为三峡经济开放区。

重庆是中国中西部地区唯一的直辖市，如果将长江比作扁担，重庆这个中央直辖市具有一江担两头的战略促动作用，能否成功解决三峡库区的生态环境保护这个问题直接关系其战略促动作用的发挥，重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为统筹城乡发展探路[4]，“尽快形成统筹城乡发展的体制机制”，关键在于按照人与自然和谐发展要求统筹三峡库区经济社会、资源和环境相互协调发展。

调研中发现，生态环境已成为三峡库区建设和发展中的“瓶颈”问题。

其生态环境恶化趋势尚未扭转，保护和建设压力巨大；三峡工程建后管护难度大，后续发展问题未能得到根本解决；三峡工程蓄水对库区水环境影响逐步显现，消落区生态环境问题日益突出；缺乏稳定的投入保障机制，环境保护和生态建设资金严重不足；缺乏流域统一协调监督管理机制，区域协作性差。

加强三峡库区生态文明建设，生态环境保护在制度建设上还应关注以下问题：

（1）缺乏系统的理论指导，中国对生态文明理论的研究起步较晚，其理论体系尚待建立；

（2）尚未把生态理念转到体现以全过程控制、从源头上减少资源消耗和削减污染物排放的清洁生产上来；（3）生态环境保护方面的法制建设仍然薄弱，不能适应建设生态文明的要求；（4）尚未形成库区生态环境保护的政策体系，难以综合运用财税、投资、信贷、价格等政策手段，调节和影响市政主体的行为，促其自觉节约资源和保护环境；（5）技术落后，尚未形成三峡库区生态环境保护的技术支撑体系与评估体系；（6）全民资源意识、节约意识和环保意识薄弱。

自三峡工程兴建以来，国内对三峡库区生态环境保护的研究颇多，但大多局限在技术层面上，缺乏对统筹推进三峡库区生态环境保护的制度性研究，而要按区域发展客观规律来对统筹推进的制度建设进行审视及其相应的运作对策，其所涉及的生态理论与生态文明制度建设的理论与实际十分复杂，目前在国内外尚无十分成熟的理论体系作为有效的理论指导，这也是十八大报告强调加强生态文明制度建设之所在。

　　三峡库区生态环境保护，需要政府、企业、公众充分认识到，不以人与自然和谐发展为根基，不注重转变经济增长方式，不注重“环境是最大的品牌”的意识，不注重提高资源的节约和利用水平，不管三峡库区的后续工作多么标新立异、花样翻新。

结果是“既保不住金山银山，又痛失绿水青山”。

　　由此看来，“保护生态环境必须依靠制度”[1]。

借鉴国内外生态环境保护的经验，针对三峡库区生态文明建设主要问题和突出矛盾，抓住“预防、治理、维护、监管”四个关键环节，构建统筹其生态环境保护的管理体制与运行机制，同步改善库区环境质量非常必要。

　　二、创新统筹推进的体制模式

（一）搭建新的政府工作平台

　　生态环境保护具有很强的地域性特征[5]。

全新政府工作平台搭建的联结是重庆、宜昌两市均构建包括非编制、常设的最高决策机构、综合管理体制与监管体制。

　　构建综合决策机构：

促进“经济―社会―生态”一体化。

设立市环境委员会，作为统筹城乡生态环境保护的非编制、常设的最高决策机制。

其主要职能是：

指导域内城乡生态环境保护政策、体制和筹资框架的方案，审定全域城乡生态环境保护规划；决策域内城乡生态环境保护重大事宜；审议环境政策和法规（按程序提交人大）。

环境委员会下设秘书处，专司组织协调、通讯联络、检查督办等日常事务。

此外，设立环境专家委员会，为环境保护的非编制、常设的最高咨询机构。

　　构建综合管理体制：

搭建“三、四平台”。

（1）健全环保机构，延伸环保管理职能，形成市、区县（自治县）和乡镇（街道）三级管理体制。

一是市级管理。

管理部门与环保局作为市政府的重要组成部门，负责统一发布环境信息；领导区县（自治县）环保局业务工作。

二是区县级管理。

对主城区环保局实行直属管理，采取分局制；对库区区县和其余区县环保局仍暂行属地管理，区县环保部门负责人的任免由现在的“应事先征求市环保部门的意见”改为“应当征得市环保部门的同意”。

三是乡镇（街道）级管理。

在乡镇（街道）设立环保所（站），作为区县环保局的派出机构。

同时，市工业园区所在地环保局视其规模派驻环保机构。

（2）逐步建立四大管理体系。

一是建立以实行排污总量控制为抓手，实施首长环保目标考核制；以实行双重领导为契机，实施地方环保局长环保绩效责任制；以实行“谁污染谁治理”为手段，实施企业法定代表人环保责任追究制的环保目标责任体系。

二是建立以严格的环境标准引导企业调整产业和产品结构，推行清洁生产，发展循环经济的政策标准引导体系。

三是设立以“美丽库区”环保信用等级管理平台，将所有排污企业均纳入库区环保信用管理体系。

四是建立严格的建设项目环境影响评价制度，实行项目环境管理属地负责制、自下而上的监督检查责任制、环境影响评价终身制的环境监督管理体系；同时严格执行建设项目环境影响评价制度，实行环境影响评价“一票否决制”和审批责任“终身制”。

　　构建监管体制：

督查。

设置市政府环境保护督查办公室，配备相应的专职局级督查专员；在督查办公室设三个环境保护督查处，由市环保局归口管理。

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v二?

w确立统筹推进的政府思维模式

　　统筹推进三峡库区生态环境保护制度建设的重点是建立一种新的政府思维模式。

在确立统筹管理体制的基点后，应改变“立足资源搞开发”的传统思路和方式，确立经济、社会、生态和谐发展的理念导向，按照“循环再生、协调共生和持续自生”三大原则构建“经济―社会―生态”一体化综合决策机制，塑造库区生态经济模式。

这一寓生态环境保护与重建于开发性移民和经济社会发展之中，促进人口、资源、生态环境与经济社会协调发展的思维模式主要有三个基本特征。

首先是党委、政府在制定重大经济、社会发展政策时，应充分考虑库区资源、环境的可持续性，重视生态可持续能力建设，即考虑到移民安置后的可持续发展与生态环境的重构。

其次是各部门各行业在制定国民经济和社会发展规划时，应充分听取计划、卫生、环保、矿产管理、水文气象等部门的意见。

坚持“经济建设、城乡建设与生态建设同步规划、同步实施、同步发展”的方针，把生态建设的目标、指标、任务、措施等内容纳入总体规划之中。

最后是各单位在制定资源开发、城乡发展、产业发展和生产力布局等方面的重大行动计划和项目时，要进行科学的资源、环境可行性论证，坚持“谁开发利用资源，谁投资补偿生态重建”的原则，综合考虑经济、社会和生态效益的一体化和互补性，从决策源头上为可持续发展战略的实施奠定基础，为三峡库区生态经济模式的构建创造条件。

　　（三）塑造统筹推进的政府行为模式

　　统筹推进三峡库区生态环境保护制度建设的关节点是塑造一种新的政府行为模式。

确保政府以新的思维模式建构综合决策机制，关键是要建造起统一规划、分口实施、建管一体、城乡统筹、集中监管和市场运营这样一种新的政府行为模式来保障运行。

（1）统一规划：

全局的生态功能区和城乡生态环境保护规划、城乡生态环境保护的重大项目布局等。

（2）分口实施：

在城乡生态环境保护规划总体规划下，各部门严格按规划的内容及要求，具体组织实施生态环境与保护项目。

（3）建管一体：

从生态系统本身的整体性、协调性出发，统一制定城乡生态环境保护规划；从生态效益、社会效益出发，统一对生态建设、生态恢复和污染治理项目进行监管和后评估。

（4）城乡统筹：

以城乡生态环境保护规划为统揽，城乡环境统筹保护，城乡设施统筹建设，城乡污染统筹治理，城乡共同享受环境质量改善成果。

（5）集中监管：

由市环保局牵头，相关部门密切配合，建立健全库区环境监管和执法体系，并行使统一的环境监管和执法职能；整合生态环境信息资源完善统筹城乡的环境质量监测和预警机制，建立统筹城乡的环境监测预警体系，提升城乡环境污染监控的应急反应能力。

（6）市场运营：

积极推进垃圾、污水集中处理和环保设施运营的市场化运作。

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v四?

w建立循环经济发展模式

　　统筹三峡库区生态环境保护的持续点是发展循环经济。

库区循环经济发展模式的立脚点是以“三统筹防治”助推“三化”。

（1）在推进工业化进程中，统筹三峡库区城乡工业污染防治，大力发展循环型工业，开展“清洁生产先进企业”创建活动，推动企业内部循环。

使企业经过努力，其清洁生产主要指标达到国内同行业的领先水平或国际先进水平，污染物达到或接近“零”排放。

（2）在推进城镇化进程中，统筹构建城乡环境基础设施共享的机制，加大三峡库区小集镇生活污染治理力度。

树立绿色消费理念，推行政府绿色采购，倡导环境友好消费方式，形成全社会共同参与的循环经济体系。

（3）在推进农业现代化进程中，统筹三峡库区农业源污染防治。

充分发挥财政、科委、农业、林业、能源等职能部门的作用，齐抓共管，开展“水源清洁”、“家园清洁”、“田园清洁”行动，大力发展“养殖―沼气―种植”循环模式。

　　（五）优化统筹推进的评估体系

　　把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现库区生态文明的目标体系、考核办法、奖惩机制，完善库区最严格的耕地保护制度、水资源管理制度，环境保护制度，建立反映市场供求和水资源稀缺制度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和补偿制度，加强环境监管、严格落实生态环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核[6]，健全四大评估体系：

（1）健全生态环境质量评估体系。

合理确定生态环境质量监测指标，根据三峡库区生态环境保护的态势，结合环境统计资料，采用环境质量、污染气象、生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、水土流失指数、灾害指数等指标体系，对生态环境质量进行评估；分类评估生态环境保护特点的生态环境质量监测体系并予分类评估。

（2）健全生态环境政策评估体系。

评估现行三峡库区生态环境保护政策效果，以改进环境政策制定系统，克服环境政策制定与运行中的弊端，增强环境政策的活力和效益，提高制定环境政策的能力；评估三峡农村生态环境政策的实施效果，针对其生态环境保护的政策盲点，建立和完善统筹三峡库区生态环境保护的法规政策体系。

（3）健全生态环境工作质量评估体系。

评估库区各级政府的环境保护综合决策机制，包括对重大项目决策是否进行了环境影响论证，竣工的生态建设和环境治理工程是否进行了环保后评估。

（4）健全生态环境的经济竞争力评估体系。

建立绿色GDP核算体系，将资源成本和环境成本一并纳入国民经济核算体系，从根本上改变属地领导的发展观和政绩观，推动粗放型经济增长向低消耗、低排放、高利用的集约型经济发展模式转变，增强生态环境的经济竞争力。

将生态建设、农村环境保护目标和任务纳入党政一把手环保实绩考核，着力构建三大考核机制。

一是考核业绩，注重生态文明制度建设；二是考核转方式，注重实际效果；三是考核投入程度，注重驾驭能力。

把考核结果作为干部政绩考核的刚性指标。

　　三、创新统筹推进的运行机制

（一）以统筹城乡规划为抓手

　　把城市建设、小城镇综合改革试点纳入全局工作重点，对城乡环境进行综合整治，开展“点线面”攻坚，确立“城市让生活更美好、乡村让环境更宜居”的实现目标。

（1）统筹城乡生态环境保护规划，构建城市绿化网络系统，切实解决农村发展与建设布局问题，把做强特色产业、做大块状经济、做优品牌产品作为提升县域经济发展水平的重要考核指标。

到2020年，库区各县基本建成生态农业县，无公害农产品、绿色食品、有机食品品牌分别达到80%、70%、60%以上。

（2）顺应城乡经济日趋融合和三次产业联动发展的趋势，统筹城乡产业布局和产业发展，“十二五”期间，重点在化工、造纸、冶金、建材等行业建设一批零排放示范工程，把沿江地区建设成为循环经济的密集区；培育“绿色市场”，积极开展区域性食品安全问题的治理整顿，提高食品安全性；创建“绿色饭店”，到2015年，70%的星级饭店建成“绿色饭店”。

（二）完善投入机制

　　增加统筹三峡库区生态环境保护的投入。

（1）中央财政继续加大转移支付力度，可以2006年转移支付额度为基数，每年对库区的财政转移支付增加幅度不低于20%，以弥补其因生态保护而带来的税源损失。

（2）渝、宜市财政统筹水利、农业、扶贫等用于生态保护和建设的资金，加大生态环境保护的投入力度，并统筹城乡基础设施建设，如三峡库区集镇绿化、人畜饮水、面源污染、沟渠治理等工程，提高资金使用效益。

（3）各级财政预算建立生态补偿专项资金，并根据物价水平及生态建设与运营成本的变动情况适时调整，逐步增加资金规模。

（4）建立责、权、利统一的生态环境保护的投入体制。

根据“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，对水电、矿山、旅游等生态效益的直接受益单位，从其经营收入中提取一定比例的资金，充实生态补偿专项资金。

（5）中央财政增加国债资金投入生态环境保护的重大项目，筹划三峡库区生态建设的重大项目，以项目运作充分利用国内外资本。

（6）拓宽资金渠道，继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题，同时可以考虑发行三峡库区中长期特种生态环保债券或彩票筹集资金，争取国家加大转移支付力度。

　　（三）建立长江流域生态环境补偿机制

　　按照国家“十二五”规划“加大对生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金”[6]，国家增设长江流域生态补偿基金，基金由中央财政每年统一提取、统一划拨、专款专用；基金补偿主要用于三峡库区的生态环境保护项目，并根据补偿范围明确规定各专项资金的支持范畴及补偿标准；建立体现三峡库区生态价值和代际补偿的资源有偿使用和补偿制度。

　　（四）创新统筹推进的工作机制

　　统筹推进三峡库区生态环境保护制度建设的侧重点是完善统筹城乡生态环境保护的工作机制，“实行主要污染物排放总量控制”[6]。

　　突出重点，统筹城乡防治污染。

（1）加大城镇生活污染治理力度。

加大对城镇背街小巷、集贸市场和城乡结合部的环境卫生整治力度；各区县城区和建制镇垃圾处理场服务半径范围内的镇乡（村），配备垃圾收集、转运设施设备，将垃圾进入区县城区或建制镇的垃圾处理场进行卫生填埋处理。

到2020年，城镇生活垃圾无害化处理率和污水集中处理率分别达到85%、70%以上。

（2）加强农业面源和畜禽养殖污染的防治。

推进农村面源污染综合治理工程，重点对畜禽养殖污染、化肥农药污染等实施治理。

实施清洁化生产、资源化利用、无害化处理三大技术，加大农村农户生产生活污染治理。

2020年，农村卫生户厕普及率达到80%以上。

（3）加大城乡饮用水源保护力度。

首先，推进农村饮用水源建设工程。

在人口相对集中居住的农村地区，集中建立饮用水源保护区；在人口居住分散的地区，实施供水到户工程；在难以找到良好水源的农村地区，因地制宜地建设一批饮用水源替代工程。

其次，开展城市污水处理厂达标改造和污水处理中心建设和城镇生活垃圾?

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4）以船舶和漂浮物为重点，加强流动污染源治理。

在重庆主城、涪陵、万州、巫山等重点港区以及郭家沱、黄旗、红溪沟三个滚装船码头设置船舶垃圾接收点，并在涪陵、万州、巫山配备垃圾接收船舶，严格禁止船舶垃圾入江。

　　着力生态环境整治。

（1）消落区，编制生态环境整治规划。

实施三峡水库消落区生态环境综合整治工程。

针对消落区所面临的生态系统破坏、水陆交叉污染、水土流失、疫病诱发、地质隐患等主要问题，进一步加大防治措施和重大项目，着力实施开县、忠县、奉节、巫山、云阳等重点区段的重大整治工程。

（2）水土流失，加大综合治理力度。

着力实施山、水、田、林、路综合治理，确保治理一片，见效一片。

全社会综合治理库区水土流失面积8000平方公里以上，水土流失面积占幅员面积的比例下降到40%。

（3）地质灾害，加强治理工程的后期维护。

有关区县应切实承担起地质灾害治理项目的后期维护工作，制定后期维护实施方案，落实责任单位，并安排专项经费保障维护工作需要。

　　（五）健全统筹推进的运转机制

　　重视建成项目的运营管理。

一是加强城市污水、垃圾处理项目的运营管理。

二是加强生态建设项目的后期维护管理。

各区县政府应切实落实管护责任单位和管护人员，将维护管理经费支出纳入区县财政预算，对库周绿化带、水土保持、退耕还林、天然林资源保护工程的后期管理予以重点安排。

三是尽快建立三峡库区野生动物疫源疫病防控体系，建成较为完备的疫情监测、疫情封锁、疫情除治、应急防控体系，全面增强疫病疫情防控能力。

　　建立域内管理责任制。

一是设立水库管理机构。

二是将各级党委、政府领导防治水污染的责任制度化、法律化。

对违法排污、水产畜禽养殖、破坏生态建设、船舶污染、城镇生活污染等法律责任予以细化明确。

三是实施区域污染物总量控制和浓度控制，建立水质环境目标考核奖惩制度，并建立相应的环境保护审计制度、环境保护责任追究制度等。

四是建立健全环境保护公众参与和监督机制，探索实行环境信息发布、环境影响评价听证会等制度，保障公众的知情权、建议权和监督权，鼓励非政府组织参与生态环境保护的决策和监督[7]。

　　（六）营造全民生态环境保护氛围

　　确定未来政府在生态文明领域的工作路线。

将政府、个人消费者和社会各层面都动员起来，投入到一场保护环境、坚持可持续发展的攻坚战中。

一是开展领导干部生态文明建设教育，将生态文明制度建设纳入库区各级党委中心学习组、党校、行政干部学校的学习、调研计划，提高领导干部对实现“五位一体”科学发展的综合决策能力。

二是加强生态文明知识普及教育，将生态环境教育纳入中小学教学教育，提高国民的环保意识。

三是倡议政府发起全库区“减少垃圾”宣传活动，倡导开展“从小事做起、在日常生活中做到保护环境、爱护家园”的“美丽库区”活动，帮助和引导公众树立生态文明理念、养成良好的环保习惯。

四是建议中央批准发行公益性、全国性的生态环保彩票，筹资用于三峡库区生态环境保护项目。

　　总而言之，面对三峡工程“初期蓄水、永久船闸通航、首批机组发电”三大目标初步实现的国家宏伟夙愿，“后三峡时代”推进库区人与自然和谐发展，建设资源节约型、环境友好型社会，生态环境保护的制度建设迫在眉睫。

三峡库区作为长江流域重要的生态屏障，其生态环境保护不仅事关库区经济社会可持续发展大局，更肩负着长江流域的生态安全和经济高速持续发展的历史重任。

始终把生态建设和环境保护作为长期战略任务，统筹推进库区生态环境保护制度建设，努力实现“一江碧水，两岸青山”[8]，乃是摆在国家、地方政府面前的重大课题。

笔者坚信，只要我们不断坚持下去，“两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”的三峡美好情景定能不断延续下去。

　　参考文献：

　　[1]胡锦涛坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：

人民出版社，2012：

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　　[2]中共重庆市委研究室.中共重庆市委二届九次会议文献[R].2006：

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　　[3]马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京：

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　　[4]杨顺湘.欠发达地区统筹城乡综合配套改革研究[M].郑州：

河南人民出版社，2011：

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　　[5]柯坚.中国环境与资源保护法体系的若干基本问题――系统论方法的分析与检视[J].重庆大学学报：

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　　[6]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[M].北京：

人民出版社，2011：

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　　[7]杨汉兵.生态资源利用的规范经济学分析[J].求索，2013（9）：

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　　[8]张德江：

深入贯彻落实科学发展观为在西部率先实现全面建设小康社会目标而奋斗[N].重庆日报，2012-06-25.