社会保险费欠费问题探讨.docx
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社会保险费欠费问题探讨
社会保险费欠费问题探讨
白玉刚
近几年来，在社会保险费征缴工作中，欠费问题已是长期困扰社会保险费征收工作成效的一个突出难点问题。
本文试图分析其形成的原因,积极探求解决相应问题的有效途径与对策。
-社会保险费欠费情况
根据了解全国范围内都存在着不同程度的社会保险费欠费问题，有很多省、市、自治区欠费数额庞大，已发展到成为影响社会保险费征收工作成效的一个突出难点问题。
如目前湖北省仅养老保险欠费就有45亿元,重庆市养老保险欠费19.86亿元、失业保险欠费2.7亿元、医疗保险欠费2亿元，云南省"五费"（养老保险费、医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费）欠费16.05亿元。
下面是云南省〃五费"欠费构成及欠费单位经营情况。
图表1、“五费”欠费结构情况单位：
亿元；％
口基木养老保险口基木医疗保险
□失业保险
□工伤保险■生育保险
截止2006年6月底，全省〃五费〃欠费达16.05亿元，其中，
基本养老保险费欠费11.97亿元,占欠费总额的74.58%；基本医疗保险费欠费2.29亿元，占欠费总额的14.27%；失业保险费欠费1.33亿元，占欠费总额的8.29%；工伤保险费欠费0.24亿元，占欠费总额的1.50%；生育保险费欠费0.22亿元，占欠费总额的1.37%。
从目前实际征收情况来看，欠费企业生产经营情况大致可分为以下几类。
①列入破产预案的企业，指已破产或已进入破产程序，无能力缴费的企业；这类企业欠费占累计欠费的20.6%。
②停产、半停产企业，指已连续停产半年以上且无经营收入，或连续一年以上不能足额、按时发放职工工资，无能力缴费的企业；这类企业欠费占累计欠费的16.91%。
③生产经营困难企业，指生产经营长期陷于困境企业,已长期不能足额或按时发放职工工资，经常无法正常缴费的企业；这类企业欠费占累计欠费的12.57%。
④经营正常企业。
包括生产经营基本正常，临时性发生财务资金短缺，无法按时缴费而形成欠费的企业和其他欠费企业。
这类企业欠费占累计欠费的32.14%。
另外，有部分行政事业单位因地方财政困难无力缴纳社会保险费形成欠费282力万元，占总欠费额的17.77%O
图表2：
全省企业分类型欠费统计情况（截止2006.5）单位：
万元；%
费种
列入碳产预案企业
停产半停产企业
生产经营困难企业
正常经营企业（包括临时困嬉）
户数
金额
所占比重
户数
金额
所占比車
户数
金额
所占比重
户数
金额
所占比重
养老
458
29,495
18.53
497
23.984
15.07
448
18.005
11.31
1,876
43.289
27.20
失业
214
1.813
1.14
278
1.487
0.93
506
1J27
0.71
1,926
2.721
1.71
医疗
107
667
0.42
104
511
0.32
144
432
0.27
1.616
4.221
2.65
工伤
332
468
0.29
324
498
0.31
276
232
0.15
1,513
494
0.31
生育
397
344
0.22
327
425
0.27
236
213
0.13
1,395
425
0.27
合计
1,508
32.787
20.60
1.530
26,905
16.91
1.610
20.010
12.57
8.326
51.150
32.14
另外，有部分行政事业单位财政性欠费28277万元，占总欠费额的17.77%
二.社会保险费欠费
造成社会保险费欠费原因很复杂，既有制度法规政策层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史经济社会体制原因，又有现行经济社会运行原因;既有政府各部门在征收、发放运作管理等方面原因，又有缴纳人方面主客观的原因。
（一）体制和政策原因
核定的征缴教与卖际脱节，形成一定无放“费源”，产生“允费”核定的征缴费基数依据与实际费源"不同步〃，形成一定无效〃费源"，产生"欠费〃。
按现行法规政策规定，社保部门下达本年征缴任务数以上年数据为依据进行核定，往往与当年缴费单位等实际情况出入较大，使一些缴费单位费源不符合实际。
按上年及以往年度社会平均工资标准核定征收、缴纳任务数，不科学、不合理，也不公平。
一些企业因为经济环境有利经营效益好，工资水平增高，人员增加。
但按上年地区平均标准就会漏缴、少缴费，负担较轻;而另一些企业因竞争激烈等各种原因经营效益差，工资水平降低，人员减少，而仍按上年地区平均标准，造成缴费负担重,本来缴费能力就差，导致不愿缴费和无能力缴费。
有关单位核定、下达的社会保险费基数并没有剔除诸如一些破产、停产、半停产以及名存实亡的空壳企业，其社保账号仍然保留，形成一定数量的无效”费源"。
缴费比例偏寓，一部分缴费单住难以承受
目前，我国社会保险费缴费主体是企业单位的雇主和雇员。
按照我省现行缴费规定，企业等雇主要缴纳职工工资总额的33.5~34.8%的〃五费"，个人要缴纳个人工资总额的11%；再有费基是按地区社会平均工资水平为标准因此也随地区社会平均工资增长而逐年增加，使企业负担偏重，尤其是一些处于市场中完全竞争型企业、劳动密集型企业、中小型等微利企业普遍感觉难以承受，出现缴费困难。
它们中即使效益好一些的企业，也存在税、费负担过重问题,难以足额地缴纳费用。
从调查的情况来看，发生欠费现象比较普遍和严重的主要集中在粮油供销业、纺织、农副食品、食品饮料、农林产品、塑料制品、印刷、化学原材料及化学制品等加工、制造业、煤炭采掘及经销业、建筑业、服务业等劳动密集型产业企业。
根据有关方面调查统计，2004年我国全部中小型企业中亏损企业57691家，亏损面为21.1%,亏损额高达1416.57亿元。
2004年度统计数据显示，云南省全部国有及规模（年主营业务收入500万元，下同）以上非独立核算工业中小企业中有亏损企业856家（小企业为780家），亏损面为35.94%（小企业为38.52%），亏损额高达593.76亿元，而且这些亏损企业主要集中在上述劳动密集型行业产业。
易史经济体制积累，造成一些困难国有企业无力缴纳
经调查，社保费欠费尤其是养老保险欠费主要是集中在一些大中型老国有企业。
这些企业在由计划经济向市场经济转轨过程中,或由于管理机制落后、生产效率低下，造成经营不善、企业连年亏损，或因施行”靓女先嫁"式企业出售、重组、转型、改制策略，使优质资产与老国有企业剥离,并将原企业欠费、欠税等债务留给改制后的延续保留的老国有企业，实行甩历史"包袱"，造成下岗半下岗职工积聚，企业无力经营，或因整体重组、转型等改制不成功等原因，企业处于破产、半破产、停产、半停产状态，既无力继续经营，又要扛着巨额债务、养着和管理着分流的职工，最大地承担着改革的成本。
政府处于种种原因考虑,难以对其进行破产清算，宣告注销、解散这些企业，使这些企业破产而不解散，难以消亡。
但按现行管理法规政策,有关部门仍要按有关标准核定征缴费基数，这不但意味着一方面老的陈欠无法清缴，而且另一方面还年年不断地产生着大量新的欠费。
在前述按经营状况分分类企业中的"列入破产预案“和"停产、半停产"两类企业主要就是这些老国有企业，而在第三类〃生产经营困难企业"中其也占有相当大比重。
一些行政事业缴费单住由于财政?
矗全困难形成允费
近年来，县乡两级财政资金十分困难，特别是西部地区经济不发达的边疆、民族地区更为困难，由于财政资金不足，造成财政供养的机关事业单位的社保费不能按时足额拨付，形成财政性欠费，导致机关事业单位欠费也占有相当大比重。
截止2006年6月全省财政性欠费高达2.83亿元，占欠费总额的17.77%。
在个别地州市成为欠费主要部分，如大理州截止2006年5月财政性欠费2545万元占欠费总额3281.5万元的77.56%。
执行政策规定差异造成欠费
云南省政府2003年下发了云政复[2003]13号文件，规定农林一线职工以18%的费率征缴基本养老保险费，企业按18%缴纳，但相关部门编制给税务机关的核定数仍以28%标准下达，出现执行政策差异，造成较大数额欠费。
全省仅农垦企业系统统筹在2003至2005年期间由此形成社保费欠费就达2.39亿元，占全省欠费总额的14.90%o农垦企业t匕较集中的地区比重很高，如西双版纳州农垦系统企业欠费1.09亿元，为全州欠费总额的67.5%,而红河州河口县农垦系统企业欠费占全县欠费总额的比重达到95%以上。
（二）部门之间职责职权划分不合理，职能协调不和谐
目前,社会保险经办机构负责社会保险参保登记、缴费申报受理、
缴费基数核定、结算、监督检查和发放等工作，地税部门负责按数征
收入库和清理欠费工作，这就将社保费有机的征收管理整体人为分割
开来,造成部门间工作脱节，使有机的征缴工作不能顺畅和谐进行,征收效益低下。
一方面有关部门核费基数不实，产生有的单位漏保、漏缴、少缴,有的单位因陷于破产境地产生无效"空头费源"，造成欠费；另一方面地税部门征收管理权不完整,出现面对一些名存实亡
的缴费人征收费源无着落，而对一些恶意拖欠不缴少缴的缴费人却不
能采取相应的行政强制措施和处罚手段，税务征收机关陷于两难境
地。
信息交换机制不畅，基础数据欠缺，征收效益低。
尽管目前已初步建立了形式灵活的工作协调和信息交流机制，但是尚未实现各部门间的网络互联、信息共享，信息沟通还存在着很大的障碍。
彼此之间信息交流滞后不能正常利用，无法有效地协调和解决实际工作中遇到
的许多问题。
如基础数据欠缺,相关征和管的部门之间没有联网，信息交换不及时、不完整，使得征、管都缺乏有效统一的数据;在清理欠费中，对一些欠费时间长，尤其原征收机构移交到地税机关的历史遗留欠费，资料不全、数据不准、底子不清，责任不明，很难正常处
理。
除了上面的政策、制度设计、历史经济体制积累的原因外，还存在着缴费人主观和缴费环境作用于缴费人的一些因应主观消极因素。
经济丸环境的影响及企业等缴费单住经务状况困难
企业和企业员工是我国社保费缴纳的主体，因此企业的生产经济状况决定了社会保险费最终来源的稳定性。
由于我国经济过于依赖投资拉动和外向型经济，内需不足，以及社会商业交易、政府规制不规范、行政成本高、创业服务缺位等，导致很多内资内向型企业交易成本高、税费负担重、债务比重高，生产经济不景气、经济效益差，时常处于停产、半停产状况，难以保证长期缴费能力。
缴费单位经营管理不善造成许多企业、个体工商业户因效益不佳，不断出现"关、停、并、转、注销、解散〃，生产经营处于停产、半停产、停业、半停业等不稳定状态，社保费费源难以保证。
据国家统计局披露的数据显示,当前工业品出厂价与其原材料购进价增幅之间存在巨大差距，导致企业成本增加1000多亿元，全国企业利润增幅虽然较高但80%以上的新增利润集中在石油、电力、煤炭、有色金属等五大行业，其它30多个行业只分享了不到20%的利润，绝大多数企业处在微利与亏损边缘。
据国家工商局近期发布的报告显示:
截止2005年底，全国内资企业实有350万户，比上年减少30」万户，下降7.9%；2005年度新登记内资企业26.7万户，比上年下降14.4%,注册资本金7031.6万元上匕上年减少4308.5亿元，下降38%，户均注册资本金263.6万元,比上年减少100.1亿元，下降27.5%。
1999年全国拥有个体工商户3160万户，到2004年下降为2350万户，6年净"缩水"135万户；2004年个体工商户从业人员4587.11万人比2003年同期减少49.43万人，下降1.06%。
又据2004年度统计数据显示：
全国全部国有及规模以上非独立核算工业企业中有亏损企业40048家，亏损面为18.25%；云南省全部国有及规模以上非独立核算工业企业中有亏损企业856家，亏损面为35.56%,其中内资企业804家，亏损面高达36.04%。
而有关部门调查也显示，国内私企平均寿命只有2.9岁。
许多雇主和缴费单住管理者缴费社会责任意识差
有很多企业主或领导不愿把社会保险统筹作为企业生产经营所必需的成本，甚至狭隘的认为缴纳企业社会保险费是政府强加给企业的负担，不愿意承担这部分社会责任。
表现为能瞒就瞒、能拖就拖、能少缴不缴就少缴不缴，有的单位甚至将其已代扣的雇员个人缴费部分也不代缴而截留挪作己用。
养老保险制度周期长，效盜印期性差，缴费人积极性不爲
养老保险费，对个人来说，从工作缴费到退休享受时间周期长，变数多，其原理机制是青年人缴纳老年人享用，尤其在个人账户没有做实、信息不透明、不对称的情况下，很多年轻人尤其是青年人不愿意缴纳;对于缴费企业等单位来说，虽然每个企业单位都会有员工退休，但5（寸新办的企业,近期没有退休人员压力，认为他们在为老国有企业甚至政府承担责任和义务，政府在"杀富济贫"、〃挖民营补国企"，而不愿意缴纳社会养老费。
另外企业等单位现在用工制度灵活，雇佣关系不稳定，企业等单位对中短期雇工采取能不缴就不缴的态度。
政策誚极因素
1998年国务院针对国有企业重组、转型等改制过程中出现的问题，出台了〃确保国有企业下岗职工基本生活足额发放、确保离退休人员基本养老金按时发放〃的政策规定。
社会养老保障制度据此改过去的差额拨付为全额拨付，实行了"收支两条线财政兜底〃的资金保障发放制度。
这使部分缴费单位看到有社会资源可以利用，一改过去还能想办法筹集资金缴费的积极态度，变成能不缴则不缴，能拖欠就拖欠，反正单位职工养老有政府确保，出现了养老保险资金保障法则和企业欠费的无责任风险法则并存的政策环境机制。
致使部分缴费单位把包袱甩给国家，大量拖欠养老保险费而不肯缴纳。
现行政策中规定缴费年限不足15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止养老保险关系。
这一规定直接影响到了年过45岁以上就业人员的缴费积极性，使很多年龄超过45岁人员不愿意参加社会基本养老保险。
同时这一规定也影响到了个体工商户和灵活就业人员的缴费积极性。
个体工商户和灵活就业人员按现行规定需缴纳社会平均工资20%的基本养老保险费，其中8%划入个人账户，12%划入社会统筹账户，一旦出现缴费不足15年，将会使本来属于个人财产的12%部分不能再得到分享而全被社会统筹掉，造成个人财产损失。
即使缴费满15年，按规定退休后享受按企业职工基本养老金计发基本养老金也存在比例偏高等一些问题。
统筹层次低在一定程度上也抑制了缴费人的缴费积极性
当前云南省基本养老保险基金实行省级统筹，失业保险基金实行地市统筹,医疗保险基金实行地市统筹，生育、工伤保险基金实行县统筹。
社会保险统筹层次低，限制了人力劳动资源跨地区的流动。
虽然目前国家规定职工跨统筹地区调动时，个人账户全部随同转移，但由于各地的个人账户没有做实，基本上是"空户空账〃运行，所以职工调动时账户实际上是无钱可转。
这在一定范围内一定程度上抑制和打击了职工个人的缴费积极性。
个人贩户没有做卖，“空账”运转现象严重
由于在职职工缴纳的社会统筹基金远远无法支撑当前退休职工的养老金支付，因此在职职工个人账户上所积累的资金普遍被挪用，给退休职工发工资，据有关部门调查统计表明，个人账户每年被挪用1000多亿元用语统筹，目前个人账户缺口已经积累8000多亿元，个人账户普遍"空账"运转。
这不但直接影响了在职人员缴纳养老保险费的信心与动力，也损害了他们的合法利益。
缴费人对核定的险种及数额持有异议和办事程序不畅、数率低下而不愿意缴纳
在实际征收工作中，核定部门由于人力、精力的限制，往往凭借手头历史资料的社会平均工资水平来核定缴费人当期缴费数。
其核定的应缴费额缴费单位事前既不知晓，事后也不认可,征收部门按核定数征收，缴费人经常对核定的险种及数额持有较大异议而不愿缴纳。
另外，劳动保障行政部门、社会保险经办机构、地税征收部门和经办银行等没有联网或形成联合服务大厅办公，实行"一窗式"高效、快捷服务，缴费手续烦琐、流程不畅,也一定程度上影响了缴费人缴费积极性。
（四）、社会保险费征缴法律层次低，缺乏必要行政强制手段
目前社保费征缴的法律依据是国务院制定颁布相应的单行暂行条例和条例，以及各省人大和政府制定的地方性法规和行政规童，法律层次低，且不完善。
其中一个重大缺陷是没有赋予征收机关以必要行政强制手段。
使征收机关日常征缴工作中，在面对恶意欠费、逃费的违法行为时无可奈何，无法及时、有效地遏止欠费不良发展态势，无法保障正常的社会保险费征缴秩序和社会公平的实现。
。
三.措施与对策
从政象注规卮而崭：
（一）尽快推进社会保障法和社会保险费（稅）立法
从长远看，社会基本保障制度是建设社会主义市场经济一项必须具备的基础性社会经济制度，也是建设小康社会、和谐社会的基本社会保障。
现代国家承诺向所有公民提供基本物质生活保障,承担了安排社会收入分配秩序的责任。
尽快地制定出台《社会保障法》和社会保险费（税）法，清晰界定国家机关行政部门之间，行政部门与缴费人之间，雇主与雇员之间的权利、义务，保障社保基金的正常筹集、使用及安全，保障缴费人权益，是促进社会保障制度建立和健康发展的根本途径与保障。
如,在时机成熟时,对社会统筹部分（单位缴纳部分）实行"费改税"，改为社会保险税由税务机关进行征收并实现全国统筹;建立专门的个人账户收费（税）管理体系，由全国社会保障基金理事会下设专门机构实行明细管理。
从近期看，完善与修订各相关条例，科学合理划分各相关部门职责，明确征缴双方权利义务，制定社会保险费征缴程序规范，规范、统一社会保险费各个险种的征收范围、费基、费率等标准,统一实行金库管理,统一缴费人参保代码，十分必要。
明确规定受委托征收的税务机关是独立完整的社会保险费征收执法主体，逐步实现完全意义的"税务征收、财政与审计职能监督、社保发放"的部门职能格局。
（二）合理降低社会统筹部分的缴费比例
由于缴费比例过高，已使一些尤其劳动密集性型行业企业，市场中完全竞争性型行业企业，以及广大中小企业难以承受。
因此降低这些行业企业的缴费比率，是十分必要的。
资料表明，中小企业已是我国国民经济的重要力量，其数量已占全国企业总量的99.3%。
我国GDP的55.6%、工）1E新增产值的74.7%、社会销售额的58.9%、税收的46.2%以及出口总额的62.3%均是由中小企业所创造更重要的是,全国75%左右的城镇就业岗位也是由中小企业提供的。
个体工商户也为国家提供着大量的就业岗位（2003年为4636.54万个\
目前，全国对中央所属行业基本养老保险费费率，按国家有关特别规定执行；各省对国有农垦企业的基本养老保险费费率，按各省人
民政府有关特别规定执行。
一般来说都较低于20%水平。
可考虑制定—个比较合理、缴费人能够普遍承受的较低的比例标准，如10%~15%,很多缴费人认为比较合适。
降低个体工商户和灵活就业人员的缴费比例暨划入社会统筹部分比例，对促进他们积极参保、缴费是十分必要的。
（三）、对获得享受基础养老金的养老保保险缴费年限进行调整按个人参保的实际连续缴费年度的长短可规定为不同的比率（累进性）以获得部分或全部基础养老金。
比如,1-5年比率为0,6~10年比率为10%~50%,11~14年比率为60%~90%，满15年以上为100%等;或按实际缴费年数J旨指数计算发放。
从珈矽迄仔机粥崭：
（一）积极推行地稅部门“全责”征收制
目前全国19个省、市、自治区、计划单列市实行了由地税部门征缴社保费，其中海南省、广东省、福建省、厦门市（计划单列市）施行了由地税部门基本全权负责征缴管理工作，即"全责〃征缴机制。
其实践的结果表明，部门职能职责清晰，社会效益明显，成绩突出，受到社会各方面普遍肯定。
建议在时机和条件成熟的情况下，尽快推行"全责"征收管理机制，有条件地区可以试点先行。
将核定权赋予地税征收机关，其核定依据可以实现与缴费单位当期（当年、当月）的人员、工资状况同步，克服只能"以静核动〃、〃以旧核新〃、"以死核活"的被动局面，为社保费准确、足额、及时征缴带来了制度生机。
赋予地税征收机关行政必要的行政保全和强制执行权，可以及时、有效地遏止欠费不良发展态势。
（二）强化征收刚性手段，赋予征收机关以合理行政强制与处罚权
从现实社会保险费征缴工作来看，赋予征收机关以合理行政强制执行措施与行政处罚权十分必要。
如授予征收机关可以书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴社会保险费和滞纳金;扣押、查封、拍卖其价值相当的商品、货物或其他财产抵缴费款;又如对代扣雇员社会保险费未躲内的行为除进行积极的追缴外还必须给予必要的行政处罚等等。
（三）建立社保费征缴信息网络，并促进实现税费征收管理同步
建立社会保障行政管理部门、社会保险费各经办机构、地税征收机关以及缴费单位和缴费个人之间通畅、透明、高效的信息网络，对社会保障制度正常安全运行（如保障社会保险基金的正常筹集、使用等管理）是十分必要的。
在资源有限条件下可优先在地税征收机关、社会保障行政管理部门、社会保险费各经办机构之间实现信息联网有效对接，做到信息资料和数据共享，实时传输，提高社会保险费征管工作效率,方便缴费人办理社会保险费相关事宜。
使社会保险费各个险种的基础资料和参保代码统一、规范，建立区域内统一的数据库，单位及个人账户缴费情况即时查询系统等等。
税务机关可以有机地将社会保险费与企业所得税、个人所得税的征管结合起来，提高社会保险费的征收效率与质量。
这是做好社会保险费征缴工作十分必要的信息技术基础工作。
（四）建立有效的欠费监控、评估、清收管理制度，强化清欠措
建立允费单住征缴台账，对允费大户实行分级重盍监控管理
各地区征收机关可根据本地区社会经济、社会保险费欠费特点、类型对欠费单位实行分类管理，普遍建立起欠费单位征缴明细台账，并对欠费大户实行分级重点监控管理。
做到数据准、底子清、情况明，心中有数。
建立对欠费单住请缴能力进行科学的评估制度
各地结合本地区信息化建设脣况,依托计算机管理的信息资料，对费源实施全方位、全过程监控，及时全面掌握缴费人生产经营信息、财务核算情况，对缴费人缴费申报情况进行真实性与合理性的评估。
并根据各地缴费征管的实际情况，结合各行业的行业标准、平均利润率和平均社会保险费负担率等指标，建立科学、实用的缴费评估模型,逐步形成依托信息化手段的新型缴费工作体系。
如根据企业生产规模、经营效益、缴费与收入、成本、利润之间的比例，来科学预测、分析缴费能力和对有效资产折现后偿还欠费的能力等等。
建立长期请欠机制，强化请允措施，加大请欠力度
劳动与社会保障部门、社保经办机构、地税部门、有关银行机构应统一协作，在当地政府领导下，建立长期清欠机制。
努力实现把清欠工作列入各级政府重要的议事日程，作为一项长期重要工作来抓，并纳入政绩考核的重要内容。
在科学评估的基础上，综合评定欠费企业的缴费能力,制定清欠
计划。
采取对欠费企业举办学习班、签定补缴欠费目标责任书等形式,分步落实。
对遭遇一时性财务资金困难的，可以在一定时限内经缴费单位申请、征收机关批准缓期缴纳并免征滞纳金等，赋予必要的人性化管理。
强化清欠措施，加大清欠力度。
对瞒保
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