农村贫困母亲两癌救助项目报告母亲健康快车中国妇女发展.docx
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农村贫困母亲两癌救助项目报告母亲健康快车中国妇女发展
农村贫困母亲“两癌”救助项目
评估报告
（2011—2014年）
全国妇联妇女发展部
中国妇女发展基金会
中国农业大学社会学系
2014年8月
摘要
全国妇联妇女发展部、中国妇女发展基金会“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目于2011年实施至今已有三年历程。
项目以救助贫困“两癌”患病妇女、使她们及时有效地得到治疗为目标，逐步结合宣传与培训，融合物质救助与心理救助，对保障贫困妇女健康、权益起到了重大作用，得到了各级政府的肯定和老百姓的欢迎。
本次评估由全国妇联妇女发展部和中国妇女发展基金会委托中国农业大学人文与发展学院社会学系进行，评估目的在于通过全面系统的衡量项目运行情况、实施效果，总结经验与教训，更好的向捐助人、受助人、社会公众等相关利益群体问责交待，并帮助农村“贫困母亲‘两癌’救助”项目完善未来的管理规划、提升公益品牌，为保障农村贫困妇女的健康发挥更大的作用。
本次评估在收集资料上采取了文献法、问卷调查法、半结构访谈法和深入访谈法；分析资料采取了统计分析法和比较分析法。
其中，为保证项目评估客观真实性，评估组在全国东、中、西部分别抽取了广东、江苏、湖北、江西、贵州和陕西6个省分别发放了《“贫困母亲‘两癌’救助”项目调查问卷》，共回收有效问卷556份。
与此同时，评估组还对该6个省进行实地现场评估，在各省进行了省（县）级妇联干部访谈、省（县）卫生部门干部访谈、省（县）民政部门干部访谈、项目县镇级妇联干部访谈、农村贫困妇女小组访谈，同时抽取了共34名受助母亲进行深入访谈。
本次评估发现包括以下六个方面。
1.项目价值维度：
项目实施目的明确，为帮助贫困妇女解决治疗困难问题，项目实施内容符合我国妇幼保健工作及“两纲”的要求，各级工作人员均认为项目符合实施地区妇女事业发展的需要。
2.项目管理维度：
国家级、省级和县级层面都出台了相应的管理规定或规范性文件，项目管理机构体系建全，机制完整，除一些由于项目设计和项目执行层面的欠缺之外，整体项目管理及运作都较为完善。
3.项目透明度维度：
各基层妇联的信息公示完整性、及时性良好，而各项目执行地区进行各项信息发布的意识较强，从而使项目区的工作人员和居民群众对该项目的知晓度较高。
4.项目实施效果维度：
截至2013年底，全国妇联投入中央专项彩票公益金2亿元用于贫困妇女救治，同时积极协调争取社会力量支持，通过公益平台募集社会资金，按照贫困患病妇女每人救助1万元的标准，已累计救助了20715名贫困患病妇女。
5.项目的社会影响：
对受助妇女来说，救助项目的实施不仅使其减轻了治病的经济负担，还得到了心理上的安慰和精神上的鼓励，同时提高了自身的健康保健意识和健康水平，维护了自身生存和发展的权益。
对妇联来说，项目的顺利实施不仅提高了自身的工作效率和团队凝聚力，还提升了妇联在老百姓心中的地位和形象，优化了干群关系，在一些少数民族地区更是有助于增进民族团结。
对受益地区来说，项目不仅保护了妇女的身心健康，维护了妇女权益的落实，还促进了家庭和睦、社会和谐，为实施地区实现“两纲”的要求，增进社会安定团结发挥了巨大力量。
6.项目开展的困难与不足：
一是申报程序繁琐，材料审核周期冗长；二是指标分配标准不明确，个别地区的救助程序不规范；三是对已有资料的管理欠缺、利用率较低；四是没有明确的监察评估方式。
7.建议：
（1）扩大救助基金，增加救助名额，考虑弹性救助金额和二次救助；
（2）完善项目申报和审批程序制度，充分利用救助申报数据库；（3）划拨专项救助基金，开展心理救助项目；（4）适当扩大新农合“两癌”药物和诊疗报销范围；（5）加强与卫生部门的信息共享和沟通联系
一、项目评估背景
（一）项目设立背景
农村妇女作为一个占全体农民人口一半的社会群体，不仅肩负着物质生产与再生产的重任，而且是人口再生产的主体。
因此妇女健康不仅关系到家庭幸福和社会和谐，更关系到中华民族的未来。
宫颈癌和乳腺癌（以下简称为“两癌”）是妇女常见的恶性肿瘤疾病，发病率逐年呈上升趋势。
近年来，“两癌”成为了严重危害女性健康的两大“杀手”。
据统计我国宫颈癌患病率为13.3/10万，每年约3万妇女死于宫颈癌；乳腺癌患病率为10.7/10万，每年约3.7万妇女死于乳腺癌。
尤其在医疗卫生条件相对较差的贫困地区，由于妇女的自我防护意识不强，经济支付能力不够，这两种疾病对妇女的影响更为严重。
为促进妇女“两癌”的早防早治，降低死亡率，提高广大妇女健康水平，2009年全国妇联和卫生计生委（原卫生部）共同推动实施了农村妇女“两癌”免费检查项目，并将其纳入了国家重大公共卫生服务项目。
但在该项目实施一年后，全国妇联发现，根据“两癌”患病相关指标测算，患“两癌”的农村贫困妇女每年有近2万人。
然而，这部分妇女由于家庭经济困难，在享受新型农村合作医疗和民政医疗救助后，仍负担不起剩余的医疗费，导致因病致贫、因病返贫的现象时有发生，有些家庭甚至选择了放弃治疗，最终酿成家庭悲剧。
为推动解决农村贫困妇女“两癌”治疗难题，防止患病妇女家庭因病返贫、因病致贫，2011年，全国妇联设立了“贫困母亲‘两癌’救助专项基金”，财政部每年从中央彩票公益金中拨付5000万元，对患病贫困农村妇女进行救治。
此后，中央彩票公益金开始助力“两癌”救助项目，对“两癌”免费检查项目中检查出来的贫困患者进行救助。
“十二五”期间，中央专项彩票公益金计划支持“贫困母亲‘两癌’救助”项目2.5亿元，后新增支持1.5亿元，共计划投入4亿元，用于救助农村贫困妇女“两癌”患者。
截至2013年底，全国妇联投入中央专项彩票公益金2亿元用于贫困妇女救治，同时积极协调争取社会力量支持，通过公益平台募集社会资金，按照贫困患病妇女每人救助1万元的标准，已累计救助了20715名贫困患病妇女。
彩票公益金来源于社会、服务于社会，取之于民，用之于民。
一直以来，彩票公益金致力于各项慈善事业的建设，涉及民生保障体系的建设，彩票公益事业的成就凝聚了无数彩民的爱心和梦想，寄托了全社会的关怀和期待，饱含了彩票人的心血和智慧。
彩票公益金对于“两癌”救助项目的资助顺应了广大妇女的迫切需求，有效提高了妇女的健康水平，促进了社会的和谐稳定，赢得了广大农村妇女的衷心拥护和社会各界的一致赞誉，成为服务妇女民生、促进妇女健康的民心工程。
（二）项目发展情况
为规范项目管理，提高公益金使用效益，根据《基金会管理条例》、《彩票公益金管理办法》，按照公益项目实施规律和要求，制定了严格的项目管理制度，全国妇联及妇女发展基金会下发《2011年至2015年中央专项彩票公益金支持农村贫困母亲“两癌”救助项目管理办法》（财行[2011]711号）。
根据全国妇联及妇女发展基金会下发的《2011年至2015年中央专项彩票公益金支持农村贫困母亲“两癌”救助项目管理办法》，“贫困母亲‘两癌’救助专项基金”的公益金实行专账管理，独立核算，不与其他资金混合管理使用。
目前，“两癌”救助项目资助的地域包括31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，救助对象为经过有检查资质的医疗机构确诊、患有宫颈癌2B以上或乳腺浸润性癌的农村贫困妇女，救助标准为每人一次性救助1万元人民币。
符合以上标准的对象可以提出救助申请，具体流程如下：
申请人准确、充实、完整地填写救助资金申请表。
申请人及其所在地村委会和有关医院应当如实提供相关证明材料。
村妇代会负责收集汇总需救助的“两癌”患病妇女名单、人数和申报材料，上报至项目实施县妇联。
项目实施县妇联对相关资料进行初审后，上报至省级项目执行办公室。
省级项目执行办公室及时对各地报送材料的完整性、真实性等有关情况进行审核，认真填报需救助的“两癌”患病妇女情况汇总表，形成本地区项目实施方案，签署意见、盖章后报送全国项目实施办公室。
全国项目实施办公室对上报材料进行整理审核，形成项目年度实施方案，报经全国妇联批准后，由全国妇联妇女发展部、中国妇女发展基金会与省级妇联签订执行协议。
全国项目实施办公室按照执行协议下拨救助资金至省级项目执行办公室。
省级项目执行办公室在受到救助资金后5个工作日内，拨至项目实施县妇联。
项目实施县妇联在收到救助资金后10个工作内，发放至拟救助的“两癌”患病妇女。
从2011年至今，农村贫困妇女“两癌”救助项目已经走过了三年历程。
三年来，项目的运行情况如何？
项目实施的效果究竟怎样？
是否达到了预期的目标？
项目实施的价值到底有多大？
项目有哪些做法、经验值得总结和推广，还存在哪些问题，需要在未来实施过程中不断改进和完善？
对于这些问题的回答，不仅有助于更好向捐赠人、向受助人、向社会公众等相关利益群体问责交待，而且也有助于农村贫困母亲“两癌”救助项目未来完善项目管理、提升公益品牌，为妇女的健康发挥更大的作用。
基于这一目的，中国妇女发展基金会委托中国农业大学社会学系对“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目进行系统的评估。
一方面，从项目实施的基本情况、实施的结果与影响等方面对项目展开系统评价；另一方面，通过系统总结项目实施的经验与教训，为“两癌”救助项目的持续战略规划提供依据，同时也为完善项目的管理与社会影响提供建议。
二、项目评估调研实施情况
（一）调研和评估内容
本次调研与评估内容主要为各省（区、市）及县（区）贫困母亲“两癌”救助项目实施的基本情况。
包括：
项目运行状况评估、受助母亲现状评估、项目救助效果评估、项目救助成效和存在的问题等。
（二）项目评估方法
本次评估收集资料主要是采取了文献法、问卷调查法、半结构访谈法和深入访谈法；分析数据、资料主要是采取了统计分析法、比较分析法。
1.收集资料的方法
文献法。
包括了查询“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目的管理文件和档案，各级项目办的项目管理文件和档案，项目实施地的相关统计年鉴等。
通过对现有资料的收集、阅读和整理，全面了解“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目的实施情况。
问卷调查法。
中国妇女发展基金会“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目目前已在全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团开展。
评估组设计了问卷，共回收有效问卷556份（表2-1）。
问卷发放包括了两种方式，一是在实地调研时，由评估小组成员现场发放、一对一面谈；二是由各省妇联协助发放至项目点的相关受助人，并协助完成问卷填写，最后通过邮寄方式直接寄回给评估组。
样布具体分布如下：
表2-1项目受助人问卷调查样本分布
省份
回收数量（份）
占总样本比例（%）
广东
35
6.3
贵州
201
36.2
湖北
17
3.1
江西
91
16.4
江苏
108
19.4
陕西
104
18.7
合计
556
100
半结构访谈法。
为了尽可能了解项目的真实、全面的信息，调研组在全国东、中、西部抽取了广东、江苏、湖北、江西、贵州和陕西6个省进行实地现场评估。
每个省（区、市）抽取一个“两癌”筛查项目的县（以下简称“项目县”）和一个未实施“两癌”筛查项目的县（以下简称“非项目县”）。
对项目的各级相关负责人进行半结构访谈，对召集的农村妇女进行小组访谈，具体情况如下：
表2-2项目调研县样本分布
区域
省
县
项目县
非项目县
半结构访谈对象
东部
广东
博罗县
√
省级妇联组织相关工作负责人3名；
县级妇联组织相关工作负责人2名；
县级民政部门干部1名；
乡级“两癌”救助工作的负责人；
农村妇女小组访谈。
清新区
√
县级妇联组织相关工作负责人2名；
县级民政部门干部1名；
乡级“两癌”救助工作的负责人；
农村妇女小组访谈。
江苏
如东县
√
省级妇联组织相关工作负责人1名；
省级民政部门干部1名；
省级卫生部门干部1名；
县级妇联组织相关工作负责人2名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部2名；
乡级“两癌”救助工作的负责人1名；
乡级卫生部门干部1名；
农村妇女小组访谈。
海安县
√
县级妇联组织相关工作负责人1名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部1名；
农村妇女小组访谈。
中部
湖北
枣阳县
√
省级妇联组织相关工作负责人3名；
省级民政部门干部1名；
省级卫生部门干部1名；
县级妇联组织相关工作负责人1名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部1名；
农村妇女小组访谈。
汉南区
√
县级妇联组织相关工作负责人1名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部1名；
各乡级“两癌”救助工作的负责人；
农村妇女小组访谈。
江西
乐平市
√
省级妇联组织相关工作负责人3名；
省级民政部门干部1名；
省级卫生部门干部1名；
县级妇联组织相关工作负责人3名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部2名；
乡级“两癌”救助工作的负责人2名；
乡级卫生院干部1名；
农村妇女小组访谈。
德安县
√
县级妇联组织相关工作负责人1名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部2名；
县级妇幼保健所干部1名；
县级农医局干部1名；
农村妇女小组访谈。
西部
陕西
汉滨区
√
省级妇联组织相关工作负责人2名；
省级民政部门干部1名；
省级妇基会干部1名；
县级妇联组织相关工作负责人2名；
县级民政部门干部2名；
县级卫生部门干部1名；
乡级“两癌”救助工作的负责人1名；
农村妇女小组访谈。
白河县
√
县级妇联组织相关工作负责人2名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部1名；
农村妇女小组访谈。
贵州
盘县
√
省级妇联组织相关工作负责人3名；
省级民政部门干部1名；
省级卫生部门干部1名；
县级妇联组织相关工作负责人3名；
县级民政部门干部1名；
县级卫生部门干部1名；
各乡级“两癌”救助工作的负责人共3名；
农村妇女小组访谈。
关岭县
√
县级妇联组织相关工作负责人3名；
县级民政部门干部1名；
各乡级“两癌”救助工作的负责人共3名；
农村妇女小组访谈。
深入访谈法。
为了尽可能了解项目的真实、全面、深入的信息，调研组在全国东、中、西部抽取了广东、江苏、湖北、江西、贵州和陕西6个省进行实地现场评估。
每个省抽取了一个项目县和一个非项目县进行调研。
每个调研县抽取了约3名受助人进行深入访谈，共完成35份深入个案访谈，其中34份有效，以从受助人角度深入了解项目实施情况。
具体情况如下：
表2-3项目受助人深入访谈样本分布
省份
县
家庭地址
姓名
年龄
首次治疗
疾病类型
治疗花费
欠债金额
个案
广东
博罗县
石坝镇
黄月娇
57
2013年
宫颈癌
超10万
不详
C1
不详
蔡秋娥
55
2010年
宫颈癌
约16万
6万
C2
福田镇
李惠英
48
2011年
宫颈病变前期
1.5万
1万
C3
太和镇
陈新红
45
2012年
宫颈癌
6.5万
4万
C4
清远区
太和镇
胡玉群
39
2012年
乳腺癌
约7万
5万
C5
太和镇
李伟丽
31
2013年
乳腺癌
9.5万
2万
C6
江苏
如东县
苴镇
陈泉勤
55
2011年
乳腺癌
约10万
5万
C7
据港镇
陈春凤
57
2012年
宫颈癌
约14万
5万
C8
长沙镇
刘春芳
42
2011年
宫颈癌
约4万
2万
C9
海安县
海安镇
吉用霞
44
2012年
乳腺癌
约15万
5万
C10
不详
许月莲
46
2011年
乳腺癌
约7万
6万
C11
不详
梅德英
59
2010年
宫颈癌
超20万
不详
C12
贵州
盘县
红果镇
牛小莲
42
2011年
宫颈癌
超20万
20万
C13
不详
梁钟燕
33
2012年
宫颈癌
约8万
4万
C14
两河镇
鄢正芬
44
2012年
宫颈癌
约7万
6万
C15
关岭县
新铺乡
王彩
67
2012年
乳腺癌
约9万
4万
C16
陕西
汉滨区
关庙镇
朱文萍
46
2010年
宫颈癌
超1万
5千
C17
老城办东大街
刘玉华
54
2012年
乳腺癌
超1万
4千
C18
恒口镇
史文侠
47
2010年
乳腺癌
约20万
10万
C19
白河县
双河乡
余时翠
48
2010年
乳腺癌
约4万
2万
C20
茅坪镇
柴敦玉
40
2009年
宫颈癌
约3万
2万
C21
卡子镇
张友云
41
2004年
乳腺癌
约20万
不详
C22
湖北
汉南区
桂庄路
邓少荣
44
2004年
宫颈癌
约20万
不详
C23
不详
赵晓红
44
2013年
乳腺癌
约11万
4万
C24
车荆街
赵云
43
2011年
宫颈癌
约11万
3万
C25
枣阳市
北城街道
买志惠
54
2008年
乳腺癌
约4万
1万
C26
刘升镇
徐太阳
36
2013年
乳腺癌
约3万
1万
C27
环城街道
靖增东
51
2009年
乳腺癌
超3万
3万
C28
江西
乐平市
涌山镇
徐正妹
46
2013年
宫颈癌
超12万
6万
C29
浯口镇
王素珍
53
2010年
宫颈癌
超16万
9万
C30
后港镇
王荷英
62
2012年
宫颈癌
超9万
7万
C31
德安县
木环乡
李金秀
61
2011年
宫颈癌
不详
3万
C32
风林镇
余春林
40
2013年
宫颈癌
约8万
3万
C33
罗家镇
邵湊春
41
2008年
乳腺癌
超10万
6万
C34
2.资料分析方法
本文采取定量分析为辅与定性分析为主的方法。
一方面通过Excel和Spss对问卷所获数据进行统计、分析；一方面通过对单个被访者结构性访谈、深入访谈进行比较分析，从而得出评估结果。
（三）项目调研过程
4月21日-6月5日：
设计调研与评估方案及调查问卷、访谈提纲
6月9日-6月17日：
广东省、江苏省实施问卷调查、省县镇各级访谈、农村妇女小组访谈和受助人访谈
6月23日-6月30日：
贵州省、陕西省实施问卷调查、省县镇各级访谈、农村妇女小组访谈和受助人访谈
7月3日-7月12日：
江西省、湖北省实施问卷调查、省县镇各级访谈、农村妇女小组访谈和受助人访谈
6月28日-7月15日：
整理录入问卷、调研和评估记录
7月15日-31日：
撰写调研评估报告。
三、项目运行现状评估
（一）项目目标方面
从项目目标来看，项目实施目的与妇基会的使命一致，且在项目实施过程中，目标明确，未出现偏差，各相关方认同度高。
中国妇女发展基金会的使命是“为全面提高妇女素质，维护妇女合法权益，促进社会为妇女的发展创造良好的环境，使妇女在促进经济发展和社会进步，国家统一和维护世界和平的事业中做贡献。
”而“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目的实施目的是救助贫困“两癌”妇女，使她们及时有效的得到治疗。
显然，“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目的目标与中国妇女发展基金会的使命是一致的，项目的实施有助于组织使命的达成。
本次评估表明，无论是各级妇联干部和工作人员，还是各级医疗卫生服务机构工作人员都非常认同“农村贫困母亲‘两癌’救助”项目的目标，对项目的实施都持肯定的态度。
（二）项目需求方面
从现实需求来看，项目符合当地需求，有较强的必要性。
1975、1979和1985年世界妇女大会和联合国粮农组织1979年世界农村改革与乡村发展会议“原则宣言和行动纲领”，都强调了必须承认和宣传妇女在农业发展中的重要作用和地位。
要求各国政府采取行动，促使提高农村妇女的社会地位。
而我国的《中国妇女发展纲要（2001－2010年）》也将妇女健康问题列为优先发展领域。
2010年由国家卫生部制定的《卫生事业发展“十二五”规划纲要》还指出要关注妇女健康问题，“做好妇幼卫生工作。
做好以宫颈癌和乳腺癌筛查为重点的农村常见妇女病防治工作”，同时提出“到2015年，初步建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，使全体居民人人享有基本医疗保障，人人享有基本公共卫生服务，医疗卫生服务可及性、服务质量、服务效率和群众满意度显著提高，个人就医费用负担明显减轻，地区间卫生资源配置和人群间健康状况差异不断缩小，基本实现全体人民病有所医”。
全国妇联提出的农村贫困妇女“两癌”救助项目，是在全国妇联的呼吁和推动下争取到的一项惠及亿万农村妇女和家庭的政策，一方面为减轻农村妇女治疗难问题，另一方面为农村妇女提供心理安稳支持。
既受到广大妇女的热切期盼，又促进基本公共卫生服务逐步均等化，是社会主义优越性的具体体现。
因此，各级妇联参与此项目的实施具有重要意义，是在解决妇女民生的大事、实事，使广大农村妇女得实惠、普受惠、长受惠。
但因需求量过大，项目难以满足各省需求，各省受救助人数占申请人数的比例较低。
例如，贵州省申请全国妇联农村贫困“两癌”共有6000人，而仅有1000人获得救助名额，受救助人数占申请人数的33.65%；广东省救助申请全国妇联农村贫困“两癌”共有1564，而仅有359人获得救助名额，受救助人数占申请人数的22.96%；陕西省申请全国妇联农村贫困“两癌”共有5000人，而仅有1000人人获得救助名额，受救助人数占申请人数的20.00%.
（三）项目管理方面
在妇基会的项目指导下，各省根据本省的实际情况，制定了各具特色的项目管理办法。
根据全国妇联及妇女发展基金会的《2011年至2015年中央专项彩票公益金支持农村贫困母亲“两癌”救助项目管理办法》（财行[2011]711号）文件精神，各省制定了符合本省条件的工作实施办法。
具体如下：
广东省一是成立了广东省“贫困母亲‘两癌’救助”项目领导小组和项目实施办公室，要求各地定期上报患者信息情况登记表、三甲医院“两癌”诊断证明、治疗费用复印件等，通过多种渠道实行核实，做好材料的审核把关，依时向全国妇联上报有关资料。
二是在收到全国妇联救助资金后，及时将救助金拨付给患者（或家人），并建立项目财务专户和台账，做好项目资金记账、原始凭证等管理，建立救助信息档案。
三是为加强管理，省妇女儿童基金会还建立省农村“两癌”妇女救助管理数据库。
广东省的救助名额，直接由省分配到县，根据其贫困程度决定，首先倾向于非珠三角地区，其次考虑到申报流程中对相应文件材料报送的要求较高，县级妇联工作组织安排周到程度也成为影响指标分配的一个因素。
工作能力强、安排周到细致，得到的救助名额也越多。
县级确定救助人员名单，主要考虑的是申报人的贫困程度。
江苏省下发了《关于做好2011年至2015年农村贫困母亲“两癌”救助项目工作的通知》（苏妇儿工委办[2012]5号）文件。
救助对象及标准与全国妇联要求一致，其申请救助需具备以下三点条件：
一是具有江苏省农村户籍；二是乡镇以上民政部门出具的贫困证明；三是县级以上医疗机构或“两癌”定点检查机构确诊。
其申报和救助流程主要为：
首先，村妇代会负责收集汇总需救助的“两癌”
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