我国毒品管制政策之执行与评估.docx

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我国毒品管制政策之执行与评估

我國毒品管制政策之執行與評估

世新大學行政管理學系　林龍茗

摘要

　本篇文章主要所探討的問題包括對於毒品的濫用，及我國對於毒品政策所執行之面向所面臨到的一些整合溝通問題，使得執法人員面臨無力感而有失其政策執行效力，所以本篇文章將針對於執行裁量權為面向，進而作分析，而毒品經人們濫用之後所帶來的社會問題可說是層出不窮，包括犯罪率的提高，失業率增加等，所以本篇文章將針對毒品政策作一個全面性的檢視，確保在我國執行時的效率，及合法性程度，因此也將應用政策執行學者郭謹（Goggin）的第三代執行整合途徑作為分析重點，對於政策執行面作定位分析，及探討其可能的因果關係，整合由上而下（Top-downapproach）及由下而上（Bottom-upapproach）之政策執行。

對於近年來我國警力取締毒品犯罪率及相關統計資料，作為政策指標，以評估我國毒品政策的成效。

關鍵字:

毒品濫用、政策執行、由上而下模型、由下而上模型、第三代整合模型

ImplementationandEvaluationofDrugPolicyinTaiwan

Ling,Long-miing

DepartmentofPublicPolicyandManagement

Shih-HsinUniversity

Abstract

Theprominentissuefocusingondrugsabusing,anddrugpolicyimplementationencounteredaseriesofproblemsincommunicationandintegration.Theseproblemswererelatedtofrustrationofpolicyimplementation,andasaresult,itreflectsthefailureofimplementation.Therefore,theessayemphasizedthedimensionsofadministrators'discretionincore,andthenanalyzedtheproblemsindepth.Thepolicyofdrugsabusinghasbroughtalotofsocialproblemsbroadly,includinghighcrimerateaswellashighunemploymentrate.Hence,thisstudywastoseekacomprehensiveperspectiveonthepolicyinordertoimprovetheeffectivenessofthepolicyimplementationandthelegitimacyofthepolicy.FromGoggin’sview,thethird-generationimplementationmodelwasadopted,andtheemphasiswasplacedonclarificationofpossiblecausalrelationshipbyintegratingtop-downapproachandbottom-upapproachfortheimplementationofdrugabusing.Somedatawerepresentedaspolicyindicatorsforpolicyevaluation.

Keywords:

Drugsabusing、Policyimplementation、Top-downmodel、Bottom-upmodel、Thethird-generationmodel

Publicpolicyisdefinedasastandingdecision

Characterizedbybehavioralconsistencyandrepetitivenessonthe

Partofboththosewhomakeitandthosewhoabidebyit

HeinzEulau&KennethPrewitt

1．前言

　　　　我國自解嚴之後，所受的新思潮及自由主義思想可說是衝擊著我國傳統道德規範，所接受的新資訊可說是五花八門，所以隨之而來的社會問題可說是層出不窮，包括道德觀的扭曲，而在自由意識高漲的二十一世紀時，毒品、黑槍、幫派已緊隨著成為台灣治安的三大毒瘤（施志茂，民國八十八年），已造成台灣社會問題頻傳，犯罪率居高不下，而以毒品為例，台灣早期所使用較普遍的毒品是以鴉片為主，接踵而來的是在民國四十年至五十年所流行的大麻，民國六十年的強力膠，之後又出現速賜康、紅中、白板，民國七十年代速賜康被嚴禁使用，紅中、白板、青發卻大肆其虐，而現在則以安非他命（Amphetamine）、快樂丸（MDMA）為主，所以政府不得不大力掃蕩毒品，而根據前行政院長連戰於八十二年五月二十日宣佈”向毒品宣戰”分別就緝毒、拒毒、戒毒三方面進行施政策略計畫，採取”斷絕供應”及”減少需求”兩項措施，減少供應則著重於毒品加強查緝與毒販從嚴追溯之緝毒手段，減少需求則應包括預防施用毒品之宣導，及特定人員尿液篩檢之拒毒手段，為統一事權，整合政府各部門之力量，除核定內政部提報之「行政院肅清煙毒執行計劃原則」外，並且成立「中央反毒會報」，希望從斷絕供給及減少需求為目標，以肅清毒害之威脅，所以政府早在多年前就已經重視到毒品之危害，著手加以制止，但是政府在執行反毒政策時多半是以呼籲口號為主，如定期舉辦大型反毒晚會，其效果多半不彰，以歐美先進國家之評估標準時為人所詬病，多半覺得不可思議（王毓仁，民國八十五年四月），再加上政策從制定到執行時幾乎都是以由上而下（Top-downapproach）的執行模式為主，強調政策制定者的優越地位，政策執行者必須秉承上級之意志，忠誠的實現上級長官之目標（李允傑、丘昌泰，民國八十九年），導致一些重要反毒政策無法與地方配合而失效，如之前北市刑事小隊長因掃毒有功，曾破獲大宗販毒事件而獲頒傑出警員獎，但是上級發現他與依些毒販曾有掛勾於是將其起訴有罪，那究竟這樣的案例應如何拿捏呢?

倘若執行者不與地方販毒份子熟識，又如何將其一網打盡呢?

像這樣的行為是否已嚴重打擊到執法人員的信心，使之不敢大刀闊斧的執行公權力，太積極者，被控訴有掛勾，太消極者，被上級責難無業績，時有困難之處。

因此本篇文章將對於執行面所遭遇到的困難程度及近年來警方執法人員所取締毒品型態之比例作分析，探究執法人員在現行制度下所呈現的績效為何？

困難處為何？

　　　　雖然社會大眾都感到毒品的日益嚴重性，然而許多人仍不了解毒品的性質及控制毒品的策略，其實許多人對毒品的認知多半來自大眾傳播媒體，其實毒品的另一項認知其實是涉及道德層面的思考，將在下一節介紹。

由此看來，不完善的政策會導致大眾對政府能力及威信的質疑，所以民意與政策之間有著十分微妙的互動關係（吳博修，民國八十三年），所以本篇文章將再道德層次做一分析，及政府反毒政策是否應與民間團體加強互動。

貳．毒品的定義及影響

1．何謂毒品

　　根據毒品危害防治條例中所稱之毒品，指具成癮性、濫用性及對社會危害性之麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品，而且毒品依照對社會危害性可分三級

（1）第一級海洛因、嗎啡、鴉片古柯鹼及其相類製品。

（2）第二級罌粟、古柯、大麻、安非他命、配西汀、潘他挫新及其相類製品。

（3）第三級西可巴比妥、異戊巴比妥、納落芬級其相關製品。

前項毒品之分級及品項，得由行政院公告調整、增減之，醫藥及科學尚需用之麻醉藥品與其製品級影響精神物質與其製品之管理，另以法律定之。

　　可見我國對於毒品之定義還存在消極的制定律法規範，但是流通在社會上之毒品種類更是法律所無法規定的，所以我國在制定律法時應注意到時空的轉換因素及必須隨時採取應變之道以防止更多的不肖業者販賣更多的毒品種類。

　　而毒品的犯罪問題，就其根本論之，至少有兩點是值得爭議的，根據我國刑事法律規定，無論是製造、販賣、運輸、吸食、施打煙毒之行為，除非有例外否則均加以處罰（李湧清，民國八十七年），而此種為所謂典型的毒品犯罪，另一個涵義指的是因為製造、販賣、運輸吸食或施打毒品而引發的其他犯罪，如在昏迷狀態所犯下的搶劫、殺人等（李湧清，民國八十七年），通常我國幾乎都將重點放在前者，但是一個更具爭議性的議題是，一個人在吸食毒品之後其行為究竟是否有自主能力亦或是理性或非理性，在此將做一區別。

　　我們可知經濟學研究學者基本的假設是人是理性自利（self-interest）的，而犯罪者多半跟一般人並無太大差異（Becker，1968），但是在犯罪科學研究當中發現，一般人的犯罪行為通常可以找出例子來反駁一般人皆為理性自利，有些學者發現，社會上有一部份人在即使損失輕微的情況下，他們都願意向警局報案，同時也會受到警局人員及社會大眾的言語諷刺，但是他們都不在乎，在乎的是社會正義是否彰顯，個人權利是否被尊重及憲法保障（Smith&Maness，1976），由此可見經濟學家並未將犯罪歸納於經濟學的理性自利中。

那麼如果一般人或犯罪人是非理性的，也就是說不受一般社會規範所影響，那麼一般經濟學及一些社會科學就無存在的必要了（李湧清，民國八十七年），但是究竟在社會上佔理性的人多數或是非理性的人多數，我們可藉由研究方法中的建立通則化效度（generalization）（潘明宏，1999）來達到我們想知道的社會縮影，所以如果我們相信人是理性的居多，再要求建立通則時我們可以以經濟學相同之出發點，認為人是理性而自利的，所以筆者認為既然是在作社會科學研究就應當假設人為基本理性自利，在此條件之下，人們會選擇對自己效用極大化的行為表現（張世賢、陳恆鈞，民國八十六年），以經濟學的觀點認為，當人們面臨到多個替選方案時能理性的作出最利於自己的抉擇，也使公共政策制定者來針對其觀點作判斷，究竟人類在吸毒後是否呈現理性狀態就此判斷。

而人類在吸毒之後大部分所評斷理性與否的標準是以外在觀察方式來斷定，因此結果可能出現偏向主觀的態度，因此無法以主觀互證（inter-subjectivity）（潘明宏、張景旭，民國八十八年）的方式進行臆測，因此問題就產生了，在無法得知吸食毒品者之行為究竟理性或昏迷狀態，因此就以判斷上的困難，所以則出現對於毒品重新評價的思維出現，對於評估者則是一項面臨兩難之工作。

2．毒品道德說

　　毒品這一名詞是帶有強烈的道德色彩，毒意味著對人們具有傷害力，一般所謂的毒品乃暗示著此項物品會造成對人類的傷害，影響人體的正常功能（吳博修，民國八十三年），談到他一般人都想到”上癮”，其實此觀念並不具有科學觀念，由於每個人對藥物的抵抗性有差異，所以對上癮的用藥量均有不同，如煙癮，有些人一天要抽調二至三包煙，因此他有煙癮，如酒精中毒，一個人可能一天要喝上半瓶酒身體才不會抽蓄，種種的例子，如茶或咖啡，也是有人一天需要大量的補充才行，由以上各種情況來看他們都有著持續性及習慣性，這種行為是否可說是上癮呢?

值得大家考慮。

學者McCaghy與Abadinsky就對上癮提出了定義；包括依賴（dependence）、容忍力（tolerance）、退縮（withdrawal）（吳博修，民國八十三年），依賴指的是人體因吸食或注射某種成分藥品所產生心理或生理上對同一性質藥物的依賴，若此藥品會產生一種心理上或生理上的滿足，當人持續服用某種藥物後，一但停止服用，便會產生不可抑制本身行為的需求。

而容忍力是指人體不受藥物化學作用的忍受力，倘若一個人服用化學藥物而達到一個生理效果，則此一劑藥便成了此人的容忍力，當此人必須服用兩劑藥時，則表示此人對藥物的容忍力提高了。

退縮則是只當某人停止服用藥物之後，身體上的反應出現不舒服症狀而稱之（McCaghy,1985,Abadinsky,1989﹔吳博修），而上癮這個字之所以模糊不清是因為它帶有道德層面的觀念，因為它無法告訴我們上癮的人到底在生理或心理上會有什麼反應（吳博修，民國八十三年），因此我們無法分辨出到底一個吸食毒品上癮的人與一個咖啡或菸酒上癮人的差別在何處，如果只是針對上癮這個名詞來作司法上的解釋，筆者覺得不如深入探討上癮之後之行為分析，不應只著重於毒品本身的合法性。

3．毒品策略控制通說

根據專家表示，其實毒品的吸食是以階段性完成，然後再以漸進式的深入吸食，以下是其循環過程；（李志恆、余萬能，民國八十六年）

圖一、吸食毒品之連續過程

　　　資料來源；李志恆、余萬能　衛生報導，民國八十六年（筆者自行整理）

而產生吸毒之動機，有許多人是因為無法調適心理或生理上之壓力而造成，所謂內在的環境壓力，可能是因為生理機能障礙，或因為本身有其病痛而無法控制，而不得不使用藥物，而外在的壓力就包括到個人生活環境中，以同儕團體為最有影響力之外在環境因素（李志恆、余萬能，民國八十六年），再加上無法適應一些社會、經濟甚至環境的轉變，所以容易受誘惑而吸食毒品來逃避現實，在一開始有了這些動機之後，可能會因為好奇心驅使之下進而接觸毒品，此時的生理及心理開始對藥物產生依賴，再重複使用之後，進而對藥物產生耐受性，因此必須花更多的藥量才可滿足需求。

　　廣泛的說，對於毒品控制政策可分為三種，第一種是除罪化（decriminalization），第二種維持現狀（maintenance），第三種是處罰（punishment）（吳博修，民國八十三年），而除罪化的定義是指，將一種或多種毒品在國內的非法性改為合法，使得僅持有毒品的人主觀上不構成違法，理論點為，如果不合法化，將會造成不法份子覬覦圖利因素而產生許多毒品以外所衍生的問題，容易造成價格高漲，另外若其因毒品而被逮捕之後，將會被司法機構及社會大眾貼上標籤為毒販，而週遭的人也會因為其身分特殊而遠離化分界線，所以為了獲的團體的接受與支持，被疏離的人容易加入有共同特質的團體，因此毒品也容易和許多犯罪者在一起，塑造成一種毒品的次級文化體系（吳博修，民國八十三年），所以為了避免此結果產生，贊成者認為應將毒品合法化。

（Goffman,1963，Goode1989）。

　　主張維持現狀的人認為，某些吸毒的人只對某些毒品產生依賴，如；大部分使用麻醉藥品的人對此類毒品產生依賴，而此種人若以醫療方式處理，則可省去許多司法上的資源，如果讓這些使用毒品的人能從醫生獲得所需之毒品，那麼這些人就不用以犯罪的手法來獲得金錢買毒品，而醫療人員也可以控制藥物之使用情形，以幫助他們減輕或戒掉毒癮，而此觀點是以最小化社會成本之概念（Goode，1989）。

　　第三種主張認為毒品是一種危害社會的藥品，而社會之所以會偶用毒及販毒之情況發生是因為社會沒有強制此現象之發生，所以建議限制的方式是以處罰為主，認為若是將所有販毒的人逮捕，銷毀所有毒品，讓有販毒動機的人覺得自己無法進行販毒，並且達到警惕的功用，如此一來毒品便可從社會中杜絕，同時若加重對吸食毒品人之刑罰，便可抑制人民對毒品之需求，以絕後患。

（Reuter1988:

Jhip，1988﹔吳博修，民國八十三年）。

由以上三種策略我們可歸納出除罪化和維持現狀的策略有一些共同的地方，就是二者都排除以司法途徑來解決毒品問題，認為如果以警察的力量來解決處理毒品的問題，只是會增加罪犯人數而已，並不會因此而減少吸毒人數，同時也不認為吸食毒品是一種道德敗壞的行為，支持除罪化的人也認為司法不應該干涉到個人道德層面的問題，同時毒品若不傷人的情況下，吸食毒品也是基於個人喜好而產生之行為，同時也將此問題歸納於衛生問題，若將此開放之後也可能因此降低毒品的需求，就如同美國實施禁酒政策。

　　而處罰的觀念也是認為人們會因為受到警惕或處罰而有減少毒品使用之需求，如果加速對囚犯的處罰，則會減低人們用毒的慾望，但是此種行為主義在近年來為人所懷疑，有批評者認為，此種假設忽略了人類行為的社會文化面，人們除了生物本能的反應之外，其行為也受到價值及社會環境的影響，使用毒品的人通常是與其他人一起使用，所以使用毒品除了是本身生理需求外，更是一項社會行為。

　　由以上觀之，我國對於毒品的態度可說是以處罰的方式訴諸司法，但是在制定法律時是否曾考慮過基本人類道德層面的問題，既然已明文規定持有毒品及相關藥物為犯法行為，所以將針對此概念做一分析，將與國外政策作一比較而提出我國改善之道。

3．我國現行反毒策略執行現況

1．政策執行面

　　我國毒品政策基本上可分為四個階段；潛伏期（民國44-69年）、發作期（民國70-79年）、氾濫期（民國80-83年）、控制期（民國84-1-10年）（王毓仁，民國85年），六十九年以前，在最近二十多年間，煙麻案件判決確定人數僅為13496人，佔全般犯罪比重甚微，大約在1.7%以下，所以稱為潛伏期，民國69-70年間盛行速賜康，導致70到79年間案件大幅增加，犯罪人數增至 28088人，佔全般犯罪比重約佔5%，所以歸為發作期，民國79年之後安非他命施用列入治罪，所以毒品犯罪率再達高峰，民國80年至83年，被宣判有罪者竟高達134300人，佔全部犯罪總人數31.66%也就是說每三個因犯罪而被起訴者有一人是因為毒品而起訴，可見毒品氾濫的猖獗，所以稱為氾濫期，而民國八十四年一至十月間施用毒品人數有24944人被起訴，共減少46.32%，較過去減少近一半，因此便認為毒品的氾濫已受到控制。

（王毓仁，民國85年）（見附錄圖表）。

　　我國針對此時期實施方案共有兩個面向，針對供給與需求，即「斷絕供給」與「減少需求」，在斷絕供給方面主要是以緝毒為主，而減少需求則是以戒毒及拒毒為主，由於毒品近年來對社會造成極大的影響，所以政府不得不實施全面性的掃毒工作，從尚未吸食者至已經染上毒癮者，其實大家對於毒品政策多半較無太多的爭議，主要出現的爭議是行動方案的可行性，此種在執行面極為重視的議題多半是由地方為主導，而中央政府的角色多半只是一個指導者，所以失敗的毒品政策便可歸類於執行結構面不良的問題（ill-structureproblem）（王毓仁，民國85年），根據李允傑與丘昌泰教授認為，毒品政策是屬於管制性政策，但是在實施時又必須兼顧到地方的執行能力，所以可採用第三代執行整合模式來論之，（李允傑、丘昌泰，民國八十九年）

2．郭謹第三代執行途徑整合模式介紹

　　郭謹等人認為必須在不同的時間、不同的地點進行有關政策執行個案的研究，這種研究必須採取比較的（李允傑、丘昌泰，民國八十九年），而以下的模式必須建立在下列假設上；第一、中央政府與地方政府之間得衝突與合作關係，第二、地方政府的裁量權，以解釋中央政府計劃的命令內容或地方急需謀求解決之問題，第三、不同時間或不同管轄權之執行型態變項，應包含下列三項

（一）因變項：

包括地方政府的政策執行；但由於郭謹等人是以美國政府為例，美國所展現出政府特色為各級政府均採分權而互相制衡，因此地方政府有絕對的能力及資源個別推動州公共事務，除非有涉及憲法保障違憲之事，中央政府才加以介入，因此若適用在我國政府架構下，難免出現問題，由於我國執行毒品機關包括法務部調查局、警政署、海巡署、憲警等，因此很難界定何者為地方政府，當然其中包括了中央政府各級單位，所以若將地方政府界定明白實為件難事。

因此面對此兩難，加上本篇文章是以地方執行機關為例；警察機關為主，因此在地方政府界定就改為地方執行機關較適當。

（二）自變項：

第一項為中央政府的誘因與限制，第二項為地方執行機關的誘因與限制，兩者之關係應為相互依賴。

（三）中介變項：

包括地方執行機關決策本身的決策後果與本身的能力。

　　前述自變項與中介變項發生於地方政府的執行體系內，包括下列要素；地方政府機關首長、機關組織、地方發言人、地方委員會、地方政府層次之行動者、地方政府層次之能力、回饋等，以上這些要素都是具相互依賴性，多元性的動態過程，而郭謹等人為了使其模式能更具經驗性，提供兩項可驗證性的假設；第一；各地方機關在執行時機的差異性；地方機關在執行與溝通型態上差異所引起政策內容的改變程度，第二；地方機關在執行行動上的變異性，根據這些可驗證性的假設我們必須設法探討ａ執行時機，ｂ計畫內容的性質與範疇，ｃ溝通型態，ｄ組織能力（Goggin,1990﹔李允傑、丘昌泰，民國八十九年）。

以下由圖示之：

　自變項　　　　　　　　　中介變項　　因變項　　　　　　　　　　　　　　　　　　

中央政府層級的誘因與限制

　　　　　　　　　　　　　　　　中央政府能力　　

地方機關執行

地方機關決策結果

執行機關的誘因與限制

圖二、第三代執行途徑整合模式

參考資料；筆者自行整理，參閱李允傑、丘昌泰，政策執行與評估

自變項中所謂的中央層次的誘因是指，如果當政府再對於毒品政策的成效有提昇時，不論是緝毒人數增加、吸毒者的再犯率下降、甚至可增加國民對於政府的信心，在中央政府的本身誘因之下，本身就需要顧及此項政策，因為此項政策為強制性政策，所以政府角色所佔誘因就顯得不那麼重要，只需要擬定政策方針、目標或標準，而對於地方政府的地位是處於指導者的地位，其餘執行面向則委託地方機關執行，除了跨國際毒品犯罪之外，其餘均由地方執行機關負責。

　　地方執行機關的誘因，當我國在精省之後，所有人力及物力都變的緊縮，以至於地方治安警力連帶受到影響，以毒品為例；每個地方之文化差異性是非常明顯，至於販毒方面，一定是當地警方人熟悉或已經早已跟監之人，而等待時機一網打盡，倘若中央在制定政策時只顧及到自己之目標而忽略掉執行時之困難，隨時給地方績效壓力，長期下來由於無法獲大宗毒品案件，所以會導致警務人員與毒梟串謀，協定在這次掃蕩時安排線民落網以提高績效，所以往往會造成執法人員吃案問題叢生，沒有人員願意努力查緝大宗毒品案件，使的毒品氾濫只有越來越猖獗，因此在自變項方面地方政府應享有充分裁量權以適應各地方不同民情，同時中央也提供獎金鼓勵破案人員，不要依績效制度來評估標準，因為沒有人知道毒販何時會交易，在何地交易?

　　所以中央政府負責制定法律條文讓地方執法人員有充分裁量權執行公權力，而在中介變項中，最重要的除了是中央的政府的能力之外，包括對地方執行機關經費的補助，及基本法源的制定，再者，就以地方政府的執行能力為考量，當中央政府提供誘因之後，地方政府應是其本身之能力來完成政策執行面考量，不應貪圖中央補助而強迫辦案。

　　在中介變項方面，所指的是中央政府能力，及地方執行機關決策結果，一個政策在於開始執行到評估階段中間包含者一個重要性極大的中介變項，不論是中央政府的法規制定或地方執行機關的實行細則，就算擬定的再完備，若不顧及執行機關的執行能力或尊重其決策結果，就一個公共政策而言，就是缺乏了所謂的行動能力（actionability），因此政策將無法如預期實施，因此雖然在政策變遷過程中，執行機關往往扮演依法行政的角色居多，但是地方政府在評估執行能力過程中，必須考慮其自身的執行能立即財政負擔是否許可，人力資源是否足以應付龐大政策需求，因此為解決此盲點變項，最重要的就是地方與中央政府的積極協調（coordinate）及授權（delegate），協調是為了讓二級政府了解執行能力及困難，以評估政策可行性（feasibility），而授權是要讓地方政執行機關在執行過程中不礙於法規絕對的限制，可以消極的不牴觸法令規範為原則，因此執行人員便可真正斬釘截鐵的貫徹政策計劃。

其二，是避免政治力介入，當如果真正完全授權時，執行人員便可一連串的執行計劃內容，避免所謂的