社会科学第2 期.docx

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社会科学第2期

社会科学2010年第2期

彭善民：

上海社会工作机构的生成轨立发展困境

上海社会工作机构的生成轨迹与发展困境’

彭善民

摘要：

上海社会工作机构的培育和发展经历了一个从政府直接运作到社会组织孵化、再至政社合作推动的渐进社会化过程，呈现出一个多元发展的格局。

在机构发展实践过程中主要面临代表性间题、自主性间题、技术性间题等困境。

为有效应对上述间题，政府在完善社会工作机构管理体制中应突出政府采购的制度建设；社会工作机构运作方面需要施行渐进市场化措施，从政社合作向企社合作拓展；机构能力建设过程中须重视个性发展，同时注重技术型与价值型相结合的品质发展向度。

关键词：

上海社会工作机构；生成轨迹；现实困境；发展向度

中图分类号：

cgl6文献标识码：

A文章编号：

0257一5833（2010）02一0054一08

作者简介：

彭善民，上海师范大学社会学系副教授、上海大学社会学系博士后让海200234）

近年来，在上海经济社会发展、人民生活需求变化、社会工作专业教育兴起、政府公共服务改革需要等多重因素的影响下，上海社会工作实务机构有了重要的起步与发展，在中国社会工作职业化进程中有着重要的地位。

这引起了多方学者的广泛关注。

就已有研究的旨趣看，基本可分为两种类型：

一是侧重当代社工机构与政府关系的讨论①；二是侧重当代社工机构的内部运作或治理的研究②。

不过，已有研究大都建立在个案分析的基础之上，并且多为现时性的考察判断，疏于对上海社会工作机构发展的整体格局、历时性的发展轨迹、整体性间题、发展向度等做必要的阐述。

本文旨在上述研究的基础上，借鉴非营利组织研究的相关成果，运用文献分析、深入访谈、参与式观察等方法，对此有所回应。

权当抛砖引玉，以期增进对社会工作机构培育和发展的研究。

值得指出的是，本文对社会工作机构的界定是指从事专业社会工作实务的社会组织或专职部门，不包括从事社工教育的高校社会工作院系。

一、机构生成轨迹：

从政府运作、社会运作到政社合作

上海作为中国内地较早开展社会工作实践和着力推进社会工作人才发展的城市之一，其重要标志便是拥有一批成立较早、规模较大又相对富有影响力的社会工作实务机构。

在长达十余年的收稿日期：

2009一9一8

本文系教育部人文社会科学青年基金项目牡会工作职业化进程中的社会工作行业协会研究”（项目批准号：

09YJc840028）的阶段性成果之一，并得到上海师范大学社会学重点学科建设项目（D朋709）的资助。

①范明林、程金：

喉心组织的架空：

强政府下社团运作分析一一刘H市Y社团的个案研究》，嗽会》2007年第5期；张钟汝、范明林、王拓涵：

咽家法团主义视域下国家与非政府组织的互动关系研究》，啾会》2009年第4期。

②彭善民：

敏府主导型社会工作N田与灾后重建》，啾会科学》2009年第2期；李太斌：

吐海社会工作机构的实践与探索分析》，冲国青年政治学院学报》2006年第1期；刘小霞、徐水祥：

嗽会工作专业化、职业化的有益探素一上海乐群社工服务社个案分析》，哗东理工大学学报嗽会科学版）》2004年第3期。

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彭善民：

上海社会工作机构的生成轨立发展困境

时间里，这些作为社会工作发展载体的社会工作机构基本呈现出三种类型，并就整体发育而言，形成了从政府运作、社会运作到政社合作的生成路径。

1．政府运作

1993年，上海响应民政部开展社会工作探索的号召，成立了上海市社会工作者协会，代表着上海社会工作人才建设和社会工作职业化的正式起步。

1997年，浦东新区在上海率先引进社工毕业生，进行上海社会工作人才基层实践工作的探索。

1999年，浦东新区在诸多社会工作实践的基础上成立区域性的社会工作者协会，作为社会工作者自我管理、自我服务的专业团体，起着规范职业操守、提升服务水平、交流实践经验、宣传优秀典型的重要作用。

同年，卢湾区成立社区社工协会，探索开展社工岗位培训、资格评定和从业规范管理，推动社区工作者向社会工作者转轨。

区域性探索的成功经验直接引起了市政府有关部门的关注。

2000年5月，经上海市机构编制委员会批准，上海市社会工作培训中心成立，是大陆第一所由政府主办的专门以开展社会工作岗位培训并以牡会工作”命名的省级专业培训机构。

随后上海市政府着手发展社会工作的制度建设。

2001年市民政局启动新时期上海市社会工作职业化对策研究”。

2002年11月，上海市民政局成立了雏进上海社会工作职业化、专业化工作小组”，以建立上海的社会工作者职业资格认证制度为切入点开展实证研究。

2003年1月，上海市十二届人大一次会议的败府工作报告》中提出要探索建立社会职业工作者制度”。

这是中国内地第一次在政府文件中正式提出社会工作职业化的要求。

是年3月，上海市人事局、民政局颁布了止海市社会工作者职业资格认证考试暂行办法》，社会工作者成为社会管理和公共服务领域的又一个专业技术人员序列，并在全市推行。

11月，上海首次社会工作者职业资格认证考试举行。

12月政府颁发的吐海市人民政府关于印发上海市城市总体规划（1999年―2020年）中、近期建设行动计划的通知》明确写入加快推进社工职业化”。

这些政策推动和制度建设为新时期社会工作机构的培育和发展打下良好的基础。

2003年初，为从源头上预防和减少犯罪，加强社会管理、提高社会管控水平、维护社会稳定，上海市委政法委提出构建预防和减少犯罪工作体系。

2004年初，由上海市委政法委牵头，按照政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”总体思路，上海市自强社会服务总社、上海市阳光社区青少年事务中心、上海市新航社区服务总站三家专业社会工作非营利组织注册成立，分别为药物滥用人员、决学、失业、失管”社区青少年和社区矫正人员提供专业服务。

为加强政府对社会工作机构的指导和管理，2004年6月，上海市批准民政局增设职业社会工作处”，这标志着上海市政府有了一个主管社会工作的职能部门，也标志着民政部门作为社会工作业务主管部门的地位正式确立。

2．社会运作

受政府政策推动和直接运作的影响，上海部分事业单位、民间组织亦开始引入社会工作，并在单位和组织内部拓展出具体的社工部门，或孵化出相应的社工机构，体现出鲜明的社会运作特性。

在事业单位拓展方面，主要表现为社会福利部门、教育卫生部门、工会妇联等单位创造性地引进社工，设置专门的岗位和社工部门。

这类机构从时间上看，晚于政府直接推动型机构，是在政府倡导下和单位发展需求的基础上兴建的。

1998年，上海市儿童福利院在家庭寄养部引入社工，为院内各年龄段的儿童提供更好的预防性、辅导性和发展性专业服务。

2000年，上海育英学校社工站成立。

为了让患者得到及时帮助，上海东方医院于2000年5月正式成立了医务社会工作部，组织社会力量，向患者免费提供心理支持、社会支援、医疗康复、协调医患关系等六大类服务。

据悉，东方医院为大陆首家成立医务社会工作部的医疗单位。

上海儿童医学中心是上海市人民政府与世界健康基金会的合作建设项目，是一所集医疗、科研、教学于一体的儿科医院，医院技术力量雄厚，设施齐全。

2004年6月，上海儿童医学中心医务社会工作部成立。

同年8,，⑥1994一2010ChlnaAcadcnilcjoUr们alElcctronlcPubllshingHous仁Allrlghtsrcscrvcdhttp:

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上海社会工作机构的生成轨立发展困境

月，上海市社会福利中心召开了职业化社会工作推进会”，下发吐海市社会福利中心关于在本系统推进职业化社会工作的实施意见》，规定在两年内，各社会福利机构中的注册社工要占职工总数的10%，关键岗位的社工配置率更要达到100％。

上海市儿童福利院、上海市第一社会福利院、上海第二精神病院等已有社工部门就福利领域的社会工作建设做了重要的经验分享。

2005年11月，上海市救助管理站成立了救助管理行业的第一个社工站一上海市救助管理社工站，并建立了相应的工作机构和运作机制。

在社会组织孵化方面，其形成特点主要表现为：

通常产生在社区，以直接的社区服务为首要目标，初期是项目运作，项目成熟之后发展成为机构。

如在浦东新区行业协会的培育下，2003年2月，作为非营利性社会工作机构的上海乐群社工服务社成立。

乐群社工服务社本着服务社会，发展专业”的宗旨，为广大市民提供专业化、人性化的服务。

其服务类型涉及：

学校社工服务、医务社工服务、青少年外展社工、老年社工服务、历奇辅导及社区发展服务、社会工作人员和社会服务从业人员培训等，旨在打造成一个受大众信任的综合性社工专业服务机构。

近年该行业协会计划每年重点推出一个社会工作服务项目，待成熟后发展成独立的社工机构，如今的乐者社工服务社，正是呼之欲出。

3．政社合作

政社合作类型，即政府与社会组织共同推动成立，各取所需。

2007年初，浦东新区民政局从落实浦东综合配套改革试点的要求出发，着眼于完善浦东新区社区建设的组织体系和功能结构的目标，提出了在社区积极培育专业社会工作组织的设想。

部分高校社会工作院系为打造实习基地、深化实务研究、参与社会服务、推动社会工作专业化和职业化，亦尝试借助政府的资源优势，寻求与政府的积极合作互动。

8月，在华东理工大学、三林功能区域管委会、三林镇和新区社工协会的积极响应与鼎力支持下，成立了依托三林世博家园，筹建融公益性、民间性、专业性为一体的生海公益社工师事务所”。

日前该事务所在家庭社会工作、康复社会工作等领域逐渐形成特色。

2009年5月，杨浦区民政局与复旦大学公共政策与社会发展学院共同推动成立首个区级层面的社工师事务所汤浦区复馨社工师事务所。

该事务所主要针对政府和高校都非常关注的大学生就业间题，进行多方资源整合，为大学生创业和能力发展提供平台和服务。

上述三种机构生成路径，若按机构大致出现的先后顺序，正形成一个从政府直接推动到社会推动再至政社合作推动的发展轨迹，彰显了上海社会工作机构形成的多元性和社会性。

不过总体上看，上述机构的培育和发展与党政部门的倡导性政策是分不开的。

政府扮演了极其重要的政策推动角色，譬如2005年6月，上海市常委会便通过冲共上海市委关于本市构建社会主义和谐社会工作的意见》，提出要次力发展和完善社会工作机制，建立相应的激励扶持政策，推进社会工作者和志愿者参与社会公益、管理和社会救助活动”。

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大间题的决定》将社会工作人才发展写入党的文件之后，上海市政府更是对社会工作人才发展加大了推动力度。

2006年1月，上海市第十二届人民代表大会第四次会议批准的止海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出，要雏进社区专业社工和义工制度建设，新增社工3万人，义工30万人”。

这对推动上海社会工作机构的培育和发展起到了极大的推动作用。

在政府的大力推动下，上海社会工作机构如今已经广泛涉及司法服务、民政福利、社区服务、教育服务、卫生服务、就业服务、行业管理等众多领域。

在这些领域，上海已经基本形成相对成熟的运作体系。

从制度建设上看，已建立职业资格制度、注册管理制度、职业守则制度、岗位配置制度、继续教育制度、岗位轮训制度等。

从组织架构上看，已趋于完整。

如在行政管理方面，上海市民政局所设的职业社会工作处，负责协调全市社会工作发展；市政法系统分别成立了禁毒、社区矫正和社区青少年事务三个办公室，分别负责各领域的社会工作。

在行业管理方面，上海市不仅有市级的社会工作者协会，还有浦东新区、卢湾区等设立的区级社会工作者协会。

这,，⑥1994一2010ChlnaAcadcnilcjoUr们alElcctronlcPubllshingHous仁Allrlghtsrcscrvcdhttp:

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上海社会工作机构的生成轨立发展困境

些机构为社会工作职业化和专业化建设提供了广阔的互动发展平台。

二、机构现实困境：

自主性、代表性与技术性问题历经十余年的努力，上海社会工作实务机构发展出一支较具规模和影响的社会工作者专业队伍，有力地满足了部分社会需求。

不过，我国社会工作事业在总体上仍然处于起步阶段，上海社会工作事业在全国虽然起步较早，但总体水平依然非常有限，存在诸多间题。

已有的多数研究者通常将这些间题归结为机构资源缺乏、社工素质有限、政府控制过严、内部管理不善等。

笔者试图在这些间题背后继续做些探讨和规整，发现现阶段上海社工机构发展有以下三大基本或核心间题非常值得关注和思考。

1．自主性问题

就上海社会工作机构的现状而言，主要的社会工作机构均属于体制内类型，主要是政府自上而下运作而成，是典型的政府主导型非营利组织，行政性较强，尤其是部分社团在成立初期带有较浓厚的行政色彩，在发展过程中表现为政府主导有余民间参与不足①。

强政府背景下社团的自主运作颇成间题，受体制等级的强约束，使相当一部分社团如果离开他们的上级组织，如果没有了挂靠单位，其组织的行为就会变得举步维艰。

有学者曾把这类民间组织冶上而下”的出现与发育，视为国家体制的某种演化与变形，实质是钵制依赖”，特征是形同质异”②。

在具体的行为过程中，特别是在一些组织的重大决策的间题上，社会工作机构常被一些说不清、道不白的行政隶属关系束缚着，既当不了家，也作不了主。

如在机构员工聘用、服务项目的选择等方面，亦受行政干预的负面影响。

在资金的筹集和使用上，更是缺乏对社会资源的整合意识与能力，对政府依赖性强。

此外，受行政地域性影响，社会工作机构之间的资源共享或合作困难。

特别是司法社会工作机构的组织建构同上海行政管理体制相一致，分为市、区和街道三级，每一级中相关的政府机构都可以介入到社会工作机构的运作之中。

这样的类科层化的组织建构虽然方便了政府有关机构的管理和介入，为社会工作的开展提供了一定的行政支持，但是也给社会工作机构总体目标的贯彻和项目的开展带来了一些不必要的麻烦。

在一些准政府的社会工作机构环境里，一些社会工作者的工作方式也呈现机关化倾向，甚至有社工被形容成匕警察”、匕综治”，甚至是漓级协管员”③。

横向上看，上海社会工作分散在政府社会管理的多个部门或领域，例如民政、劳动、司法、工青妇等，缺少牵头抓总的部门。

上海市尽管在全国率先成立了负责全市社会工作的行政管理职能部门一一职业社会工作处，但该部门隶属于上海市民政局，缺乏在全市范围内统一推进社会工作的权威，力量薄弱。

尽管自1993年，上海便成立了社会工作者协会，作为社会工作的行业协会，从性质上说是作为政府与社会工作机构之间的桥梁、对社会工作机构和社会工作者利益维护的社会组织，但现实中，市社会工作者协会基本附属于政府部门，俨然政府的传话筒，缺乏自主性，内容虚化，日前多停留在社会工作培训方面，在上海社会工作职业化发展中发挥的整体促进功能十分有限。

社会工作方法不仅是解决间题的方法，也是发现间题的方法。

社会工作机构能对社会需求有敏感反应，政府的有限理性导致其对社会间题的界定不可避免地带有一定的局限性。

由于地域、文化等差异，社会工作机构运作模式可以有多种选择。

尽管我们不能认定牡会工作的发展模式就是民间运作”，但民间社工机构的自主性或去依赖性应该是组织生存和持续发展所必需的。

2．代表性问题

①文军：

诌代中国社会工作发展面临的十大挑战》，啾会科学》2009年第7期。

②沈原：

沛场、阶级与社会：

转型社会学的关键议题》，社会科学文献出版社2007年版，第306页。

③范志海：

《过渡社会工作模式”的建构与上海禁毒经验》，啾会科学》2005年第6期。

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彭善民：

上海社会工作机构的生成轨立发展困境

社会工作机构是不同社会群体，特别是社会弱势群体利益的代表者和利益表达的制度化载体。

代表谁的利益是衡量机构价值和使命的重要标志。

在笔者看来，社工机构至少是住个代表”，即代表出资方的利益和需求、代表会员和员工的利益和需求、代表服务对象的利益和需求。

有研究认为：

非营利组织的资产不论来自何处，都是该组织独自拥有的社会公共资产，政府、企业和个人都可以是非营利组织资产的提供者。

与营利性组织不同的是，任何机构和个人在向非营利组织提供了资产或资金后，便失去了其相应的所有权和报酬索取权，那些资产成为该非营利组织所拥有和支配的社会公共资产。

因而也有非营利组织的股东”是公众、非营利组织是员工和服务对象的核心代表的说法①。

尽管有无核心代表之分尚是个值得探讨的间题，但是，上海现有的政府主导型社工机构在实际的代表性上，往往偏于出资方利益取向，相对忽视员工或会员、服务对象的利益和需求。

如有政府主导型社工机构成立初期基于维护社会稳定和提高政府管控水平的需要，使得禁毒社工和社区戒毒人员之间服务与被服务的专业关系就经常被监管与被监管的行政关系所替代。

禁毒社工所做的更多是对社区戒毒人员的摸底排查、清理统计、督促尿检等工作，对戒毒人员的康复效果、社会支持等关注不够。

②只有充分了解和代表会员及服务对象的利益与需求，才能够为他们提供及时、有效的社会服务。

有时一些机构服务项目设计不仅与案主需求相去甚远，而且一些社工人员往往与案主联系少，与基层政府、居委会等机构打交道少，不了解社区，只坐在办公室做文件、造材料，以应付检查和考评。

社工走不进案主心理，社工机构融入不了社区。

更多时候一些社工机构成为政府社会职能的机械代理者，只是为了完成上级部门考核任务。

依照组织的代表性理论：

非营利组织代表性间题的核心是组织的代表合法性”，即指一个非营利组织究竟是不是其组织成员与服务对象利益的真正的、合法的代表？

代表合法性”具体地体现在两个基本方面：

实质性代表”与象征性代表”。

前者强调组织应该采取实际行动来满足组织成员与服务对象的需要，后者则强调组织应该致力于赢得组织成员与服务对象的信赖与支持。

而强调非营利组织推选其领导者程序的程序性代表”、强调组织领导者吠表者）和其组织成员与服务对象献代表者）具有共同特质的猫述性代表”以及强调组织成员与服务对象献代表者）参与组织决策过程的参与性代表”等三维则用来衡量非营利组织实现其代表合法性”的能力，换言之，程序性代表”、猫述性代表”和参与性代表”提供了三种具体的途径来实现实质性代表”与象征性代表”③。

那些忽视服务对象需求和组织成员需求的社会工作机构实际上体现为组织的参与性代表、描述性代表、程序性代表都比较弱，从而难以产生实质性代表和象征性代表。

3．技术性问题

技术可谓专业机构的立身之本。

尽管从人力资源的视角看，上海社工机构已经具有较高的专业化水平，但若论及专业技术，仍然非常有限。

首先，就专业社工而言，多数年轻社工人才有知识少能力，缺乏实践磨练，即便一些优秀社工掌握一定的西方专业方法和理论，懂得一定的技巧，但一时未能发展出适合于本土复杂工作情境的专业技术；老一代经验型社工，凭借丰富的社会网络，表现较强的资源整合能力，但缺专业理论知识，所从事的工作项目缺乏理论的自觉和提炼，缺少可复制性，常常表现出太强的个体性特征，要是换成另外一个人，就根本没法将原有项目继续，其经验方法没法在其他社区被效仿或复制。

上海社工机构多满足形式上的求异创新，往往不求甚解，真正内涵式创新少。

其次，就专业项目而言，尽管上海社工机构采行项目化运作方式，近年来已发展出许多项

陆道生、王慧敏、毕昌贵：

州阵营利组织企业化运作的理论与实践》，上海人民出版社2004年版，第24页。

唐斌（叙lo

凛毒非营利组织及其运作机制研究》，上海大学2006届法学博士论文味刊稿）。

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彭善民：

上海社会工作机构的生成轨立发展困境

目，并建构出大量所谓的品牌项目，但若仔细考量具体的品牌项目，会发觉许多项目仅仅是资源堆积型项目，是靠大量资源的集中堆积包装而成，内部缺乏核心技术支撑。

这种现象使得一些所谓的品牌项目在社会化推广方面显得寸步难行。

一些项目过多地受制于外部环境的影响，环境一变化，项目便无处生根，最后的结果实际上是服务资源的浪费。

真正的技术或核心的技术，需要社会工作机构长期地集中胜投入和研究，而现行许多机构在发展策略上偏于粗放式经营，往往撒网过宽，覆盖面太广，追求塑造冷能型”机构。

一些机构并不重视专业技术的研发，内部缺乏技术研发部门，即便有研发部，也常是被边缘化了的部门。

诚然实务机构不能等同于研究机构，但作为专业的实务机构无法回避技术，不可忽视研究。

亦有不少社工机构在技术研发方面，建立较有规模的外部专家督导系统，借用外脑确实是不错的研发捷径，但首先外脑要多用在研发上，而非在实际工作中将之视为象征性的符号资源系统，从而偏离了技术研发的方向；其次，外脑需要通过内脑才能起作用，组织内部如果有专门的人力或部门司职技术研发才更利于彰显其成效。

一定程度上而言，过于依赖组织外的高校或科研机构的专家所组成的督导系统还影响到机构的自主发展。

三、机构发展向度：

制度、市场与个性追求

展望未来，都市化、老龄化、国际化等发展趋势将使得上海对社会工作人才和机构的需求数量会越来越大，对社会服务质量的要求也会越来越高。

此外，随着非营利组织的发展、社工机构的日益增多，机构生存与发展的竞争更为剧烈。

鉴于上述现实中出现的主要间题，笔者就社工机构的培育和发展，做如下思考：

1．管理体制完善与政府采购制度的重点建设

从政府的角度而言，需要进一步完善社会工作机构的管理体制，加强人事、民政、教育、司法、卫生等有关部门以及工青妇组织等部门的协作，形成工作合力。

为健全和完善社会工作行政管理机构，在市级层面，可以进一步扩大市民政局职业社会工作处的职能和管理权限，充实相关人员力量，统筹协调上海整个社会工作管理事务。

在区县、街镇层面，有条件的可以成立相应的机构，配备专门人员；暂时不具备条件的可以先扩充现有相关机构的功能和职责，增设岗位和专门负责人员，从而形成市、区县、街镇三级社会工作管理体系。

为淡化政府直接干预的色彩，在社会工作机构管理方面，政府还可以更大程度地授权社会工作行业协会，发挥社会工作者协会管理和服务的功能。

随着社会工作机构的不断涌现，一些机构间竞争所产生的矛盾经由社会性行业协会的协调，将有助于矛盾的次中化小”。

在体系完善之外，还需特别关注政府采购的制度建设。

当前上海政府购买社会服务的体系尚不成熟，在社会工作服务方面，政府公共财政支出制度没有建立。

政府购买行为中也存在着一些不合理现象。

如司法社工领域，目前政府购买社工服务的资金主要是由各区县政府财政支出，而是否购买、购买何种服务却主要由市里统一考虑。

当然这种由区政府出资、市政府统筹的方式具有一定的整体性，但是对于政府的具体管理和市场的具体运作而言却存在一定的弊端。

如难以顾及各区县在地域、经济、文化、人员素质和服务需要上的差异，而且也不利于市、区两级政府对资金运作和市场服务治