试论社区行政化与政居分离.docx

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试论社区行政化与政居分离

科学发展与社会管理创新理论研讨征文

试论社区行政化与政居分离

内容提要：

居委会在法律中的定位是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

在《城市居民委员会组织法》的规定中，社区还需协助人民政府或者它的派出机关完成维护社会治安和居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育工作等。

但在实际运行中，社区的协助功能被极度放大，已经从群众自治性组织转变成了一级行政组织，如何让社区回归本位，但又不失其行政服务职能，本文试从社区行政化原因、行政任务的种类、政居分离等方面论述，试图破解出社区职能与定位之困。

关键词：

社区行政化政居分离社会管理创新

一、居委会、社区在我国法律概念和地位

我国法律中，有明确的关于居委会的定义，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：

“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

”居民委员会不是一级政权组织和行政组织，它是具有一套组织系统的群众性自治组织。

社区居民委员会，为我们国家城市街道、行政建制镇的分区即“社区”的管理服务机构，属于城镇居民的自治组织，管辖对象为城市、镇非农业居民为主。

由上述概念可知，社区居委会的法律地位是居民的自治组织，为社区内居民提供自我管理、自我教育、自我服务的组织，并没有相应的行政服务的职能，政府及其派出机构街道办事处与居委会的关系仅是指导与被指导的关系。

但是现实运行当中由于各种原因，社区实际上已经成为了一级行政组织，多种多样的行政任务都把社区当成了执行点，社区行政化已相当严重。

二、社区行政化的原因

1、社区自成立起，就带有了强烈的行政色彩。

虽然政府开展社区建设是希望实现社区自治，但社区自治毕竟是在政府推动下展开的，需要时间的历练和资源的投入。

目前政府依然在社区建设中发挥主导作用，政府可以有效地对社区进行相应的管理，社区组织的权力运行依然不可能摆脱行政化色彩。

2、社区经费问题加剧了行政化。

社区委员会工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都需要街道的支持，社区缺乏独立的财政权。

社区组织如果没有独立的财政权，街道与社区组织的关系就不可能仅仅是指导关系，无形之中就会转为领导与被领导的关系。

3、社区组织功能的行政化，“协助”功能被极度放大。

1989年《城市居民委员会组织法》中明确增加了居委会的“协助”职能，不仅应该协助维护社会治安，还得协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。

这一“协助”职能，无疑在很大程度上加剧了社区组织功能的行政化。

在现实中，居民委员会的工作任务不断增多，而这些工作任务又大多与群众性自治组织的性质相冲突，从而导致社区组织实际功能日渐趋同于行政组织，并在很大程度上只能接受街道办事处的考核与评比。

三、社区现有工作梳理

从前大家对社区不是很了解，很多居民认为社区就是开具居住证明，对居民信息进行登记。

但是真正了解社区的人才知道他们工作是如此的繁重，“牌子多、任务多、会议多”。

现试以海南区拉僧仲办事处新桥社区为例，分析社区现有工作任务。

1、行政性工作任务重。

新桥社区目前主要任务的大项有以下几种：

计划生育、人口学校、劳动就业、社会保障、民政救助、残疾人康复、老年服务、社会综合治理、红十字会、妇联、关工、精神文明建设、基层党团组织建设、科技文化普及、远程教育、卫生服务、人民调解、志愿者队伍建设；还有一些为民服务组织如爱心超市，居家养老室，社区小剧组，图书阅览室、同时每个工作人员入户采集和更新居民信息，反映民情民意和面对大量的调研和考察。

这些繁重的行政任务和服务工作几乎将社区的工作人员压的无法喘息，往往一个单位的任务还没有完成，另一个单位又有新任务派下来，社区应有的服务功能不能正常开展，且大部分工作都是应付了事，流于表面形式。

2、工作人员压力大，任务种类繁多

新桥社区现有工作人员18人，从数量上看工作人员也不少，且老中青结合，基本能够完成各项任务，其中有擅长做群众工作、入户采集信息的60后工作人员；有精力旺盛的70后工作人员去完成各种行政任务；还有熟悉电脑和熟悉技术工作的80后大学生，人员的配备非常齐全，办事处的考虑也非常周到。

但是这样的数字却经不起分析。

以新桥社区现有人员做细化的分析：

（1）管片任务：

新桥社区共有居民3095户，9300人，18个工作人员有14个人管片，负责这3095户的居民基本信息采集、民情民意采集，入户等工作，平均每人负责200户，600人，负责管片的工作人员要对自己负责的居民情况要了如指掌，对居民中的特殊人群，如上访户，特困居民等要特别了解关注，还要对群众中发生的重大事件、异动、民情民意、特别是群体性事件要及时掌握并上报，这样的工作要求就需要工作人员至少每天要花数小时到自己管片的辖区内入户了解情况并将更新的情况录入到电子系统中。

（2）行政性及服务任务：

新桥社区18个工作人员分为这样几类：

书记兼主任、副主任、两委成员、组织部下派工作人员、平台工作人员、专职工作者、信息员、群众工作室。

其中书记、平台工作人员及群众工作室没有管片任务。

其他工作人员除了管片任务外，还须负担大量的行政任务。

分工如下：

书记全面主持社区工作；2名副主任分别负担民政、综治、信访、红十字会、党员远程教育、妇联、关工工作；4名两委成员分别负担孕育康乐、风险评估、工会、团委、流动人口、党建、人口学校工作；1名组织部下派工作人员负责计生工作、一杯奶和独生子女等工作；1名专职工作者负责计生协会工作；3名平台工作人员负责劳动就业、残联；信息员5名负责图书室、科协、爱国卫生等工作。

群众工作室1名负责精神文明建设工作，创建文明城区工作。

几乎每名工作人员都向上对应这一个或几个行政机关，疲于应付。

（3）、牌子多、创建多、真正惠民服务无暇顾及

不只是新桥社区存在这种情况，海南区的其他社区都是普遍存在牌子多、任务多、创建多。

民政部门给每个社区都做了一块牌子挂在门口，其中包含了各种机构。

但这也远远不够，各个社区门口最显眼的就是各种牌子和联络点，曾经有人戏言应该为每个社区门口建一个牌子墙，为满足各个行政机关挂牌子需要。

牌子多了任务也就多了，创建也跟着来了，创建无邪教社区、科普模范社区、文明社区、台账、记录、档案、培训层出不穷。

当工作人员疲于应付的时候，社区真正的本位工作，自治功能、为民服务正在逐渐淡化、缺失。

居家养老服务、社区医疗卫生服务、图书馆服务、群众自治协会服务几乎没有工作人员去专门负责。

社会自治管理服务组织的功能严重缺失，我们倡导社会管理创新，倡导为群众提供服务，但首先要关注的应该是把社区从行政任务中解放出来，要改变社区现有的工作格局，实行居政分离，将行政工作与居委会工作分开，才能使社区更好的为居民提供服务。

四、行政化的加强与政居分离的探讨

1、行政服务下放社区，能更好的服务群众

社区居民已经习惯了到办理计划生育、老年优待、劳动保障、社保救济等，而且在家门口享受行政服务也更方便了群众。

拉僧仲办事处钱昕书记在调研时认为社区的行政化工作不但不能减弱，还应进一步加强。

实际情况也是如此，我们的计划生育工作，劳动保障，民政救助等工作就必须要放在社区这一层面才能更好的为居民群众服务，残联、关工委、精神文明建设要深入群众才能惠及更大范围。

群众在家门口就能办理一些日常的业务，而且社区掌握的辖区内所有居民的家庭情况，在办理相关业务时能及时了解情况，给行政服务提供必要信息，也能够发挥行政服务的最大效应，如就业局的就业孵化基地入驻申请放到社区，群众办理时直接就能在全员人口信息里检索出他们是否符合条件。

我们现有的劳动保障平台就是这样的工作模式，有关劳动保障，社会保险等相关工作由平台专门负责。

服务了群众、又不影响社区其他工作。

2、政居分离的探讨

现在社区运行的实际情况中，彻底的摆脱行政职能，实行真正的群众自治既不符合实际情况，也会给群众带来极大的不便，所以，探索一种折中的社区运行模式，既让社区摆脱繁重的行政任务，又能使行政服务深入居民群众，加强社区的行政功能，参照一些南方省份的先进经验，实行政居分离是一种有益的探索。

我认为实现政居分离需要三个步骤。

第一步是改变现今的权责分配，明确协助工作性质，实行“权随责走、费随事转”。

社区的行政任务之所以让社区工作人员大为头疼，是因为责任分配不明确，各种行政责任很多都要落到社区头上，办事处的考核与评比直接针对社区的行政工作，但是社区的职能其实只是协助。

如科普工作，社区工作人员仅应起到协助，甚至是监督作用，科协的宣传工作，培训工作是否深入社区，是否为居民提供科技服务，责任方应该是科协，而不是社区。

诸如此类的任务要实行“权随责走、费随事转”，责任明确才能更顺畅的开展工作。

第二步是明确社区居委会应该承担哪些任务，将属于居民自我管理、自我服务的任务明确了，那么其余的工作，就应当属于行政性任务。

目前，属于社区居委会的任务应该有以下几项：

（1）协助政府部门在社区开展民事调解、社会治安、劳动就业、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、外来人口管理等工作。

协助工作，要限定协助的内容，如帮助入户、提供信息，材料。

而不是大包大揽，实行权责划分。

（2）办理本社区居民的公共事务，筹措本社区公益事业资金，管理和维护集体资产；

　　（3）开展便民利民的社区服务，兴办有关的社会福利事业，指导、管理社区安老、助残等社区服务机构，如居家养老，居民活动室，残疾人康复，草原书屋等服务性工作；

　　（4）参与业主委员会对本社区的物业管理和服务进行指导、监督、支持；

　　（5）加强社区与社区之间的联系，促进团结、互助，就共同关心的问题与政府部门及其他社区进行合作；

　　（6）对辖区内的居民进行定时走访、入户，掌握居民信息、流动人口情况，采集民情民意，向政府部门反映社区居民的意见、要求并提出建议；

　　（7）组织社区居民对政府部门的各项政务进行民主评议和民主监督；

（8）依法积极培育和发展社区民间组织，协助政府部门加强对社区民间组织的指导与帮助。

第三步是完善行政服务大厅，提供各种行政服务。

完善行政服务大厅可以参照我们的劳动保障平台的运行模式，劳动保障平台由劳动就业部门下派工作人员驻社区，专门提供劳动就业服务，统一归于社区管理，但职责明确，与社区其他工作人员严格分工。

我们可以将这种模式来改进现在的一站式服务大厅。

行政服务大厅专门负责行政性的下派工作，工作人员由相关行政部门下派，计生、司法、民政等等行政工作都应由下派的专门工作人员来办理，几个相关的单位可以联合下派一个工作人员，或者为几个社区下派一个工作人员，流动办公。

行政任务直接针对服务大厅，社区工作人员只起到协助及监督作用，而不是像目前的情况，一个电话或者一个文件，把任务下放到社区，社区工作人员不了解情况，也不熟悉业务，对任务只能应付了事。

耽误时间，也起不到实际的作用。

3、他山之石，可以攻玉。

我们可以借鉴成功地区的先进经验，来破解我区社区职能定位之困。

成都市武侯区社区探索的“居站分离”，取得了一定的成效，彻底分离政府工作和居民自治的机构、人员和职能。

在试点社区设立社区工作站，性质为街道办事处派驻社区的工作机构，接受街道党工委，办事处和社区党组织的领导；社区居委会由居民民主选举产生性质为基层群众性自治组织，接受社区党组织的领导。

管理上严格实行人员分离，社区居委会成员均不再进入社区工作站，确保不交叉。

社区工作站作为政府在社区的派出机构和服务平台主要负责维稳综治、计生卫生、民政事务、劳动保障、文体科教、残疾人服务等六大职能;社区居委会回归社区自治职能.负资组织召开居民大会、居民代表大会.协商议事委员会.开展社区宣传教育、群众文体活动、群众纠纷调解、反映社情民意等。

“居站分离”探索出了一条社区定位与职能的新模式，兼顾行政服务与自治功能。

五、结语

社区作为城市社会的基本生活共同体，是社会建设的起点，在社会管理创新中大有可为。

构建社区服务体系，把为民服务作为一切工作的出发点和落脚点，形成公共服务，市场化服务，志愿服务、邻里互助为一体的社区服务体系，构建一种为居民提供医疗、养老、文体活动、宣传、行政服务等综合功能的“大社区”是大势所趋，我区在社区硬件的建设上已经走到了前列，完善的功能，优质的服务，健全的设施。

但只有把社区工作从繁重的行政任务重解放出来，改变现有制度，使社区重新回归到为民服务，自治管理的道路上，社区才能在社会管理创新中发挥更大的作用。