浅析行政程序违法的法律责任1论文Word格式文档下载.docx
《浅析行政程序违法的法律责任1论文Word格式文档下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅析行政程序违法的法律责任1论文Word格式文档下载.docx（11页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
行政程序的实质是确定行政管理活动的时间序列，达到协调和促进完成某项行政管理计划的目的。
二、行政程序违法的概念 凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。
对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。
何为行政程序违法，在法国，将行政程序违法称为形式上的缺陷，是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序，这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。
此外，法国将程序滥用也划入程序违法的范畴。
如省长利用司法扣押程序达到行政目的。
[①]在英国，行政程序违法包括违反自然公正原则和程序上的越权。
而越权特指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。
[②]在我国，人们一般认为，行政程序违法是指《行政诉讼法》第54条第2款第3项规定的“违反法定程序”，即指行政机关实施行政行为违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限、行政主体实施行政行为违反正当程序。
综观国内外各学者的理论意见，行政程序违法不仅指行政主体实施行政行为违反法定的程序规则，也指行政主体实施行政行为违反正当程序原则。
法哲学家罗纳德·
德沃金（RonaldDworkin）说道：
“我们只有承认法律既包括法律规则也包括法律原则，才能解释我们对于法律的特别尊敬”。
[③] 我国行政程序违法责任的现状 一、行政程序违法的界定 法定行政程序是一国为了实现保护行政相对人的合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标，而将一些行政程序法律化的产物。
[④]我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为违反法定程序的应予以撤销。
但是对于法定行政程序中“法”的外延应如何界定，法定程序的范围有多大，在理论界尚有不同的认识。
有学者将“法定程序”中的“法”限定为法律、法规，法律法规未规定即意味着立法机关赋予行政执法机关自由裁量权。
[⑤]有学者则认为违反规章及规章以下的规范性文件，也应属于违反法定程序。
[⑥] 界定行政程序违法中“法”的范围，主要存在以下三个层次的问题。
首先，行政法学界对违反法律、法规规定的程序构成行政程序违法这一点没有争议；
其次，违反行政规章规定的程序是否构成程序违法虽存在一定的争议，但应当属于法定程序的范围；
最后，违反规章以下的规范性文件是否属于程序违法在行政法学界存在更大争议。
但从信赖保护原则的要求出发，既然行政机关自己作出了承诺，规定了行为的规程，就应当属于违反法定程序的范畴。
二、我国目前行政程序违法的法律责任规定
（一）行政行为违法处理规定：
1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》，从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题，最突出的有第11条、第33条、第54条等。
关于受案范围的第11条第一款中有两处涉及行政程序问题：
一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的。
”另一处是第五项，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。
”这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求，若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的，即是程序违法。
第33条中规定：
“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。
”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。
行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的顺序，否则就是程序违法。
程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中，该条规定：
具体行政行为只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，才能判决维持，而违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。
也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。
从积极的方面看，《行政诉讼法》对行政程序的要求是前所未有的，它有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。
但是，《行政诉讼法》对行政程序的要求，以及在程序违法的后果规定上仍存有不足之处。
《行政诉讼法》第55条规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同样的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
”但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第68条规定：
“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。
”也即是说，如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的，在重新作出行政行为时，仍然作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。
对行政程序违法的这种处理结果在实践中会产生许多的弊端。
对行政机关来说，虽然因程序违法而败诉，但实体处理并未受到影响，这种实体并未“受损”的后果，很有可能成为行政机关及其工作人员淡漠程序的重要原因之一。
对相对人来说，虽然在对行政机关程序违法的诉讼中胜诉了，但实体上并非得到任何好处，所得到的还是如前一样的后果，这样就会使其认为有关程序违法的诉讼没有多大意义而不去起诉，其结果就会失去对程序违法应有的监督。
（二）行政复议程序违法处理规定 在《行政复议条例》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。
在第九条“申请复议范围”的规定中，将“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，与《行政诉讼法》一样包含了行政程序中的时限要求。
在第42条关于行政复议的决定中，将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一。
但是，在对具体行政行为违反程序的后果问题上该条的规定是十分模糊的。
该条第2项规定了“具体行政行为有程序上不足的决定被申请人补正”，第4项，违反法定程序影响申请人合法权益的才能决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。
可见《行政复议条例》在违反程序的后果上，比较多地考虑了行政效率问题，而将程序公正降到了次要地位。
这就给行政复议机关在事实上很少以“违反法定程序”为理由撤销具体行政行为提供了“法律依据”。
程序的价值在此也就不能充分地得到体现（《行政复议法》草案在这一问题的规定上有所变化）。
在《行政复议条例》中，对行政相对人提出了许多程序方面的要求，同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。
主要有第29条：
“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。
”这是对行政相对人（复议申请人）提起复议的时限要求。
第30条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院已经受理的，不得申请复议。
”“公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉”。
这是对行政相对人在选择救济方式方面的程序规定。
第32条“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。
”这是对行政相对人申请行政复议的形式要求，不采用书面形式者，复议机关不予受理。
（三）行政处罚法违法规定 在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。
该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义，而且明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。
该法第55条规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
这样，不管实体是否正确，也不管程序违法对相对人影响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
如此规定，就会使有关人员重视行政程序，因为即使是实体正确，而程序违法，相关人员也要承担一定的法律责任，而不仅仅是重新作出行政处罚。
可以肯定，如果《行政处罚法》能够得到严格实施，行政程序违法，至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少，依法行政的水平将会因此而大大提高。
在《行政处罚法》中对行政相对人的有关程序行为及其法律责任也提出了具体要求。
如第42条规定：
“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。
”如果相对人超过法定时限未提出听证要求，则丧失要求听证的权利。
又如第46条规定：
“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款”，如果当事人超过法定期限不缴纳罚款，作出处罚决定的行政机关可以采取强制措施。
各国行政法违法责任之比较 “程序违法也属违法”即违反法定程序便应承担法律责任。
由于在实践中程序违法之后果，并不像实体违法责任那样简单。
对此，各国行政程序法或行政诉讼法以及行政诉讼判例也多有差别。
一般认为：
行政行为明显违法并导致损害行政相对人权益，包括程序违法已导致对行政相对人不公正的待遇，应撤销该行政行为，并认定该行政行为自始无效。
但对程序方面违法，不能采取一刀切的简单化态度。
许多国家和地区行政程序法中都有一些“适当宽松”的规定，即对有某些“瑕疵”的行政行为予以补正。
一、德国行政程序违法责任 在德国，行政程序的法律效力与行政程序的不同类型有关。
德国的行政程序分类有”正式程序”与“非正式程序”之分；
有“外部程序”与“内部程序”之分；
有“行政立法程序”与“行政裁决程序”之分。
根据德国行政程序法的基本精神，违反有关程序、方式的行政行为，相对于内容上“实质违法”，是一种“形式违法”，因此如构成程序违法，以撤销该行为为原则，确认其无效为例外。
德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为；
另外，在撤销和无效两种纠正方式外，第45条则对“不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正，这些情况包括：
1.事后提交行政行为所需的申请（对行政相对人而言）；
2.事后提出所需的说明理由；
3.事后补作对参与人的听证；
须协作的委员会，事后作出行政行为所需的决议；
4.其他行政机关补作其应作的共同参与等。
德国《联邦行政程序法》规定，对法律未特别规定适用某种程序时就适用“非正式程序”。
该法第10条规定：
“行政程序不受一特定形式约束，对形式有特别的法律规定时依该规定。
行政程序的进行应力求简单和符合目的”。
所谓“非正式程序”即指程序之时间、方式、内容等都没有明确规定的程序，由行政机关采取职权主义在自由裁量权范围内行使（尽管行政机关被授权依其裁量行为时，裁量活动也须符合授权目的，且应遵守法定的裁量界线。
）其承担法律责任的形式、要求与“正式程序”应有区别。
德国《联邦行政程序法》规定的“正式程序”包括：
程序开始、调查事实、听取当事人陈述以及作出行政决定等。
在德国，行政机关在行政程序开始或进行过程中，针对程序而非最终实体问题所作出的行为，其目的在于最终达成实体决定，这样的行为与程序缺乏独立性，是形成最终决定之一环，因此，在德国不能对之单独提起撤销请求，换言之，行政相对人只有等这类程序完成，行政主体作出最后行政决定之后，才能将此类程序行为连同行政决定，经由法律途径解决“程序违法”问题。
但学者对此有不同意见，认为“纯粹程序行为”不可对之单独提出救济，但若此程序行为在实体上影响当事人权利，则应允许当事人单独对此提起救济。
德国法典第47条还对行政行为的转换作出规定，即“具瑕疵的行政行为与另一行政行为目的相同，作出前者的行政机关依已发生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者，且具备作出要件的，可将前者转换为后者。
”此外，德国程序法典中还有对某些有程序或形式瑕疵的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。
二、英国行政程序违法责任 英国是一个非常重视程序的国家，它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则，尤其是当相对人的合法权益受到行政行为的损害或行政行为将产生不利后果时，要给予相对人提出意见的机会，行政机关及有关行政官员必须充分考虑当事人所提意见。
“一个行政机关，在适当情况下，必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会，……在没有听到他要说的话之前就剥夺他的权利是不公正的。
”[⑦]违反公正原则的后果也不是一概而论的，法院一般根据具体情况而论，如果违反了公正原则对当事人影响不大，法院可作撤销决定。
英国，成文法规定的程序很多，诸如调查程序、咨询程序、通知程序、公布程序等。
其中有内部程序和外部程序、强制性程序和任意性程序之分。
行政机关违反成文法明文规定程序的称为程序上的越权行为。
程序上越权行为其后果不像实体上的越权那样一概无效，违反任意性程序的行政行为可能仍然有效。
区分强制性程序与任意性程序的标准是，是否对公共利益造成重大影响。
[⑧] 在实务上，英国极少规定程序违法的法律效果的法律。
程序瑕疵的法律效果一般由法院决定。
英国早期划分“强制程序”与“任意程序”。
只有违反“强制程序”的才可决定无效。
现在英国为确定程序违法的严重性，规定了“重要性标准”，在相关案例中可以归纳出若干原则：
（1）行政机关中人民以财务负担或者其他限制时，应严格遵守程序要件；
（2）作出决定时，未依法定程序咨商利害关系人或者未依法定程序进行调查，其决定也可能无效；
（3）公告或者通知之方式应妥当，使利害关系人或者公众得为有意义之参与，否则，公告或者通知则无效。
（4）未教示当事人救济途径者，原决定无效。
三、我国台湾地区相关行政程序违法责任 我国台湾地区曾仿照德国关于行政处分有无效与得撤销两种处理方式，对行政机关法规命令因其程序违法导致无效和废弃两种处理结果。
如行政机关命令其订定依法应经其他机关核准，而未经核准者，可导致命令无效。
如行政机关命令依法应经听证并依听证笔录订定，而听证笔录所示证据不以支持其决定者，订立命令的行政机关应自行或由上级机关命其废弃全部或一部。
命令经废弃者，自废弃之日起，失其效力。
在台湾地区又有所谓的“重要性理论”之倾向，即重大的程序违法可以构成撤销原处分之原因，轻微的程序违法则不影响决定的结果，不构成撤销的原因。
台湾地区1998年10月由“立法院委员会联席会议”通过的台湾行政程序法草案第105条有关“行政处分”无效的涉及程序违法的有“不能由书面处分中得知处分机关者”，“应以证书方式作成而未给予证书者”等几种情况，在这种情况下“无效之行政处分自始不生效力”。
但该草案又在第108条中作了补充：
“违反程序或方式规定之行政处分，除依105条规定而无效者外，因下列情形而补正：
一、须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者。
二、必须证明之理由已于事后证明者。
三、应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者。
四、应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。
五、应参与行政处分作成之行政机关已于事后作成者。
前项第2款至第5款之补正行为，仅得于诉愿程序终结前为之；
得不经诉愿程序者，仅得于向行政法院起诉前为之。
”这一规定，既给予行政机关某些程序瑕疵以补正的机会，又给予时限的必要限制。
值得注意的是，台湾地区1998年10月2日经“立法院”会议修正通过的《行政诉讼法》中未有关于程序违法审查的明确规定。
从以上有关国家和地区行政程序违法的后果比较中可见，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，行政主体程序违法的后果并不一定都会直接影响到行政行为效力，而是要根据某种行为程序违法是否影响到相对人的权益，是否影响行政决定的实体内容和效果以及是否影响到公共利益等具体情况加以调整。
国外的经验未必都可以应用到中国来。
但是，对行政程序瑕疵的分析、评价判断与处理确实不宜简单化，国外的经验还应全面介绍、深入研究。
我们认为：
中国社会目前法律意识整体水平不高，在行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高的情况下，既不宜对违反法定行政程序的行为规定过于严格的法律责任，也不宜规定过于“宽松”的法律责任，作为成熟的《行政程序法》的制定，则宜作一些具体情况与类型的区分，以便“未雨绸缪”，对各种可能发生的情况加以规范。
对我国行政程序违法法律责任的思考 根据中外各国各地区行政程序违法的责任体系的分析，我国在制定统一的行政程序法时，应借鉴其他国家和地区的经验，结合我国的实际情况，针对程序违法的不同情形，设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。
具体可从以下方面加以完善：
从法律之间存在矛盾之处应确立科学合理的行政程序法律责任的规则原则；
从行政程序违法责任实现形式过于简单之处。
从各法律规定中可以看出，目前的法律对程序违法的责任实现形式主要是撤销，缺少其他方式的有效补充。
这无论从保护相对人权益角度还是从执法成本与效益角度来说都是不合理的。
应增加行政程序法律责任的实现形式，并对已有的撤销的实现形式加以限制，以保障相对人利益和提高行政效率促进行政法治建设。
笔者认为具体来说，行政主体程序违法的责任形式可归结为：
（一）无效 无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。
为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民方的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。
就行政行为无效的情形的规定可包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。
对程序上重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。
建议我国在制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。
（二）撤销 在我国，撤销是行政主体程序违法承担法律责任的主要形式，但非唯一形式，且撤销权的行使也应区别不同的情况加以灵活运用。
可具体分析为：
1、撤销对公共利益有重大危害的，不能撤销；
受益人对该行为的信赖利益显然大于撤销所要维护的公共利益的，不能撤销。
2、违反任意性程序规则不影响行政行为的效力，违反强制性程序规则才发生程序越权问题，将影响行政行为的效力，有时产生无效的后果，有时产生撤销的后果。
3、在成文法所规定的程序规则之外，普通法上的自然公正原则是行政机关必须遵循的最基本的程序规则。
一般而言，法院对违反自然公正原则且对于当事人有重要影响的行政决定，认为是无效的决定；
而对于当事人影响较小和违法情节较轻的行政决定，则认为是可撤销的决定。
4、为了保护受益人的权益及其对行政的信赖，对有瑕疵的授益性行政行为的撤销可做限制，即要求对授益性行政行为撤销的前提是：
因公共利益的需要而不得不撤销，且受益人因撤销所受的损失得到合理的补偿。
综上可理解为，只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。
（三）补正 补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此来承担法律责任的方式。
根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。
转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。
[⑨]补正限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。
补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。
从行政法院的判例看，允许在某些情况下，行政行为形式违法可以补正：
首先，物质上的遗漏和错误可以补正。
例如会议讨论的记录，事后补上负责人的签名，行政决定中条文引证的错误可以改正，但不能修改决定的内容。
其次，在某些情况下相对人的同意，可消除形式上的违法。
[⑩]我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并严格规定其适用条件。
（四）责令履行职责 当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。
行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：
一是对相对人的申请不予答复。
二是拖延履行法定作为义务。
对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。
对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务 （五）确认违法 确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。
其可适用于下列情形：
一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。
确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。
确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。
二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。
例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天或第62天才颁发。
此种情况下，采用撤销的方式追究行政主体的法律责任并不妥当，而对行为结果不予撤销，只确认行政主体逾期履行职责的行为程序违法，并建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任能较好地达到目的。
三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。
四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。
五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；
若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。
当然，这与我国《行政诉讼法》的有关规定不相一致。
根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
而没有规定确认判决。
《行政诉讼法》第55条规定：
人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和
升级会员 