我国现行财政社会保障的公平问题研究.docx
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我国现行财政社会保障的公平问题研究
目录
一、导言1
二、我国财政社会保障支出的现状2
（一）改革开放以来我国社会保障法律制度的重构2
（二）社会保障支出的重要性2
（三）“十二五”期间我国财政社会保障支出的现状3
1.财政社会保障支出绩效良好3
2.中央企业支出用于社保占比继续降低3
3.社保基金支出增速明显高于收入3
三、我国现行财政社会保障的公平问题分析5
（一）罗尔斯公平正义论与社会保障建设的关系5
1.社会制度及其正义优先性原则的启示5
2.两个正义原则的启示6
（二）当前我国社会保障实现公平过程中存在的主要问题6
1.贫富两极分化加剧6
2.行业差距不断拉大6
3.城乡差距尚未根本改变7
4.层阶流动更加困难8
四、英国财政社会保障支出的公平性9
（一）现代英国社会保障制度的主要内容9
1.社会保险，9
2.国民保健服务，9
3.社会救济，9
4.个人社会服务，9
5.专项津贴，9
（二）财政社会保障支出内部各项目的公平性10
1.英国中央政府社会保障支出内部结构10
五、借鉴英国经验完善我国财政社会保障支出13
（一）英国在财政社会保障支出方面的经验13
1.合理划分各级政府间社会保障财权与事权13
2.加大中央政府对地方社会保障支出的转移支付比例13
3.财政社会保障支出应该更多地用于养老和医疗保障项目13
（二）我国社会保障实现公平的主要途径14
1.通过制定更加合理的分配制度来完善社会14
2.把社会保障工作的重点放在农村15
3.建立多层次的社会保障体系15
一、导言
社会保障，是指国家、社会对生活有特殊困难社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度，是对国民收入进行再分配的一种方式，具有稳定、调节、促进、互助等若干功能。
社会保障体系的内容是随着经济的发展和保障的需要与变化而不断充实的，基本保障和补充保障是我国现阶段社会保障体系主要组成部分。
由社会保险、社会救助、优抚安置及社会福利组成基本保障，社会、政府通过立法手段建立的对社会成员的基本生活和基本医疗给予保障的法规制度；由单位补充保障、社会互助保障、个人储蓄积累保障组成补充保障。
他们相互衔接、互为补充。
二、我国财政社会保障支出的现状
政府财政支出中的社会保障支出作为收入再分配的一种重要方式，是保证社会公平和保障社会稳定的重要手段，完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。
我国在“十五”工作计划中提出将社会保障投入占国家财政支出的比重提高到15%-20%的目标。
社会保障支出作为政府财政支出中重要的一项和社会再分配的一种重要方式，是维护社会稳定的重要手段，也是保证社会公平的重要方式。
建立健全社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。
自改革开放以来，我国经济持续高速发展，而在快速增长的GDP背后，我国社会保障支出的相对规模却没有相应快速增长。
社会保障支出与经济增长不相适应。
（一）改革开放以来我国社会保障法律制度的重构
改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。
这一过程与国家经济体制改革是同步的。
从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。
目前我国社会保障制度基本包括两大部分：
一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等（目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。
），属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。
与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。
（二）社会保障支出的重要性
社会保障支出是指政府通过财政向由于各种原因而导致暂时或永久性丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临困难的社会成员提供基本生活保障的支出。
作为政府财政支出中重要的一项，同时也是社会再分配的一种重要方式，可以维护社会稳定，也是保证社会公平的一种重要方式。
公平地对待每个国民并确保其基本生活权益，政府通过再分配保护困难群体的利益，缩小贫富差距，促进经济持续发展。
社会保障支出能弥补市场失灵和缺陷，对社会有“安全阀”和“稳定器”的功能。
据英国政府的一项调查资料显示，1982年通过税收和社会保障收徒的调整，使最高收入者与最低收入者家庭的收入差距由1：
116变为1：
4。
其次，能建立现代企业制度，促进市场健康发展。
最后社会保障支出能筹集建设资金，增强宏观调控能力。
社会保障制度是生产力发展到一定阶段的产物，同样也是社会进步和文明的重要标志。
社会保障支出是属于转移支出的，它通过国家财政的再分配活动促进社会经济的稳定与发展。
社会保障指出的重要性我归纳为以下几点：
（1）社会保障不仅有助于建立现代企业制度，而且可以促进市场经济健康发展。
（2）社会保障可以弥补市场机制的失灵和缺陷，它是社会经济运行的“安全网”和“减震器”。
（3）可以为国家筹集资金，有利于国家宏观调控的实施。
（三）“十二五”期间我国财政社会保障支出的现状
1.财政社会保障支出绩效良好
推进财政社会保障支出绩效考评工作，是财政科学化、精细化管理的必然要求，是强化资金管理、提高财政资金使用效益的重要抓手。
财政部对2010年10个省区部分财政社会保障专项资金绩效考评结果显示，总体评价为绩效优秀和良好的占86.81%。
2011年，财政部启动社会保障资金绩效考评工作，由财政部社会保障司与投资评审中心共同组织实施，对河北、黑龙江等10个省（自治区）的新型农村社会养老保险试点、农村最低生活保障、基本公共卫生服务等10个项目的财政补助资金实施绩效考评。
2.中央企业支出用于社保占比继续降低
财政部《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》显示，2012年中央国有资本经营支出为929.79亿元，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为50亿元，国有股减持收入补充社保基金支出17.21亿，二者合计占中央国有资本经营支出的7.23%。
其中2013年中央国有资本经营支出为1083.11亿，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为65亿，虽然额度同比增长30%，但是国有资本经营预算补充社保基金由17.21亿，降低为11.34亿，缩水35%，二者合计占支出的7.05%，占比继续降低。
3.社保基金支出增速明显高于收入
社会保险基金预算已试编三年，今年首次提交全国人大审议。
财政部提请十二届全国人大一次会议审议的预算草案报告显示，汇总中央和地方预算，2013年全国社会保险基金收入3.28万亿元，支出2.79万亿元，收支结余4915亿元，年末滚存结余40943亿元。
这一余额比2007年整整多了3万亿元。
不过，支出与收入的增长并不平衡。
今年社保基金收入比2012年预计执行数增长9.9%，而支出比2012年增长16.8%。
三、我国现行财政社会保障的公平问题分析
（一）罗尔斯公平正义论与社会保障建设的关系
1.社会制度及其正义优先性原则的启示
罗尔斯作为新自由主义的继承者，与传统自由主义思想家不同，他不相信自由竞争的市场能够创造和维持社会公平，相反，市场竞争的结果是经常而不是偶然地与公平相矛盾，“这就需要不断调整和纠正不可避免的偏离公平的各种制度安排来保持背景正义，需要一种正义观念来界定如何去建立这些制度”[2]，因此，正义是建构这些社会制度的首要原则。
他认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。
一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修改；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。
”[3]
依据罗尔斯的社会制度及其正义优先性原则，可以得到两个方面的启示：
首先，根据罗尔斯制度优先原则，政府要在制度安排上对市场经济活动进行适当的干预与调控，缓解市场竞争造成的不公平现象，从而建立社会保障制度成为题中应有之义。
其次，罗尔斯社会制度的正义优先性原则，为确立中国社会保障制度的价值理念提供了重要的启示。
中国社会保障制度建立以来取得了巨大的成就，但也存在着许多失误和教训，从表面上看来，很多问题都是制度设计层面的原因造成的，而事实却是价值理念定位错误导致的后果。
按照罗尔斯的观点，任何制度的建设都应该以公平为首要价值选择，社会保障制度自然也包括在其中。
中国现行的社会保障制度虽然体现了“公平优先”的价值理念，公平性逐步提高，但与理论上应达到的公平要求还有很大的差距，主要表现为：
一是农村社会保障投入水平偏低。
近年来，国家对社会保障的投入大幅度增长，但是对农村的投入仅仅是社会保障总支出的1/10左右，社会保障支出的大部分都用于城市，这相对于几乎2倍于城镇人口的农民来讲，显然是不公平的；二是社会保险覆盖面窄，没有实现应保尽保。
比如，中国2亿多农民工，只有2000万左右的农民工参加了工伤保险和医疗保险，养老保险则仍处于试点阶段；三是统筹层次低，不同地区社会保障的负担不均衡，待遇差距较大。
中国现行的养老保险基金统筹层次为省级统筹，是一种各自为政式的项目实施方式，因而不可避免地造成了各地区负担的不平衡。
2.两个正义原则的启示
在现实生活中，由于人们的地位、能力和现实利益不同，试图保证社会利益合理分配是很难的。
为解决这一难题，罗尔斯借助于“无知之幕”和“原初状态”将人的特殊性消除，进而提出了两个正义原则。
并引入了优先规则来解决两条原则的先后次序问题。
第一原则，称为“最大的平等自由原则”。
每个人都有权利拥有最广泛的自由，且大家拥有的自由在程度上是相等的。
第二原则，称为“经济平等原则”，或称为“合理的经济不平等原则”。
要允许社会与经济方面的不平等存在，须要满足以下两个条件：
（1）必须使那些社会处境最差者从这种不平等中获得最大的利益，称为“差别原则”；
（2）在机会公正平等的条件下，保证所有的公职和职位向所有的人开放，称为“机会公平平等原则”。
在这些原则的使用上，罗尔斯提出了两个“优先”。
第一原则固定不变地优先于第二原则；第二原则中的机会平等原则固定不变地优先于差别原则。
（二）当前我国社会保障实现公平过程中存在的主要问题
1.贫富两极分化加剧
无论事先安排、事中调节还是事后补救，目前我国的社会保障在缩小贫富差距方面都显得势单力薄济。
在当前按劳分配与按生产要素分配相结合的财富分配模式之下，资本所占比例越来越大，劳动所占比例越来越小。
因此用资本赚钱越来越容易，且越来越多；与之相反，用劳动赚钱越来越困难，赚得越来越少。
经济增长的成果向富人过度倾斜，劳动群众得到的实惠却相对较少。
这就出现了富者愈富、贫者愈贫的马太效应。
这就是为什么虽然近几年GDP高速增长和人均GDP较以前有所提高，但普通国民的生活水平却没有同步提高，甚至不升反降的主要原因。
联合国有关资料已经表明，中国贫富差距的系数已超越国际警戒线，并且贫富差距仍在继续加大，已经成为世界上贫富差距最大的国家之一。
另外，“贫富分化”不同于“两极分化”。
贫富分化中含有两极分化的要素与萌芽。
贫富分化的趋势如不加以遏制，任其发展，势必导致两极分化。
贫富分化属于社会的常态，为社会所能接受，而两极分化则是一种异常态势，容易产生社会危机。
但是，到目前为止，我国社会保障制度所能发挥的调节作用还十分有限，有些保障项目的作用还没有显现出来。
2.行业差距不断拉大
国家统计局2010年4月9日公布了2010年全国城镇职工收入状况，在岗职工平均工资为3.6万元，较上年增长17.2%，日均131.4元。
对比一下现有数据便可发现个中问题：
平均工资最高的行业是证券业，达到172123元，是全国平均水平的5.9倍。
平均工资最低的行业是木材加工及木竹藤棕草制品业15663元，只有全国平均水平的53.6％。
最高与最低行业平均工资之比为11：
1。
尤其是近年来，公务员成为大家追捧的“黄金职业”，公务员考试一年比一年热。
其中一个重要原因就是公务员稳定性强，而且社会保障待遇好，能进难出，能上不下，严进少出。
即使工作中犯了错误或没有完成任务，也没有失业之虞。
企业单位的“铁饭碗”早已被打破，事业单位的“银饭碗”正在或者即将被打破，只有公务员的“金饭碗”不但没有被打破的迹象，反而变得越来越结实。
这就明显加重了民众的不公平感。
在养老金待遇方面，机关、事业单位人员上班期间不但不缴费，反而退休金要比企业高出1倍左右。
以某市为例，2007年企业退休人员月养老金1085元，同期事业单位养老金为2238元，而机关单位退休人员养老金达到3500元。
2010年“两会”前夕，一份多年争议不休的改革方案——事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》终于获得国务院原则通过。
据此，山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市已于当年启动有关试点，改革的重要内容是事业单位养老保险与企业基本一致。
和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革已经晚了10多年。
3.城乡差距尚未根本改变
经过多年的发展，我们国家的GDP已经由1978年的3600多亿元增长到2010年的39万亿元，国家财政收入也由同期的1132亿元，增长到2010年的8.3万亿元，经济基础日益雄厚是一个客观事实。
但是，在解决城乡居民后顾之忧、建设社会保障体系方面，制度依然残缺，大多数人没有享受到应有的、基本的、甚至起码的社会保障，这与过去将社会保障当作一个包袱和负担的片面认识是有关系的。
尤其是多年来农村社会保障的严重缺失，更是造成了城乡差距不是在缩小，而是在不断加大。
统计表明，1991-2006年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。
有数据还显示，2008年城乡居民实际收入之比为6：
1，而世界上多数国家这种比率为1.5：
1，超过2.5l的极为罕见。
另外，由于受补报模式限制，广大农民还不能从新农合制度中得到预期的实惠。
由于经济状况差异（更主要是理念定位），导致城乡低保水平差距很大。
让农民们翘首以待、望眼欲穿的新农保制度千呼万唤始出来。
对此，有人认为，农村的消费水平低，保障水平也不要太高。
但实际恰恰相反，是保障水平决定着消费。
4.层阶流动更加困难
社会成员自由合理的流动，既是社会健康发展的需要，当然也是个体生存的需要。
但是由于一些规则的不公平，导致社会成员流动十分困难。
在水平流动方面，以养老保险为例，虽然当前养老保险实行省级统筹的省份已达28个，但多年来一直没能很好解决各类就业人员，尤其是农民工的社会保险关系的接续问题，包括跨区域、跨行业甚至跨单位转移都很困难，严重阻滞了人力资源的自由流动与合理配置。
在垂直流动方面，社会成员流动的难度更大。
特别是中下层人员走向上层的机会越来越少、通道越来越窄、难度也越来越大。
由于规则的不平等，导致过程与结果的不平等，且这种不平等往往与社会成员个体的努力并无多大关系。
中华全国总工会在2月20日发布新生代农民工调查报告。
报告指出，新生代农民工的整体收入偏低，平均月收入为1747.87元，为城镇企业职工平均月收入（3046.61元）的57.4％；由于先致因素影响，贫困者在就业、教育、分配制度等方面遇到不公平（机会不均等，权利不平等）待遇，其上升为富裕者的通道就大大减少、变窄，通常很难上升到富人行列。
而且，随着时间的推移，一些贫困者正从暂时贫困走向长期贫困和跨代贫困。
贫者恒贫，富者恒富，贫富差距便会趋向稳定化和制度化，成为一种很难改变的社会结构。
因此，从生到死，从教育、就业、住房到看病、养老等各个方面，让普通民众尤其是贫困阶层深感步履维艰。
尤为值得关注的是，贫困不仅是一种物质状态，也是一种心理状态。
当贫富悬殊使部分国民心理失衡，不和谐、不稳定因素便与GDP一起迅速增长，最终导致社会危机的发生。
研究表明，贫富悬殊乃至贫富分化不利于广大普通劳动者的心理平衡，不利于社会的稳定和健康发展，更不利于中国的改革开放和经济的全面均衡发展，也有违社会
四、英国财政社会保障支出的公平性
（一）现代英国社会保障制度的主要内容
二战后，为了缓和社会阶级矛盾，维护垄断资产阶级的统治地位，也为推进战后经济的复苏，英国全面推行社会保障制度，形成了“从摇篮到坟墓”一整套的社会保障体系。
其主要内容有：
1.社会保险，
社会保险，是英国现行社会保障制度的主体部分，包括退休年金、失业津贴、疾病津贴、工伤津贴等。
基金来源由雇员缴费、雇主缴费和政府财政补贴三部分构成，其中英国财政承担的社会保险责任较重，占社会保险全部资金的11.5%。
享受社会保险的前提是要交纳社会保险费，政府在居民因失业、退休、病残等使收入蒙受损失时给予津贴。
社会保险的主要支付项目有退休金、失业保险金、疾病补贴和寡妇给付。
是否支付和支付多少，不受受益人现有收入状况或经济状况的约束，而是与受益人的交纳水平或现实需要相联系。
2.国民保健服务，
国民保健服务，是英国社会保障制度的重要组成部分，建立于1948年，是一种国家经办、由中央政府直接控制的医疗服务体系。
除个别项目外，向全体公民提供近乎免费的医疗服务和药品，连技术最精湛、最有名的外科医生手术费用也免费。
由于建立统一的国民保健制度，居民的医疗服务得到改善。
3.社会救济，
社会救济，直接取代了原来的《济贫法》的济贫职能，构成其现代社会保障制度的重要组成部分。
与社会保险不同，受益人无需缴纳费用，但是受益数额也不高，主要用来满足特殊阶层居民的特殊困难要求。
救济金发放额有限，受益人必须经过苛刻、严格的审查，才能领取到救济金。
4.个人社会服务，
个人社会服务，指政府有关部门和社会自愿者对具有特殊困难的居民提供的各种福利设施和各类服务。
这类人群包括被抛弃儿童、老人、精神失常者等有特殊需要的人，通过为他们提供养老院、康复中心等等，使其能得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。
5.专项津贴，
专项津贴，是英国社会保障制度的一个重要补充，包括儿童津贴、住房津贴、工伤津贴、家庭津贴等项目。
属于倡发性津贴，各阶层居民均可享受专项津贴。
（二）财政社会保障支出内部各项目的公平性
1.英国中央政府社会保障支出内部结构
欧盟的社会保障支出中，比重最大的两项是养老和医疗保障。
2006年，欧盟所有成员国社会保护支出的46%用于老年和遗属保险支出，以及疾病与医疗保障支出。
英国的社会保护支出的内部结构与欧盟整体的情况相似，是以养老和卫生保健为主的。
英国中央政府社会保障支出和各项支出在公共部门社会保障各项目支出所占总比例见下表
表1英国中央政府社会保障支出内部结构%
项目
年份
2003—2004
2004—2005
2005—2006
2006—2007
2007—2008
老年津贴
45.39
46.04
46.50
46.90
47.94
患病和障碍津贴
19.75
19.69
19.61
19.63
19.36
家庭和儿童津贴
17.63
16.71
16.11
15.64
15.46
对其他受社会排斥的特殊群体的社会保护支出
9.02
10.11
10.86
11.38
11.66
失业保险和就业促进
3.25
2.87
2.63
3.07
2.71
遗属津贴
1.50
1.44
1.39
1.32
1.24
住房补贴
0.43
0.28
0.26
0.32
0.31
社会保障研发支出
0.00
0.0016
0.0008
0.00
0.00
其他社会保障支出
3.03
2.85
2.66
1.74
1.31
表2中央政府社会保障各项目支出占公共部门社会保障各项目支出比例%
项目
年份
2003—2004
2004—2005
2005—2006
2006—2007
2007—2008
老年津贴
88.10
87.62
87.39
87.34
87.68
患病和障碍津贴
82.77
81.90
80.89
80.89
80.44
家庭和儿童津贴
82.14
80.29
79.04
78.37
78.37
对其他受社会排斥的特殊群体的社会保护支出
94.11
95.84
96.86
96.94
97.60
失业保险和就业促进
98.13
98.30
97.46
98.60
98.43
遗属津贴
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
住房补贴
3.57
2.32
2.09
2.53
2.46
社会保障研发支出
—
100.00
100.00
—
—
其他社会保障支出
86.98
87.29
85.84
77.76
71.31
中央政府社会保障总支出
78.87
78.32
77.83
77.54
77.63
从中央政府社会保障各项目支出数据来看，老年津贴、患病和残障津贴、家庭和儿童津贴、对其他受社会排斥的特殊群体社会保障支出位居前列；且在这四大主要项目中，2007-2008年财政年度中央政府社会保障支出占公共部门社会保障支出的比例分别达87.68%、80.44%、78.37%和97.60%，遗属津贴、社会保障研发支出、失业保险和就业促进支出虽然比较少，但是中央政府承担的比重维持在90%以上；而在住房补贴中，中央政府支出所占比重在4%以下，这主要是因为英国的住房补贴主要由地方财政负担，并由地方政府进行管理发放。
探究英国社会保障各项目支出比例的原因，与各保障项目的性质以及各国日益严重的人口老龄化状况有关。
养老保险和医疗保险都是非常基本而必需的保障项目。
养老保险是几乎每个人都要面临的风险，涉及的人口众多。
人均寿命的延长和退休后余命的增加，通货膨胀背景下养老金指数化调整机制的实行，都会导致养老金支出的膨胀。
医疗保险关系人的基本健康，医疗科技的进步与治疗费用的提高，都会导致医疗保障支出的增加。
而人口老龄化更加剧了养老和医疗保险支出水平。
根据经合组织国家用于测算卫生总费用的计量经济学模型，65至75岁的老年人的平均医疗费用是65岁以下人口的2倍，而75至80岁及80岁以上人口的医疗费用将是65岁以下人口的4倍和8倍。
而失业保险、生育保险、工伤保险等涉及的人群有限，家庭、家庭儿童津贴则属于福利性色彩更浓的更高层次的保障。
该类项目支出弹性更大，与财政实力和筹资难易程度有很大关系。
20世纪80年代西方国家出现经济滞胀和福利危机后，各国都把削减福利色彩更浓的津贴项目作为社会保障改革的重要措施，使得这类支出在社会保障支出中的比重下降。
如20世纪80年代初，撒切尔政府就开始不断地改进失业津贴制度，把过去的国家负担变为与私人或企业共同负担，规定失业津贴不能超过原工资的70%，失业期限为1年，期满后领取者必须找到一份能每周工作16小时，可以连续工作13周以上的工作，这样才可以重新领取失业救济金。
如果继续失业，则改为领取社会救济金。
五、借鉴英国经验完善我国财政社会保障支出
（一）英国在财政社会保障支出方面的经验
1.合理划分各级政府间社会保障财权与事权
按照分税分级财政体制
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