基础设施和公用事业特许经营管理办法对比深度解读.docx

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基础设施和公用事业特许经营管理办法对比深度解读

基础设施和公用事业特许经营管理办法对比深度解读-徐向东

条文

内部征求意见稿

公开征求意见稿

发布稿

评述

立法目的

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，保障社会公共利益和公共安全，制定本办法

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益，制定本办法

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法

注意此处的定义是社会资本？

何谓社会资本？

根据下文第三条是境内外的企业法人或者其他组织，而根据财政部PPP指南，指的是企业。

适用范围和领域

中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。

国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营

中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。

国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营

中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法项目实施特许经营

发布稿实质上把使用范围缩小

特许经营定义

本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动

本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动

本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务划分和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设经营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务

竞争方式而非招标方式，明确。

协议可以是口头的吗？

投资建设运营是并列关系吗？

境内外的法人或者其他组织。

法人可以分为企业法人和机关、事业单位和社会团体法人，后者可以授予特许经营权吗？

其他组织是什么概念，组织的概念太广泛，容易引起歧义。

特许经营条件

应当具备以下条件：

（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；

（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；

（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；

（四）能够物有所值

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见

应当具备以下条件：

（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；

（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；

（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；

（四）能够物有所值

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见

应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：

（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；

（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；

（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；

（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益

融入财政部的意见和建议

特许经营方式

（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；

（四）国家规定的其他方式。

（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、

运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用

事业的改建、扩建，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护

已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；

（四）国家规定的其他方式。

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOT,TOT）

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOOT）

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（BTOT,RTOT）

（四）国家规定的其他方式

最后成文稿更清晰

特许经营期限

采用本法第五条第

（一）项规定方式的，特许经营期限一般不超过30年；采用本法第五条第

（二）、（三）项规定方式的，特许经营期限一般不超过10年

采用本办法第五条第

（一）项规定方式的，特许经营期限一般不超过30年；采用本办法第五条第

（二）、（三）项规定方式的，特许经营期限一般不超过10年

根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

对于投资规模大、回报周期长根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

最后发布稿更贴近实践

职责分工

国务院发展改革部门负责指导协调、监督管理全国基础设施和公共事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营综合性政策措施。

国务院财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门按照各自职责负责有关基础设施和公共事业特许经营政策制定和监督管理工作。

县级以上地方人民政府发展改革部门负责指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作。

县级以上地方人民政府行业主管部门在各自职责范围内负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施和监督管理工作。

国务院发展改革部门负责指导协调、监督管理全国基础设施和公共事业特许经营工作，会同有关部门制定综合性政策措施。

国务院财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利等有关主管部门按照各自职责负责有关基础设施和公用事业特许经营政策制

定和监督管理工作。

县级以上地方人民政府发展改革部门负责指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作。

县级以上地方人民政府行业主管部门在各自职责范围内负

责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施和监督管理

工作。

国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

县级以上地方人民政府发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门根据职责分工，负责有关特许经营项目实施和监督管理工作。

最后发布稿变化很大

协调机制

县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

吸收了PPP操作指南中的内容

实施方案提出

除法律法规和国家另有规定外，县级以上人民政府有关行业主管部门可以根据发展规划、经济社会发展需求和本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，提出特许经营项目建议和实施方案，报本级人民政府发展改革部门组织审查。

中华人民共和国境内外法人及其他组织可以依据国家基础设施和公用事业特许经营指导性目录，向相应人民政府行业主管部门提出特许经营项目建议，有关行业主管部门应当予以研究答复。

除法律法规和国家另有规定外，县级以上人民政府有关行业主管部门可以根据发展规

划、经济社会发展需求和本地区基础设施和公用事业特许经

营指导性目录，提出特许经营项目建议和实施方案，报本级

人民政府组织审查。

中华人民共和国境内外法人及其他组织可以依据本地

区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，向相应人民政

府行业主管部门提出特许经营项目建议和实施方案，有关行

业主管部门应当予以研究答复。

县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。

特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。

项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。

两种发起方式，去掉项目建议书

实施方案内容

（一）项目名称和基本情况；

（二）项目的实施机关；

（三）项目的基本经济技术指标；

（四）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（五）特许经营方式及期限；

（六）投资总额、预期收益、支付方式、价格及其测算；

（七）项目融资方案；

（八）政府承诺和保障；

（九）项目体现的降低成本、提高公共服务质量和效率等经济社会价值；

（十）其他应当约定事项。

（一）项目名称和基本情况；

（二）项目的实施机关；

（三）项目的服务标准和要求、实施进度等基本经济技术指标；

（四）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（五）特许经营方式及期限；

（六）投资总额、预期收益、支付方式、价格及其测算；

（七）项目融资方案；

（八）政府承诺和保障；

（九）项目体现的提高公共服务质量和效率或者降低成本等经济社会价值；

（十）经营期满后的资产处置原则；

（十一）应急事件的处置原则；

（十二）其他在可行性评估时需要考察的事项。

（一）项目名称；

（二）项目实施机构；

（三）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（四）投资回报、价格及其测算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；

（六）特许经营协议框架草案及特许经营期限；

（七）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（八）政府承诺和保障；

（九）特许经营期限届满后资产处置方式；

（十）应当明确的其他事项。

吸收了PPP操作指南中的内容

项目实施机构

县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施方案具体实施工作。

县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施方案具体实施工作。

县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

如何理解单位？

PPP操作指南限定只能为政府、政府职能部门，事业单位

特许经营审查

县级以上地方人民政府发展改革部门会同有关部门对基础设施和公用事业特许经营项目建议和实施方案进行审查，委托开展特许经营可行性评估，并征求公众意见。

县级以上地方人民政府发展改革部门应当会同财政、城乡规划、国土资源和有关行业主管部门建立基础设施和公用事业特许经营项目联合审查机制，简化和优化审查流程，规范审查时限和程序。

根据本级人民政府授权和有关职责分工，县级以上地方人民政府发展改革部门、有关行业主管部门会同有关部门负责对基础设施和公用事业特许经营项目建议和实施方案进行审查，委托开展特许经营可行性评估，并征求公众意见。

县级以上地方人民政府发展改革部门、财政、城乡规划、国土资源、有关行业主管部门应当建立基础设施和公用事业特许经营项目联合审查机制，简化和优化审查流程，规范审查时限和程序。

项目提出部门依托部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。

经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。

项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

专门协调机制

特许经营可行性评估

特许经营可行性评估应当委托工程咨询机构等第三方机构进行。

特许经营可行性评估主要包括项目全生命周期成本、公共服务质量效率、政府和特许经营者的风险分担、政府付费项目财政承担能力、用户付费项目的公众支付意愿和能力，以及市场主体的专业服务能力和参与意愿评估等。

特许经营可行性评估应当委托有关工程咨询等第三方机构进行。

特许经营可行性评估主要包括项目全生命周期成本、公共服务质量效率、经济和社会效益、政府和特许经营者的风险分担、政府付费项目财政承担能力、用户付费项目的公众支付意愿和能力，以及市场主体的专业服务能力和参与意愿评估等。

项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。

具体办法由国务院财政部门另行制定。

特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：

（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；

（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；

（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。

可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。

物有所值评估和可行性评估是有交叉的，如何解决？

特许经营批准

县级以上地方人民政府发展改革部门会同财政、城乡规划、国土资源和有关行业主管部门审查认为基础设施和公用事业特许经营项目实施方案可行的，有关部门应根据各自职责分工对实施方案出具书面审查意见。

县级以上地方人民政府发展改革部门综合各部门书面审查意见对实施方案进行修改完善后，报请同级人民政府或其授权的部门批准。

法律行政法规对审批程序有其他规定的从其规定。

经审查认为实施方案不符合本法规定的特许经营条件的，县级以上地方人民政府发展改革部门应当及时将评估结果通知提出特许经营建议和实施方案的有关部门、法人或其他组织。

县级以上地方人民政府发展改革部门、财政、城乡规划、国土资源和有关行业主管部门审查认为基础设施和公用事业特许经营项目实施方案可行的，有关部门应根据各自职责分工对实施方案出具书面审查意见。

根据本级人民政府授权和有关职责分工，县级以上地方人民政府发展改革部门或行业主管部门综合各部门书面审查意见对实施方案进行修改完善后，报请同级人民政府或其授权的部门批准。

法律行政法规对审批程序有其他规定的从其规定。

经审查认为实施方案不符合本办法规定的特许经营条件的，县级以上地方人民政府发展改革或有关行业主管部门应当及时将评估结果通知提出特许经营建议和实施方案的有关部门、法人或其他组织。

项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案

特许经营批准不是行政许可

特许经营者选择

实施机关应当根据经批准的实施方案，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定，通过招标等市场竞争方式依法选择特许经营者，并进行公示。

实施机关应当根据经批准的实施方案，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定，通过招标、竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者，并进行公示。

实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。

招标不是唯一方式，但是鼓励方式

金融创新

特许经营者选择阶段，参选法人或其他组织，可以与有关金融机构共同制定市场化融资方案。

特许经营者选择阶段，参选法人或其他组织，可以与有关金融机构共同制定市场化融资方案。

实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。

鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。

依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。

政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。

探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。

条国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。

鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。

国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营。

发布稿的金融创新

简化审批

特许经营者根据经批准的实施方案和特许经营协议，依法办理有关审批手续时，县级以上人民政府发展改革、财政、城乡规划、国土资源和有关行业主管部门应当简化办理手续，优化办理流程，对于本部门根据本办法第十四条出具的书面审查意见已经明确内容不再作实质性审查。

特许经营者根据经批准的实施方案和特许经营协议，依法办理有关审批手续时，县级以上人民政府发展改革、财政、城乡规划、国土资源和有关行业

主管部门应当简化办理手续，优化办理流程，对于本部门根

据本办法第十三条出具的书面审查意见已经明确内容不再作实质性审查。

特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。

实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

说的简单，做起来很难

书面协议

实施机关应当根据经批准的实施方案与特许经营者签订书面特许经营协议。

特许经营双方当事人平等受法律保护。

实施机关应当根据经批准的实施方案与特许经营者签订书面特许经营协议。

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

吸收了PPP操作指南的内容

特许经营协议内容

（一）项目名称、内容、特许经营方式及期限；

（二）特许经营者或者项目公司经营范围、注册资本、股东结构等信息；

（三）项目资金来源；

（四）收益取得方式；

（五）价费及其调整机制；

（六）履约担保和风险分担；

（七）项目资产所有权归属及移转；

（八）提供公共产品或者公共服务数量、质量、时限等要求及绩效监管标准；

（九）变更、提前终止及补偿；

（十）项目期满移交；

（十一）违约责任与争议解决；

（十二）其他约定事项。

（一）项目名称、内容、特许经营方式及期限；

（二）特许经营者或者项目公司经营范围、注册资本、股东结构等信息；

（三）项目资金来源；

（四）收益取得方式；

（五）价费及其调整机制；

（六）履约担保和风险分担；

（七）项目资产所有权归属及移转；

（八）提供公共产品或者公共服务数量、质量、时限等要求及绩效监管标准；

（九）变更、提前终止及补偿；

（十）项目期满移交；

（十一）违约责任与争议解决；

（十二）其他约定事项。

（一）项目名称、内容；

（二）特许经营方式、区域、范围和期限；

（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；

（六）监测评估；

（七）投融资期限和方式；

（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

（九）履约担保；

（十）特许经营期内的风险分担；

（十一）政府承诺和保障；

（十二）应急预案和临时接管预案；

（十三）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

（十四）变更、提前终止及补偿；

（十五）违约责任；

（十六）争议解决方式；

（十七）需要明确的其他事项。

吸收了PPP操作指南的内容

收益取得

特许经营协议可以约定特许经营者通过下列方式取得合理收益：

（一）对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；

（二）政府授予与特许经营项目相关的其他开发经营权益；

（三）政府给予相应补贴或政府采购服务；

（四）经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。

特许经营协议可以约定特许经营者通过下列方式取得合理收益：

（一）对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；

（二）政府授予与特许经营项目相关的其他开发经营权益；

（三）政府给予相应补贴或政府采购服务；

（四）经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。

特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。

向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。

政府付费项目呢？

政府承诺

政府可以在特许经营协议中承诺就有关土地使用、防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容，但不得承诺固定投资回报、商业经营风险分担以及法律、行政法规禁止的其他事项。

政府可以在特许经营协议中

就有关土地使用、防止不必要的同类竞争性项目建设、必要

合理的补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作

出承诺，但不得承诺固定投资回报等法律、行政法规禁止的

其他事项。

政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

不得承诺固定投资回报

土地也去掉啦

实施机构眼而过履约义务

特许经营协议实施机关和有关政府应确保按照协议约定支付有关费用、拨付相应补贴，并严格按照约定履行有关义务。

特许经营协议实施机关和有关政府应确保按照协议约定支付有关费用、拨付相应补贴，并严格按照约定履行有关义务。

特许经营者对国家法律法规规定的涉及国家安全的事项，负有保密义务，并应建立和落实相应的保密管理制度。

实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。

根据实践经验，细化

项目公司股权变更

特许经营协议可以约定限制项目公司的股权变更。

特许经营协议可以约定特许经营期内，除经协议各当事方协商同意并报请原特许经营审批机关批准，项目公司不得变更实际控制人，股权结构不得进行重大调整。

微妙的变化

可行性缺口补助项目

需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定