东莞市城市综合管理执法工作规范.docx

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东莞市城市综合管理执法工作规范

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东莞市城市综合管理执法工作规范

（修订）

东莞市城市综合管理局编

二〇一六年十月十日

第一章总 则……………………………………………1

第二章职责与权限…………………………………………2

第三章执法行为规范……………………………………12

第四章回避制度…………………………………………16

第五章部门协作…………………………………………17

第六章法律适用…………………………………………19

第七章调查取证…………………………………………22

第八章执法措施…………………………………………31

第九章听证程序…………………………………………34

第十章案件审批及会审…………………………………44

第十一章处罚及执行………………………………………49

第十二章执法文书送达……………………………………53

第十三章执法卷宗档案管理………………………………57

第十四章其它规定…………………………………………61

附则………………………………………………………62

第一章 总 则

第一条为规范城市综合管理执法，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《广东省人民政府关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》（粤府函〔2014〕173号）等有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本工作规范。

第二条本工作规范适用于东莞市城市综合管理执法系统及其执法人员、协管员。

第三条城市综合管理执法坚持依法行政，执法为民理念，坚持公正、公开、廉洁、文明执法原则，坚持严格执法与教育、疏导、服务相结合方式。

第四条城市综合管理部门（以下简称城管部门）实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

城管部门实施行政强制应当遵循当事人权益最小损失的原则，实施非强制性措施可以达到行政管理目的的，不应实施行政强制措施。

第五条城管执法协管员（以下简称协管员）协助城管执法人员（以下简称执法人员）巡查发现违法行为，劝导违法当事人改正违法行为，不得实施行政处罚和行政强制。

第二章职责与权限

第六条市城管部门行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；依据城市市容和环境卫生管理方面的法律、法规、规章的规定，对违反城市市容和环境卫生管理的下列行为行使行政处罚权：

（一）在城市主要街道两侧临街建筑物的阳台、平台上堆放、吊挂有碍市容物品的；

（二）运输液体、散体货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的；

（三）随地吐痰、便溺，乱丢瓜果皮核、纸屑、烟头、动物尸体和包装袋、纸盒等废弃物的；

（四）不按规定的时间、地点、方式倾倒垃圾、粪便的；

（五）商铺摊点经营者不能保持周围环境整洁卫生的;

（六）将医疗单位、屠宰场、生物制品厂等单位、企业产生的废弃物、建筑垃圾混入生活垃圾、危险废物混入建筑垃圾倾倒、丢置的；

（七）擅自毁坏环境卫生设施的；

（八）未取得服务许可证从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等的；未经核准从事城市建筑垃圾运输、处置的；

（九）新建、改建、扩建建设项目的配套生活垃圾分类、收集、转运设施未达到规划设计要求，或者未与主体工程同时交付使用的。

（十）环境卫生责任单位不履行卫生责任区清扫保洁义务或不按规定清运、处理垃圾的；

　　（十一）未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的；

（十二）在公共场所露天焚烧垃圾的。

　（十三）在城市建筑物、构筑物、线杆、树杆、护栏或其他市政设施上乱写、乱画、乱贴、乱挂的；

　　（十四）临街建筑工地不设置护栏或者不作遮挡，停工场地不及时整理或者竣工后不及时清理平整场地的；

　　（十五）未经批准擅自占压城市街道两侧或公共场地影响市容的；

　　（十六）未经批准擅自设置户外广告影响市容的；

（十七）在城市街道、街巷经营机动车清洗业务的；

（十八）其他违反城市市容和环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定行为的。

第七条市城管部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据城乡规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对下列行为行使行政处罚权：

（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的;

（二）未经城乡规划行政主管部门批准擅自改变建设工程规划许可证确定的红线位置、建筑高度、层数、面积、立面以及违反建设工程规划许可证其他规定进行建设的;

（三）未经批准进行临时建设的；

（四）未按批准内容进行临时建设或临时建设超过批准年限不拆除的；

（五）其他违反城乡规划法律、法规、规章规定各类违法建设行为的。

第八条市城管部门行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据城市绿化管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：

（一）攀折（刻划、钉栓）树木、采摘花卉、践踏地被或者在城市绿地内丢弃废弃物、倾倒有毒有害污水、堆放、焚烧物料的；

（二）以树承重、就枝搭建的；

（三）破坏树木支架、栏杆、花基、坐椅、庭园灯、建筑小品、水景设施和绿地供排水设施等绿化设施的；

（四）擅自迁移、砍伐树木的；

（五）未经市城市绿化行政主管部门批准，在城市绿地上设置商业服务设施或与绿化性质无关设施的；

（六）擅自占用城市绿化用地的；

（七）在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动；

（八）其他违反城市绿化管理方面法律、法规、规章规定行为的。

第九条市城管部门行使市政管理方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据市政管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：

（一）擅自占用或者挖掘城市道路的；

（二）未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的；

（三）占用城市道路期满或挖掘城市道路后，不及时清理、修复现场的；

（四）未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时间，未提前办理变更审批手续的；

（五）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物的；

（六）擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物的；

（七）擅自在道路两旁增设斜坡、铁架及其他损害、侵占城市道路行为的；

（八）依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的；

（九）紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的；

（十）擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施的；

（十一）在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建建筑物及有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行活动的；

（十二）擅自在城市照明设施上架设线缆、安置其它设施或者接用电源；

（十三）其他违反市政管理方面法律、法规、规章规定行为的。

第十条市城管部门行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩乱摆卖、乱张贴、悬挂广告和占道经营的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据工商行政管理方面的法律、法规、规章的规定，对无照商贩乱摆卖、乱张贴、悬挂条幅广告和占道经营行为行使行政处罚权。

第十一条市城管部门行使环境保护方面法律、法规、规章规定，对社会生活噪音污染和建筑噪音污染、对在公共场所焚烧杂物的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据环境保护方面法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：

（一）在公共场所焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、电线电缆、电路板、敷铜板、电子电器、塑胶机过滤网、电池、灯管、废水处理产生的污泥、生活垃圾，以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的；

（二）在城市噪声敏感建筑物集中区域内，夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业（抢修、抢险作业，以及因特殊情况确需在夜间连续施工作业，经环境保护行政主管部门批准的除外）的；

（三）未经环境保护行政主管部门批准，在城市市区内建筑施工使用蒸汽桩机、锤击桩机，或者不按批准，作业时间超出7时至12时、14时至20时的；

（四）经营中的文化娱乐场所、体育场（馆）、城市集贸市场的边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的；

（五）在经营活动中使用空调器、冷却塔、抽风机、发电机、水泵、音响设施或者其它产生噪声污染的设备、设施的，其边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的；

（六）在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭，造成环境噪声污染的；

（七）在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；

（八）使用家用电器、乐器或进行娱乐及其他活动时，对周围居民生活造成环境噪声污染的；

（九）中午和夜间在住宅区、居民集中区、文教区和疗养区从事产生噪声污染的室内装修、家具加工等活动的；

（十）中午和夜间在住宅区、居民集中区高声叫卖、高声喧闹的；

（十一）在商业经营活动中使用高音喇叭或采用其他发出高噪声的方法招揽顾客的；

（十二）其他违反环境保护方面法律、法规、规章规定产生社会生活噪音污染、建筑噪音污染或在公共场所焚烧杂物的行为的。

第十二条市城管部门行使城镇燃气、集中供热管理方面法律、法规、规章规定的的监督检查、行政处罚、行政强制职能；依据燃气管理、供热管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：

（一）未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的；

（二）已取得燃气经营许可证但不再具备规定条件仍继续经营的；

（三）燃气经营许可证载明的事项发生变更，燃气经营企业未在规定期限内报原审批机关申请办理变更手续的；

（四）燃气经营企业不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的；

（五）燃气经营企业拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或者个人供气的；

（六）燃气经营企业未履行必要告知义务擅自停止供气、调整供气量，或者未经审批擅自停业或者歇业的；

（七）燃气经营企业要求燃气用户购买其指定的产品或者接受其提供的服务的；

（八）燃气经营企业倒卖、抵押、出租、出借、转让、涂改燃气经营许可证的；

（九）燃气经营企业向未取得燃气经营许可证的单位或者个人提供用于经营的燃气；

（十）燃气经营企业未向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气；

（十一）燃气经营企业在不具备安全条件的场所储存燃气的；

（十二）销售充装单位擅自为非自有气瓶充装的瓶装燃气的；

（十三）燃气经营企业未对燃气用户的燃气设施定期进行安全检查的；

（十四）燃气经营企业未按要求设置和公布服务电话、抢险抢修电话并设专人值班的；

（十五）燃气经营企业未对燃气设施定期进行安全评估以及未按规定备案；

（十六）燃气经营企业未制定燃气安全事故应急预案以及未按规定备案；

（十七）燃气经营企业接到燃气事故报告未及时处理的；

（十八）燃气经营企业未按照国家有关工程建设标准和安全生产管理的规定执行的；

（十九）燃气经营企业未定期对燃气设施进行巡查、检测、维修和维护的；

（二十）燃气经营企业未采取措施及时消除燃气安全事故隐患的；

（二十一）未按照规划配套建设燃气设施、未预留燃气设施配套建设用地或者未经法定程序批准改变建设用地用途的；

（二十二）在管道燃气已覆盖的区域内新建小区气化站、瓶组站的；

（二十三）燃气工程项目未依法进行验收或者验收不合格交付使用的；

（二十四）在燃气设施保护范围内进行爆破、取土等作业或者动用明火的；

（二十五）在燃气设施保护范围内倾倒、排放腐蚀性物质的；

（二十六）在燃气设施保护范围内放置易燃易爆物品或者种植深根植物的；

（二十七）在燃气设施保护范围内未与燃气经营企业共同制定燃气设施保护方案，采取相应的安全保护措施，从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的；

（二十八）侵占、毁损、擅自拆除、移动燃气设施或者擅自改动市政燃气设施的；

（二十九）毁损、覆盖、涂改、擅自拆除或者移动燃气设施安全警示标志的；

（三十）建设工程施工范围内有地下燃气管线等重要燃气设施，建设单位未会同施工单位与管道燃气经营企业共同制定燃气设施保护方案，或者建设单位、施工单位未采取相应的安全保护措施的；

（三十一）在燃气设施保护范围内建设占压地下燃气管线的建筑物、构筑物或者其他设施的；

（三十二）未取得相应资质从事燃气燃烧器具安装、维修经营活动的；

（三十三）未设立售后服务站点或者未配备经考核合格的燃气燃烧器具安装、维修人员的；

（三十四）燃气燃烧器具的安装、维修不符合国家有关标准的；

（三十五）维修达到报废年限的燃气燃烧器具的；

（三十六）燃气用户及相关单位和个人在不具备安全条件的场所使用、储存燃气的；

（三十七）气瓶与气瓶互相过气的；

（三十八）加热、摔、砸气瓶，使用燃气时倒卧气瓶的；

（三十九）改变燃气用途或转供燃气的；

（四十）擅自操作公用燃气阀门的；

（四十一）将燃气管道作为负重支架或者接地引线的；

（四十二）安装、使用不符合气源要求的燃气燃烧器具的；

（四十三）擅自安装、改装、拆除户内燃气设施和燃气计量装置的；

（四十四）集中供热企业未按国家有关工程建设标准和安全生产管理的规定执行的；

（四十五）集中供热工程项目未依法进行验收或者验收不合格交付使用的；

（四十六）其他违反城镇燃气、集中供热管理方面法律、法规、规章规定的行为。

第十三条法律、法规、规章或者省人民政府规定实行城市综合管理行政执法的其他职责，由城管部门行使。

第3章执法行为规范

第十四条执法人员依法依规履行职责时，行为举止应当符合行为规范和队容风纪，不得有下列行为：

（一）越权执法；

（二）粗暴执法；

（三）非法损坏、使用涉嫌违法行为的工具和物品；

（四）酒后执法；

（五）穿着制服进行私人活动；

（六）驾驶执法车辆从事与综合管理执法职责无关的活动；

（七）在与综合管理执法职责无关的活动中使用具有城管执法标志的工具和城管执法制式文书；

（八）其他与执法人员身份不相称的行为或者表现。

第十五条执法人员在执行职务时应当按规定着装，在调查、检查、收集证据和实施行政处罚、行政强制时不得少于两名持有《行政执法证》的执法人员，并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件。

第十六条日常巡查要科学制定路线，避免出现真空地带。

日常巡查以发现和制止违法行为为主要目标，以教育劝导、现场勘查取证为主要方式。

巡查完毕后，巡查路线、巡查时间、违法行为等巡查情况由带队人员在《执勤日志》上详细记录并签名后交内勤存档。

第十七条城管部门应当对举报人、投诉人身份信息严格保密。

除征得举报人、投诉人书面同意外，不得泄露举报人、投诉人任何信息。

城管部门在实施突击执法、专项执法等行动前，对行动时间、执法对象、行进路线等安排应做好保密工作，不得向执法对象泄露相关信息。

第18条接到群众举报、投诉和部门转办、上级交办案件的，应当立即受理登记，及时开展调查、组织现场勘查；不能及时勘验现场的应当告知举报人、投诉人和转办、交办单位并说明理由。

涉嫌在建违法建设案件必须勘验违法行为现场的应在案件受理登记之日起二日内完成现场勘验。

第十九条执法人员进入涉嫌违法现场检查应当按照第十五条规定实施，当事人拒绝执法人员进入涉嫌违法现场检查的，属于阻碍执法的行为，执法人员应当告知其行为涉嫌违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第

（二）项或者《中华人民共和国刑法》第二百七十七条的规定，可能受到公安机关警告、罚款或者行政拘留的行政处罚；构成犯罪的，将被追究刑事责任。

当事人仍然拒绝的，执法人员应当报警处理。

第二十条城管部门或者执法人员在执法时遇到突发阻碍执法、妨害公务、暴力抗法等情形时，应当及时采取拍照或录像进行取证、迅速拨打110报警，并协同公安机关进行现场处置。

对在现场围观、起哄的群众，执法人员应当及时劝离现场，经劝说拒不离开的，请现场民警视具体情况采取有效措施进行疏散。

对阻碍、妨害城管部门执行职务的行为，现场民警采取措施制止无效的，城管部门可以暂停执法工作，待公安机关处置完毕后视情况恢复执法活动。

需要采取必要的保护、救助措施的，城管部门应当协调消防、卫生等部门协助现场处置。

需要应对媒体现场采访的，相关负责人应当出面接待答复。

第二十一条执法人员发现可能出现阻碍执法、暴力抗法的，负责摄像的人员应当选择安全并且能准确反映阻碍执法、暴力抗法行为的位置与角度进行摄像取证。

没有携带摄像设备的，可以用手机摄像取证。

鼓励有条件的城管部门为执法人员配齐行政执法记录仪。

第二十二条对于暴力抗法等突发事件，应当及时在市城市综合管理局（以下简称市局）、综合执法支队（以下简称执法支队）、（街、园区）城市综合管理分局（以下简称分局）网站、官方微博或微信公众号上公布初步情况信息。

媒体已经介入的，应当逐级及时向上级宣传机构报告，不得隐瞒，严格按照东莞市政府有关突发事件新闻报道应急处理相关办法执行。

暴力抗法等突发事件处理完毕后，应当将事情经过和处理结果在市、镇（街、园区）城管部门网站、官方微博或微信公众号上公布。

第二十三条除正当防卫、紧急避险外，城管部门及工作人员的执法工作以不接触当事人身体为原则，不得非法损坏公私财物。

执法人员意外损坏当事人的合法财物的，应当场道歉，并依法予以赔偿。

正当防卫和紧急避险的适用情形和适用方式，应当符合《刑法》第二十条、二十一条的规定。

第4章回避制度

第二十四条调查、信访和案件审批审核等办案人员有下列情形之一的，应当主动申请回避，当事人也有权提出回避申请：

（1）本案当事人或者当事人的近亲属；

（二）与本案有利害关系；

（三）与本案当事人有其他关系，可能影响对案件公正处理的；

（四）其它需要办案人员回避的情形。

案件调查人员不能担任案件听证主持人。

第二十五条当事人提出回避申请，可以采取口头或者书面的形式，应当说明理由。

对驳回回避申请的决定，可以向城管部门再申请一次。

在城管部门作出回避的决定前，被申请回避的办案人员应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。

驳回回避申请的再申请期间，被申请回避的办案人员，不停止参与本案的工作。

第二十六条一般办案人员的回避，由城管部门负责人决定；城管部门主要负责人的回避，由城管部门领导集体决定。

城管部门应当在收到回避申请后三个工作日内书面作出是否回避的决定，并说明理由。

第五章部门协作

第二十七条市城管局和镇（街、园区）城管分局应当与相关行政机关加强联系，与重点业务管理部门建立定期联系制度。

第二十八条城管部门发现不属于城市综合管理执法范围内的违法行为时，应当在七日内移交相关行政机关，并将移交情况告知当事人、投诉人或举报人。

第二十九条市局组织的全市或者跨镇（街、园区）城市综合管理执法行动，各分局、执法人员、协管员必须服从工作安排，积极配合协助工作。

两个以上镇（街、园区）分局在行政区域分界地带组织的联合执法行动，可以由属地分局自行协调，并报执法支队备案。

需要市局支持的，可请示市局。

第三十条城市综合管理执法中的重要专项行动，需要公安、工商、建设、国土、规划等相关行政机关协助联合执法的，市局或者镇（街、园区）分局应当发函邀请，或者请求本级政府协调。

城管部门在处理案件时，涉及其他行政管理机关职责的，可以发函邀请其联合执法。

第三十一条在组织强制拆除违法建设、整治乱摆卖等有迹象表明可能会发生暴力抗法情况的行动前，负责组织实施行动的城管部门应当函请当地的公安机关出（备）警协助执法。

第三十二条在案件处理中，需要查询相关执法信息或者征求相关行政机关专业意见的，城管部门应当出具介绍函或者书面征求意见函。

相关行政机关逾期不答复的，应当请本级人民政府协调并报上级城管部门。

第三十三条城管部门执法时，当事人拒绝配合调查取证、拒绝履行行政处罚决定（行政处理决定）或多次违法，严重影响行政管理秩序的，当事人属于相关行业管理范畴的，城管部门可以将有关情况函告相关行政机关，提请相关行政机关采取措施督促当事人履行义务并将处理情况告知城管部门。

相关行政机关没有采取措施督促当事人履行义务的，镇（街、园区）分局应当提请本级人民政府协调并报市局。

第三十四条城管部门在巡查发现新增在建违法建筑，依据《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》规定，应当场发出《责令停止违法行为决定书》，并立即通知属地镇街（园区）违法用地、违法建设联合执法工作小组组长（由镇长〔街道办事处主任、园区管委会主任〕担任）或联络员，组长立即组织城管、国土、住建、公安、法制、供水、供电等相关成员单位到违法现场开展联合执法，并以镇人民政府（街道办事处、园区管委会）名义书面告知违法者于二个自然日内自行消除违法状态，恢复土地原状。

对于发现的新增在建违法建筑需要停水、停电的，镇街（园区）城管部门应于发现当日将情况书面报属地镇街（园区）违法建设联合执法工作小组，联合执法工作小组应在当日内书面通知供水、供电部门。

供水、供电部门在接到镇街（园区）联合执法工作小组书面通知后，应在二个自然日内向违法者发出书面停水、停电通知并实施停水、停电。

遇违法者阻挠停水、停电的，应于当日通知属地镇街（园区）违法建设联合执法工作小组，由属地镇街（园区）违法建设联合执法工作小组牵头供水、供电、城管、国土、公安、法制等部门实施强制停水、停电。

涉及居民生活用水、用电、用气的除外。

第六章 法律适用

第三十五条城市综合管理执法适用法律时应遵循上位法优于下位法、法不溯及既往、新法（规定）优于旧法（规定）和特别法优于一般法的原则。

第三十六条对违法行为的处罚程序遵循程序从新、执法主体从新和执法权限从新的原则，即执法程序、执法主体应当执行最新的法律、法规和规章。

违法行为在时间上跨越新旧两部法律、法规或者规章，原则上适用旧法，但如果新法更有利于当事人的，应当适用新法。

法律、法规另有规定的除外。

第三十七条当事人同一违法行为违反了两部或两部以上不同的行政法律法规，或者同一部行政法律法规中的两个或两个以上条文，且都属于城市综合管理执法范围的，可以按其中罚款最重的规定进行处罚，但属于不同处罚种类的，可以并处（如自由裁量标准有相关规定的，从其规定）。

违法行为涉及到不同行政部门管理权限的，城管部门在执法时应做好与其他部门的协调沟通，依法由一个部门进行罚款后，其他部门不得再次作出罚款的行政处罚，但不同种类的处罚除外。

第三十八条城管部门在作出行政处罚、行政强制措施或者行政强制执行决定时应当以法律、法规、规章为依据，不得适用相关规范性文件及会议纪要等作为执法主要依据。

规范性文件对相关法律、法规和规章所规定的幅度、情节、程序等内容进行细化的，在适用具体法律条文时应当一并考虑该规范性文件。

第三十九条违法当事人不满14周岁的，不予行政处罚，应责令其监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的，从轻或者减轻处罚；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予处罚，但应责令其监护人严加看管和治疗。

间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚，对于其在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予处罚。

第四十条行政强制、行政处罚当事人的确定应以法律、法规和规章规定的法律责任人为原则，法律法规没有明确规定的，以违法行为的实施者为违法当事人，但存在雇佣关系或工作关系的人员在其职责范围内实施的行为，所产生的行政法律责任由其雇主或工作单位承担，但超出其雇佣关系或工作关系以外的行为，由其个人承担。

（一）违法建设的法律责任原则上由实施违法建设的行为人承担，