扶贫资金使用与管理的思考Word格式文档下载.doc
《扶贫资金使用与管理的思考Word格式文档下载.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《扶贫资金使用与管理的思考Word格式文档下载.doc（12页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
四、进入新世纪，《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010）》正式出台，标志着扶贫开发工作翻开了新的一页。
项目扶持贫困、资金贴近项目。
按照“收缩战线、突出重点、到村入户、整村推进”的原则，彻底解决特困群众的温饱。
今年五月在上海召开的世界扶贫大会上，中国总理温家宝在致辞中总结中国扶贫开发成就时说：
“从二十世纪八十年代开始，中国政府实施了大规模的、持久的和富有成效的专项扶贫开发计划，解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题，这是伟大的历史性成就，是人类发展史上的一个壮举”。
从扶贫开发的四个阶段看，无论是从物资到资金，还是资金扶持集体或个人，我们一直遵从“好钢用在刀刃上，用有限的资金发挥最大的效益”这个原则来管理使用扶贫物资和资金，当然也收到了很大的效益。
但是通过20年的实践来看，扶贫开发资金在管理使用中确实存在许多问题：
二
扶贫资金使用中存在的问题及表现
（一）资金的挤占挪用：
受计划体制的影响，资金（物资）在使用过程中，既有政府的宏观调控又有各级扶贫主管人员的个人意志，使得项目、资金、扶贫对象常会出现错位，反映到实际工作当中既表现为：
挤占、挪用、改项。
（二）扶贫模式固化：
随着社会主义市场经济体制的建立，扶贫模式并没有适时调整，很多因素导致“扶富不扶贫”的现象十分普遍，扶大户、扶“专业户”带动贫困户、“公司加农户”使得资金难以贴近扶贫对象，有的还使扶贫贴贷难以归还。
（三）资金运作不到位：
农行的扶贫贴贷“嫌贫爱富”，没有抵押、没有偿还能力的贫困户，根本得不到扶持；
财政扶贫资金入村到户，一是救济的多开发的少，二是扶贫资金播撒面广，三是基层专职资金管理机构人员薄弱，项目、资金使用中漏洞很多。
（四）套取扶贫资金：
扶贫资金（以工代赈比例较大）每年上报项目，是以修建水、电、路、学校、卫生院等基础项目为主，由于缺乏严格的管理机制，造成重复项目、拼盘项目、“钓鱼”项目等，使大量的资金“隐形”违纪。
（五）滞留扶贫资金：
多年来由于对扶贫资金管理没有一套严格的监管手段，一些扶贫开发重点县的党政领导把扶贫开发资金当成是本地的第二财政，千方百计的使资金滞留，以备不时之需（第四个问题也往往是制造滞留资金的重要手段）。
（六）扶贫培训投入不足：
贫困地区发展的最大阻力来自于低素质的人力和低效率的生产以及严重不足的社会服务，如果不对贫困群体的人力资本作较大的投资，那么减轻贫困的努力就不可能实现。
目前对贫困农牧民的培训投资很少，同时由于业务费用的不足，每年安排的培训费也不能做到好钢用在刀刃上，常常会出现培训流于形式，效果不明显，挪用、挤占甚至是用培训项目套取资金。
扶贫资金问题虽然是在管理运行当中的个别现象，但是在整个扶贫开发进程当中却严重损坏了党的形象，在广大贫困农牧民中造成恶劣影响。
在一年一度的扶贫资金审计中，凡有扶贫资金项目的县，或多或少都存在上述问题。
三
扶贫资金使用中存在问题的成因
世界上一切事物的存在都有它的偶然性和必然性。
扶贫项目在可行性论证、审核、立项、执行、报帐等环节上，由于缺乏有效的监督、管理、公开、竞争、激励等机制，导致“滋生”问题的土壤。
1、扶贫资金管理体系缺失。
进入新阶段后，扶贫开发以及资金管理都出现了新情况、新问题，随着国家对扶贫开发力度的加大，应该有一套完善的资金管理体系。
具体的说，应该有扶贫资金管理的总要求、其中包括财政扶贫、以工代赈、农行贴贷、项目管理等方面的具体管理办法。
2、扶贫资金管理体系不完善。
部门之间协作配合意识、职责分工认识非常薄弱，作为协调机构的扶贫办自上而下就未能发挥应有的作用，而计委、农行、财政等部门由于种种原因对扶贫资金各自为政的行为时常显现。
3、缺乏资金监管系统。
基层乡镇非独立财政体制，乡村一级组织和贫困人口的参与水平不高，参与程度不够；
由于政策宣传不到位，基层干部和贫困户在执行入村到户项目时随意、盲从。
4、激励机制失衡。
如：
激励机制讲得多，落实得少，激励的内容匮乏；
对扶贫项目实施及资金管理中出现的问题，我们都有一套很严厉的惩处办法，对项目、对人我们可以用审计、纪检监察等行政手段甚至法律手段加以处置；
但对资金管理使用的好的地、县、乡及项目和人没有奖励措施。
5、地方财政支持力度不够。
贫困地区财政异常匮乏，由于地方财政用于扶贫的配套资金严重不到位，特别是地县配套不足，导致项目的实施、资金的运筹管理出现混乱，给资金管理造成困难。
国务院扶贫开发办政策法规司司长刘福合在央视论坛上指出：
我们应清醒的认识到，扶贫的内涵还须进一步完善，我们的一些扶贫政策措施有许多需要改进和完善的地方。
尤其是随着市场经济的发展，扶贫在市场经济条件下，尤其是信贷扶贫、金融扶贫，怎样使贫困人口能够得到有效的金融扶持，是我们面临的一个最艰巨的任务。
四
扶贫资金问题标本兼治的对策
我国贫困问题研究专家，西南财经大学教授赵曦在《中国西部地区扶贫攻坚难点问题与战略选择研究》一书中用很大篇幅对西部地区扶贫攻坚的困难、问题和障碍进行了研究和论述，攻坚最基本的困难一是自然生态环境恶劣；
二是水土流失严重；
三是经济发展水平低下；
四是基础设施薄弱；
五是投入严重不足。
就喀什地区而言，自然环境、经济发展、基础设施、思想观念、教育培训、国家扶持等等都是导致贫困的主要因素。
贫困人口的贫困首先是经济上的贫困，更深一层是观念上的贫困、文化科学的贫困。
贫困地区基础设施差，生存环境恶劣，教育基础薄弱，产业布局和产品结构单一，致使收益率低下。
无论是未解决温饱的贫困人口还是刚解决温饱的低收入贫困人口，在新阶段扶贫开发中都面临很大困难。
一是所处地理环境恶劣，基础设施脆弱，靠单个农户家庭无法改变；
二是贫困家庭内部条件差，有的上有老下有小，有的家庭中长期有病人；
三是经济结构单一，贫困人口多以种植业为主，收入来源单一，长期在“低收入-低投入-低生产率-低商品率-低产出率-低投入”的恶性循环圈中越陷越深，难以走出贫困。
四是文化水平低，思想观念落后，不懂科学，没有技术，市场意识淡薄，大多是在农业产业化、现代化、农村经济市场化和农民科技化过程中的失败者；
五是负担重。
（一）扶贫开发资金问题的治本之策
1、加强学习，提高扶贫政策水平。
重要的是贫困地区的各级党政领导和扶贫战线的广大干部要认真学习国家的扶贫方针政策，掌握资金管理的法规、条例，牢固树立忠实贯彻执行党的方针政策的思想。
摆正扶贫与发展的关系，充分认识到国家的扶贫政策是惠及千百万贫困农民的国策，扶贫，顾名思义，它是一项浩大细致的系统工程。
因为扶贫既是一个国际问题，又是一个具体到贫困人口生产、生活的细致工作。
因此，解决贫困人口温饱在先，巩固贫困人口温饱成果在先。
三、随着我区扶贫开发对象、目标、任务的变化，加快实现扶贫方式的调整转换，促进扶贫开发进程。
2、完善机制。
从地区实际出发，进一步完善扶贫开发机制，更好地发挥扶贫部门的组织协调能力，务实、高效、有力地开展扶贫工作。
完善扶贫开发机制，健全七大机制。
具体包括强化责任制，健全投入机制，强化扶贫资金管理机制，建立有效的协调机制，完善帮扶机制，建立评价机制，推行激励机制。
这些机制是经过“八七扶贫攻坚”阶段到新时期前三年的扶贫工作逐步建立起来的，有些机制已较为成熟，例如：
投入机制、资金管理机制、帮扶机制、协调机制等。
还有一部分机制正在逐步建立和运行当中，如：
扶贫项目的评价机制、项目管理的激励机制正在逐步建立和运用到实际工作当中，然而，在我们认为激励机制也应该从中央到地方（包括地县）在扶贫项目执行和项目资金管理中得以体现，让优秀的地、县、乡政府和扶贫机构都应得到不同程度的奖励。
同时，还不应仅仅是对项目的奖励，（它应当包括对人、对具体项目、对单位的奖励。
各地在评价机制运作过程中还不尽完善，项目选项、项目执行、项目的效益评估还缺乏一套严格而又易于操作的管理制度。
3、适应全面建设小康社会的需要，改进和完善扶贫开发模式。
根据新一轮扶贫开发工作，我们面临的对象是低收入贫困人口，这部分人基数大、任务重，我们的目标是要大力推进扶贫开发进程，使绝大多数的低收入人口增加收入，为奔向小康目标积极创造条件，关键是扶贫方式的转换，实现内容相对单一的开发向多样化开发的转变，我们必须以“三个代表”为重要思想，坚持从本地区实际出发，把扶贫开发工作与农牧业经济结构调整结合起来，使扶贫工作上一个新的台阶。
要坚持开发式扶贫方针，坚持以发展种养业和改变贫困农户基本生产生条件为重点，各重点村要以种养业为中心，因地制宜，按照整村推进的要求，缺什么补什么，安排家家能干，户户受益的项目，加大对农业产业结构的调整力度。
同时我们要在扶贫资金投放上，围绕能够带动当地经济发展的优势产业，加大投入力度，促进优势资源的开发，通过解放生产力，增强贫困农户自我积累、自我发展的能力。
同时要大力推进使扶贫开发尽快转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。
一是要完善健全科技推广服务体系，大力推广先进实用技术，提高科技普及率和入户率。
二是加大对贫困户的培训力度，使贫困户掌握致富的技能。
4、扶贫项目自始至终纳入资金监管的范围。
关键在到位。
现在的状况是，相关部门编项目，财政认可后上报审批执行，事后审计，弊病很多。
审计等管理部门在扶贫开发工作中的作用只是一个“马后炮”。
应把项目的建立、资金的拨付使用、项目的实施通过制度把审计、财政、计委、工程监管有机的结合在一起。
这样可以避免主观意志、个人行为。
5、扶贫开发应成为各级党政领导长期的战略任务。
扶贫开发是一个长期的战略任务，国家对贫困地区投资力度、规模在不断加大，建议将扶贫项目、扶贫资金纳入国家基本建设规模中，使之更加规范。
应该说目前条件已经具备，一是新阶段以来扶贫规划已经基本完成，方向、任务明确；
二是资金管理日渐成熟，保障制等先进的管理办法推广应用；
三是资金量不断增加需要强有力的管理机制；
四是项目申报规范、项目库建立健全。
严格、全面的推行报帐制管理办法和项目公示制度，保证资金专款专用，这是防止资金挪用和浪费的有效途径。
报账制作为扶贫资金管理的有效手段，但仍然从根本上避免不了违纪违规。
如果再配以项目公示之手段，并贯穿项目实施之全程，扶贫资金管理的效果会更加显现。
6、建立扶贫项目及资金监测信息系统，提升扶贫资金管理水平。
目前在扶贫资金的管理上，一些措施已经具备现代管理水平，如项目公式制、报账制、扶贫档案动态管理等。
通过监测信息系统将项目实施、资金运作、状态效果提供给决策、管理层。
充分发挥公共监督的作用。
7、三项扶贫资金捆绑使用。
加大财政扶贫资金、以工代赈资金向一、二轮重点村的倾斜力度，强化扶贫信贷资金的投入力度。
需要着重指出的是：
扶贫贴息贷款是国家对贫困地区、贫困群众最直接、最有效的一种扶持资金。
在“八七”扶贫期间，扶贫贴息贷款确实惠及千家万户贫困农民，然而，就是这样一项深受广大农民和农村基层欢迎的优惠政策，运做到今天却变成一块可遇而不可求的“蛋糕”，即切不到也吃不上。
一是在很长一段时期农业生产中，作为中坚力量的农业银行每年都向广大农民注入了大量的生产贷款，由于决策和经营管理加上产业结构的单一和农业效益的低下，导致大量的贷款沉淀，其中也包括扶贫贴息贷款，使得银行不堪重负、难以为计。
为了资金的安全运行，银行对农业信贷特别是扶贫贴息贷款持审慎态度；
二是银行为了生存和企业效益，也采取了许多相应的对策，如：
分解贷款、转贷、以贷收息、套取贴息等手段，也使得扶贫贴息贷款这块“蛋糕”变了味道。
（一）彻底减轻农民负担，使老、少、边、穷广大农民群众和全国人民一道共同走向小康。
温家宝总理在上海全球扶贫大会上指出：
“减少以至消除贫困，不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题”。
我们认为要从根本上解决边疆少数民族贫困这个难题，一是国家下决心从战略的高度特别是从兴边、固边、富民的大前提着眼，从少数民族地区各民族摆脱贫困、共同繁荣富裕促进社会文明进步为出发点，对长期以来广大农民的老欠款，分期分批予以核销。
这样从根本上解决借贷双方沉重负担，更重要的是使扶贫贴息贷款重新焕发出活力。
（二）扶贫贴息贷款不应只局限于相对贫困群体。
而应当赋予它更为灵活、更为丰富的内涵。
积极参与到产业结构调整中的龙头企业、产业链、具有示范带动作用的种养业大户、整村推进的基础设施建设等等。
（三）对扶贫贴息贷款也要引入市场竞争激励机制。
应让农业发展银行、特别是农村信用社等金融行业运作扶贫贴息贷款。
扶贫贴息贷款是一个政策性强的资金，同时也是广大贫困农牧民唯一通过银行获取的政府支持的有偿资金，既是有偿就要有市场运作，目前只有农业银行一家操作运行，而农行在改革中已失去以往面向广大农村为民服务的职责，农行既没有农村网点，又要把住扶贫贴贷不放，怎么履行服务义务？
7、着眼贫困人口的能力开发，加强科技扶贫和农牧民培训工作，提高贫困农牧民的综合素质。
（一）应当从实际出发，加大培训资金的投入力度，彻底改变培训资金不足呈特困状态的局面。
国务院扶贫办主任刘坚在上海国际扶贫大会期间曾经指出：
要将培训农民作为扶贫的战略性措施来抓，重点要抓好农民的技能培训工作。
既是战略性措施，它就应当是长期的，保证投入的，富有成效的。
（二）在扶贫培训模式中要拓宽培训合作领域。
即针对过去那种林果项目由林业部门实施、畜牧项目由畜牧部门组织实施、劳务运输项目由劳保人事部门实施或是乡村农业技术人员培训的格局变为充分依靠农业学校、农广校、农技中心、农业部门培训基地及师资等广泛的培训载体，并且在培训项目的规划、项目费用的管理上和这些载体共同建立长期稳定的合作，有条件的县市、地区还可建立培训中心。
同时，对一些产业结构调整中具有一定规模的产业和产业化的项目，要和科学技术部门、科研院校、科研机构共同参与扶贫攻坚任务，培训的面可以涉及到贫困农户以外的其它农户。
在培训方式上改变以课堂面授为主的培训方式，让科技人员到田间、地头、大棚、果园中去授课，针对具体问题面授解决办法。
（三）进一步强化扶贫培训项目资金的管理力度。
自治区已经出台《自治区扶贫培训项目管理暂行办法》，我们今后要做的是如何全面贯彻执行和并结合当地实际加以完善。
同时，要彻底改变过去那种传统的、模糊的认识，即培训费可以弥补业务费和其它经费不足的认识，更为重要的是要把这个《管理办法》规范下来，适用于和扶贫培训相关的各部门，包括财政、地方政府。
（二）、扶贫开发资金管理的治标之举
1、实施项目资金公开、公告、公示制：
正如美国著名法官布兰蒂斯所说：
“公开原则有如太阳，是最佳的防腐剂；
有如电灯，是最好的警察。
”我们认为，推行扶贫项目资金公示制度是切实有效的办法，通过这一种办法把扶贫项目资金公布于众，加强群众监督，防止违规、违纪行为，从而提高扶贫资金的使用效果。
近年来，在喀什地区疏勒、英吉沙、叶城等县，先后推行了项目公示制度，目前全疆已全面推广。
公示的内容主要有，项目计划公示：
主要包括项目名称、实施地点、资金安排计划等内容，在全县范围内进行公开。
资金使用公示：
就是在贫困乡镇、贫困村和项目实施单位在扶贫项目完成后，将扶贫资金的使用情况包括项目名称、资金使用的方面、投资投劳等作为政务公开、村务公开的重要内容上墙张榜公布，接受群众监督。
具体地讲公示的内容包含项目的建设性质、内容、规模、地点、质量要求、预期时间、资金来源及额度、竣工时间、补助标准、农民集资数量、社会捐赠数量等。
公示的形式有：
采用报纸、广播、电视、政务公开栏、村务公开栏、项目公示牌等方式进行公开，让全社会都知道。
对涉及到具体乡、村的和入户的扶贫项目，在项目所在的乡、村张榜公布，同时将落实好的入户名单、扶持的力度都公布出来，项目执行完毕将结果也张榜公布，接受广大农民和贫困户的监督检查。
2、全面推行报帐制。
财政报帐制作为规范财政扶贫资金支出管理的有效手段，近几年来经过实践，已经取得了很好的效果，也得了各县市的认同。
但是，目前在推行财政报帐制管理办法中，还存在有些干部有畏难情绪、有的部门或单位不理解不配合、管理手段落后等问题。
这就需要我们在今后的工作当中，要加强这方面的宣传，进一步搞好培训，积极推行财政扶贫报帐管理办法。
3、项目责任人制。
实际上，我们在编制扶贫项目的时候就已经明确设置了项目责任人，目前只是缺乏项目责任人制度的文本规定。
其次，在激励机制中从上到下没有对项目责任人实施奖惩，应该说从“八七扶贫攻坚”到新阶段扶贫开发，扶贫项目的申报、实施已经日趋完善，推行项目责任人激励机制已经成熟，应当把它纳入项目管理中。
4、集中资金向一、二轮重点村倾斜。
三项扶贫资金中，应加大以工代赈、财政扶贫资金向一、二轮重点村的倾斜。
因为，一轮规划已实施2—3年，但由于资金注入不足，两者之间不能形成合力以及其他方面的原因，造成许多一轮重点村至今达不到规划目标。
到2004年底，笔者所在地喀什地区只有191个一轮重点村进入申报验收行列，占第一轮重点村的38.4%，据了解其它地方也不乐观。
因此，必须自上而下采取强有力的措施，加大资金倾斜力度，使一轮重点村规划尽快实施，确保收到预期的成效，为二轮村规划及项目实施打下良好的基础。
同为扶贫资金，三者之间应形成合力。
应从规划到项目的编制、项目的实施相互对应，相互取舍，集中力量整村推进。
要采取有效措施消除目前那种各行其是，力量分散的局面。
5、培训费管理使用应进行改革：
培训费是和扶贫项目资金一同下达到基层的。
根据项目管理要求，它应当是对广大贫困农牧民及基层干部的政策、业务、科技、技能培训的费用。
但在项目实施过程中的套取、挪用等问题也是屡见不鲜的，以下措施能有效预防培训费违规：
一是加大贫困县培训费的额度，加快提升贫困农牧民的科技、文化、技能等素质，缩小他们与全社会全面建设小康的差距；
二是培训费应包含地、县、乡扶贫系统业务干部、区内外受训的费用支出，或是在培训项目的申报中包括外埠培训的内容；
是适当增加项目管理经费，以保证业务费用的支出和缓解地方财政对扶贫办供给不足的矛盾。
升级会员 