论沿海农村地区突发事件的责任机制建设Word文件下载.docx
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而沿海农村地区在继承传统文化的同时也经历着现代化的洗礼，使得沿海农村社会突发事件更显得多样性和复杂化，加之经常受到台风等自然灾害的侵袭，政府必须明确其应有的责任，合理引导非政府组织和公众共同应对突发事件，弘扬法治精神，重建道德规范，把沿海农村突发事件防范纳入国家整体安全战略总体规划之中，从而构建一个动态的、社会化的农村突发事件防范体系和责任机制。
一、沿海农村地区突发事件概述
（一）沿海农村地区突发事件的内涵
近年来，“突发事件”一词的使用频率越来越高。
继美国“9·
11”事件、北美大停电事件、2003年我国首度发现“SARS”后，“突发事件”一词开始逐渐传播。
根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。
“沿海农村地区突发事件”在该法界定之内涵的基础上突出了地域性，因此，它既具有“突发事件”的一般特点，主要包括沿海农村地区的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，但其亦具有“沿海农村地区”应对突发事件的特殊性一面。
沿海农村地区地处沿海地区，几乎年年遭遇台风的侵袭，在应对突发事件中防范自然灾害就成为其重要内容，甚至可以说是例行之公事。
此外，沿海农村地区由于经济发展相对较发达，外来人口地不断涌入，影响社会安全地不稳定因素也有所增加。
正是大规模的人口流动，带来多元文化价值理念的“交织”，一方面是一些新的生产观念、消费观念和现代文化信息的输入，促动农村传统文化的更新；
另一方面，我们也应该看到某些落后文化、宗教迷信、黑恶势力、地下博彩等亦有所抬头，甚至有蔓延的趋势。
此外，随着沿海农村地区小企业的“遍地开花”所引发的环境问题、劳资纠纷问题、生产安全问题，特别是因区域经济发展需要在征地用地过程中引发的农民信访与群体上访事件等等均显示出这一“问题域”的重要性及其解决的紧迫性。
农村地区面临突发事件的防范能力和恢复能力远比城市来得弱，这严重威胁着农村社会的安全稳定与农村社会经济文化的发展，所以必须加强对沿海农村地区突发事件的特点及其管理规范的研究。
（二）沿海农村地区突发事件的类型
在上述定义界定的基础上，我们对沿海农村突发事件的类型和特点加以分析，这对于我们全面深入地认识沿海农村地区突发事件，建立和完善沿海农村地区突发事件的预警机制、防范应对机制及责任机制等是不无裨益的。
沿海农村突发事件的类型有很多，可以从各个不同的角度对它进行归类，最主要的有自然灾害、事故灾难、农村公共卫生事件和农村社会安全事件等等。
1.自然灾害性突发事件。
自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
由于生态环境的恶化及农村公共基础设施建设投入不足，造成农业和农村御灾能力薄弱。
对沿海农村影响最大，最经常性的自然灾害是气象灾害及相关的洪涝灾害、海洋灾害等。
我国每年都受到洪涝灾害的影响，而农村地区的受灾情况尤为严重。
据民政部统计，近期南方九省连续遭受暴雨洪涝灾害共造成1787.4万人，受灾因灾死亡55人，失踪7人，紧急转移安置127.4万人，农作物受灾面积860.5千公顷，绝收面积90.2千公顷，倒塌房屋4.5万间，损坏房屋14.1万间，直接经济损失106.1亿元[2]。
另以2006年8号超强台风“桑美”为例，仅福鼎的沙埕港整个港口就有7万口渔排几乎在瞬间被摧毁，500多处水利工程被洪水无情冲毁，七成以上的村级道路都被破坏，八万多间房屋倒塌，一些村庄几乎被全部推倒、一片狼藉，灾情损失统计超过30亿元。
台风共死亡248人，失踪146人，其中，福鼎市域内死亡人数230人，包括福鼎籍死亡110人，失踪67人。
受灾最严重的沙埕镇南镇村死亡和失踪人数共54名，其中死亡23人，失踪31人。
[3]
2.事故灾难。
事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
近年来这类事故在农村地区频繁发生造成的人身伤亡和财产损失都比较严重。
今年四月底，福建省平潭龙王头、闽江口定海湾、连江黄岐海域等处海域相继发生大规模赤潮。
赤潮会给海水养殖业造成重创，农民养殖农户的经济损失惨重，同时也给食品安全造成危害。
由于工业化水平的提高，生产生活污水的过量排放，给海洋带来大量的氮、磷等营养盐，造成海水富营养化，海中一些特殊生物便会急剧而大量地繁殖起来，从而形成赤潮。
它会引起海洋异变，破坏海洋中的食物链，使海域一度成为死海；
有些赤潮生物还会分泌毒素，这些毒素被食物链中的某些生物摄入，人类食用那些受赤潮污染的生物后，会导致中毒甚至死亡。
3.公共卫生突发事件。
公共卫生突发事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的突发事件。
我国农村突发公共卫生事件明显增多，防治形势十分严峻。
2004年伊始，禽流感爆发，这时，大多数农民刚刚摆脱或正在摆脱“SARS”影响。
禽流感发生无疑严重打击农民存栏补栏积极性，影响农民对畜牧业生产的预期和计划，使畜牧业生产滞后，少则3个月，多则6个月。
禽流感不同于“SARS”，它是致禽死亡的高致病性病毒疾病，直接危害养禽业，病鸡死亡和扑杀疫区内非染病家禽，造成家禽数量上的损失，农民收入急剧下降[4]。
公共卫生突发事件一般具有突发、不可预见、进程快、影响广的特点。
如果不能及时采取应对措施，有效控制事件发展，会对经济社会持续健康发展和广大人民群众健康与生命安全带来严重危害。
4.农村社会安全事件。
主要指发生恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。
其中农村群体性突发事件是近年来表现尤为突出的类型。
农村群体性突发事件是指由农村区域内社会矛盾引发并形成一定规模，造成一定社会政治经济影响，给区域内社会发展造成负面影响的事件。
农村群体性突发事件表现形式主要有请愿、上访、集会、游行、集众械斗、堵塞交通、冲击党政机关等。
2000年11月17日福建省漳州市所属南靖县靖城镇的阡桥、寨联、靖城三个村约四百名村民到市政府集体上访，反映该镇兴建香蕉批发市场要求集中经营香蕉存在问题，并对现行香蕉特产税税收标准不满。
上访群众情绪激烈，一度使市政府大门交通受阻。
[5]另外，随着沿海发达城市发展不断向纵深推进，用地紧张问题也日益浮现，农村土地争议问题时有发生。
有学者就指出：
土地问题已成为了目前农村社会冲突的焦点问题，约占全部农村群体性事件的65%[6]。
一些村干部贪污挪用土地补偿款、私分集体资产、打白条现象、以权谋利等问题也由来已久，反映较为突出，由于群众安全和利益受损而引发的冲突、上访事件不在少数。
（三）沿海农村地区突发事件的特点
由于农村地域十分广阔，农民居住分散，农业生产受自然条件影响较大，农村的经济、政治、文化等社会发展水平相对比较落后，因此，农村地区突发事件具有明显不同于城市突发事件的特点。
总体来看，农村社会突发事件具有以下特点：
1.紧急突发性明显，威胁破坏性大。
作为弱质产业的农业和脆弱社区的农村相对于其他产业和城市社区而言，由于主观素质与客观条件的限制，在面对突发事件时的应对与防范能力较弱。
农村地区突发事件发生的时间、形态和后果往往无规则，突然发生而难以准确预测。
尽管随着科学技术的发展，人们可以在一定程度上对某些突发事件作出预测预报。
但预测的精确度仍然受技术水平等各种因素的制约，所以一旦发生超越常态性的危机事件，基层社会往往会陷入被动状态，对公众的生命财产、社会秩序和公共安全均造成巨大的威胁，如不及时采取应急措施将会导致严重后果。
实际上，无论是自然灾害还是其他类型的灾难，它们往往涉及一个地区或者几个地区[7]。
此外，我们还必须正视突发事件造成的间接损失，一般在事故灾难发生后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也受到巨大的冲击。
一些主管部门由于管理不当、玩忽职守，以突发事件为“导火索”，最后演变为政府公信力严重受损，出现政府信任危机，这种伤害和长远的影响甚至不亚于其直接损失。
2.形成原因的复杂性。
一般来说，现阶段沿海农村地区突发事件产生的原因主要有自然原因、历史原因、政策原因、利益原因、干群矛盾因素、民主政治发展过程中出现的一些问题等，有时多种原因交织一起，农民群众的合理诉求与和一些违法行为也交织并发，特别是农村许多突发性事件呈累积性特点，有许多明显的前兆未引起重视，日积月累，最后一触即发，使得解决突发事件的复杂性更趋明显。
3.突发事件的组织危害性有增强之趋势。
由于目前农村突发事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，聚集效应明显，而且随着社会信息化的发展，传播渠道多元化，使得一些黑恶势力、不法之徒等容易利用旧有的政府危机管理“漏洞”和群众心理，制造各种谣言，煽动群众采取过激行为。
随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，规模有所扩大，对抗性亦有加剧，不少上访群众或闹事者存在“不闹不解决，越闹越让步，大闹大解决”的心理，或专在重大节日或政治活动期间闹事，扩大事态。
[8]这些现象的存在不能不引起我们的关注，若处置不当很容易使原本还是非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，这些群体性突发事件组织性比较强，解决此类问题的难度大，对农村社会的稳定产生了极大的影响。
4.危机应对的非程序化特征较明显。
由于突发事件原因的复杂性，现实中的不可预见性导致信息的不可靠或不完备，无法提供决策所需的基础。
在这种情况下农村社会要应对无章可循、演变迅速的突发事件而作出及时准确的决策是极为困难的，但这些决策后果往往又关系广大农民群众的切身利益和基层管理组织本身的发展。
但是目前农村社会危机事件从本质上说是非程序化决策。
对于危机状态，正是要在有限信息、有限资源、有限时间（客观上标准的“有限理性”）的条件下寻求“满意”的处理方案。
[9]基层政府在面临危机管理体制不健全、权责划分不明晰、专业人才不足、处理危机事务的复杂性、资金有限、时间紧迫等难题时要应对危机、作出决策不可避免地会呈现出非程序化特征，其决策后果有可能会造成较重大的损失。
二、沿海农村地区突发事件的责任缺失及其原因分析
沿海农村地区突发事件的责任是多方面的。
一个社会好比就是一个庞大的生态系统，当某个生物链突然受到破坏时，这时整个生态系统必然受到影响。
如何建立责任机制以求更好地保护好各个系统，是我们的当务之急。
一般而言，政府不仅在宏观经济与社会发展方面，而且在动员一切必要的社会资源应对突发事件负有最高责任。
政府作为处理突发事件的核心主导力量，由于其自身在资源占有、人员结构、组织体系等方面存在各种先天的局限性限制了政府应急职责的有效发挥，因此我们还应当充分发挥和借助非政府组织和公众的重要作用，积极吸纳其加入突发事件的管理中来，但由于目前非政府组织发展还不完善，公众的危机意识、预防能力乏弱等，这些都使得沿海农村地区突发事件责任机制的建设显得任重而道远。
（一）政府组织在沿海农村地区突发事件中的责任缺失
在社会生活中，任何人都必须对自己的行为负责，这是一个社会实现秩序状态的基本要求。
无论是公民个人，还是社会组织，乃至国家机关，都应当毫无例外地对自己的行为负责。
对政府来说，国家具有维护社会“秩序”和举办公共事业的功能，这种功能所体现的政府的公共性界定了政府的责任[10]。
经过几十年的社会主义法制化建设，我国在应对农村突发事件上已经逐步建立起了自己的政府责任体系。
政府责任来源于它所承担的政府职能，履行政府职能的过程也就是实现政府责任的过程。
责任政府是现代民主政治的一种基本价值理念，它要求政府必须迅速、有效地同应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足[11]。
由于农村突发事件具有发生难以预测、影响广泛、破坏力大，结果不确定等特点，加上目前我国的法制体制还不是很完善，导致目前我国政府在应对突发事件还存在着责任不明确。
主要表现在以下几个方面：
1.信息不透明导致政府责任缺失
由于受到计划经济体制的影响，我国政府组织在行政权力的行使方面缺乏公开透明度，使许多应当公开的行政规则往往得不到公开。
很多地方官员在应对各种突发事件时，为了追求个人政绩，故意隐瞒各种情况，造成社会公众无法了解突发事件的详细情况，无法积极投入到处理危机中来。
公民和社会在信息不对称的情况下很难对政府的行为进行有效监督。
2003年，当SARS病毒刚刚在国内发现时，由于政府官员刻意隐瞒疫情，没有及时采取防范措施，导致病毒肆虐传播，最终使病毒大范围地扩大，加剧了处理的难度。
倘若政府及时的发布疫情警报，疫情就不会变得那么严重。
最后在政府引导下，政府、非政府组织和社会公民共同携手抵制病毒，取得了令人瞩目的成就。
2.权责关系失衡导致政府责任缺失
权力和责任成正比例关系。
权力越大，相应承担的责任必然越高。
“权力就是责任，有权必须尽责，权力与责任必须对等”[12]。
农村突发事件管理中的责任机制，其运作基础来源于宪法对现代政府本身的构设性要求。
根据现代宪政要求，主权在民是宪法的一项最基本原则和制度，所以，在应对突发事件时，政府首要的，根本的职责是积极回应公民的各种诉求，其中最重要的是公共生命与财产安全保护诉求。
[13]受传统“政府本位”意识影响，一些基层官员在突发事件处理中责任意识淡漠，玩忽职守，置民众安危于不顾。
危机时刻无法以身作则，甚至关键时刻还以权谋私，在救灾物质和募款的“诱惑”下，“暗箱行政”，成为危机管理监督的一道屏障。
总之，面临突发事件，政府在“权责天平”上依旧重权力、轻责任，权责一旦失衡，守信、信用、规则、秩序则很难保证。
3.责任协调机制不完善导致政府责任缺失
政府在面对农村突发事件时往往责任不明确。
往往是由部门各自所负责的行业分管，比如农村发生食物中毒由卫生局管，水灾是水利部门管，社会秩序事件由公安部门管，社会保障等由民政部门管，大规模畜禽流行病由畜牧局管。
但是突发事件不是一个部门就能独立解决的，而是一个巨大的社会系统工程，需要有一个核心的机构加以高效地统筹与规划。
当发生突发事件后，应该有一个很好的协调机制，各部门能明确总体目标和各自的职责，迅速联合协调作战，并且由政府牵头建立相关部门的责任人制度，明确处理灾害的权力、责任和义务，这样可以及时高效地处理突发事件。
4.法律、法规不健全导致政府责任缺失
责任政府的实现必定离不开法律的依据和保障，这一点在美国的表现比较突出。
美国作为一个法制健全的国家，在实现责任政府的领域里也有相当完备的法律法规体系，例如，《行政程序法》、《政府绩效与结果法》、《信息自由法》、《电子政府法》、《提升政府责任法》、《政府道德法》，等等。
在这些法律当中，对政府及公众的行为和应该承担的责任都做了相应的规定，为责任政府的实现提供了较为全面、系统的法律依据[14]。
由于我国在突发事件这方面的法律、法规还存在着很大的不足，加上长期以来我们的行政管理基本上是以人治为主，导致不能很好地规定政府在突发事件时应尽的责任。
在非典期间，面临非典防治工作中应急法制保障不力的局面，国务院迅速于2003年5月7日制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，对有效防治非典疫情起到了积极的法制保障作用，但这一条例仅仅适用于突发公共卫生事件。
尽管《中华人民共和国突发事件应对法》也已通过且尚在实施过程中，但其他相关的配套法规仍还不完善。
法律法规不健全将直接导致政府很难依法来构建责任机制以有效应对突发事件。
（二）非政府组织在沿海农村地区突发事件中的责任缺失
我国与其它发达国家相比，非政府组织对农村突发事件的影响还是很小的。
虽然我国在很早就提出“小政府、大社会”的理念，但很多新的理念很难得到有效的落实。
香港民间非政府组织的经验表明，“小政府、大社会”的重要基础是民间组织功能的完善[15]。
但从目前的情况来看，我们对民间组织还缺乏正确性认识。
在社会快速发展的同时，各种社会问题也会相继出现，特别时面对突发事件这种紧急状态下，单靠政府的一臂之力，实难缓解社会种种危机，这就亟须有一股起到“拾遗补缺”作用的辅助力量来加以支持。
而非政府组织恰恰就起到了这种作用。
由于我国非政府组织缺乏法律、法规的保障，使得非政府组织无法得到最大限度的发展，进而不能很好地明确其在农村地区突发事件中的责任。
还有非政府组织的草根性差，非政府组织主要的类型都是自上而下发展的，权力来源于政府，缺乏草根性。
而自下而上的具有真正草根性的非政府组织实际发挥作用不大，公民的信任度和认同感不高[16]。
非政府组织本来就是要站在民众的角度上看，对政府组织的不合理政策提出自己的意见，从而影响政府决策的重要组织。
政府应该对非政府组织加强保护，进一步促进非政府组织的发展。
在国外，遇到突发事件时，非政府组织往往非常活跃，并表现出及时、高效、灵活、创新的优势。
例如，日本的阪神大地震，最先赶到现场并发挥作用的不是日本政府，而是非政府组织；
韩国金融风暴后，也是在非政府组织的协助下，调动了民众的爱国热情和捐赠高潮；
我国台湾地区“9·
21”地震时，非政府组织也是最先作出反应，并在整个震中援助和灾后重建中发挥了先导作用[17]。
在我国农村地区突发事件中，非政府组织的作用范围主要局限于重大自然灾害救助领域。
在近年来几次特大洪水灾害中，海内外华人通过国际红十字会、中华慈善总会和各种途径，向灾区捐款捐物，发挥了十分重要的抗洪救灾作用。
但是，当农村地区遇到其他的突发事件时，非政府组织和其他社会群体却没有发挥应有的作用。
从总体上讲，我国农村非政府组织发育很不健全，除少数农村合作经济组织外，其他维护农村合法政治权益、经济利益、宗教、文化及社会保障等方面的非政府组织建设，基本处于空白状况。
这样直接导致非政府组织在应对农村突发事件中的责任不够明确，没能很好的履行其职责。
（三）公众在沿海农村地区突发事件中的责任缺失
在沿海农村地区突发事件处置过程中，已经暴露出整个社会警觉性较差，农民缺乏自救，救护的防灾意识和能力，这也是我国沿海农村地区突发事件管理中存在的一个重要问题。
在国外，政府平时十分注意对公众的社会突发事件管理教育，增强公众的危机意识、社会责任意识，使公众能更好地应对突发事件。
公众的危机参与意识是决定其参与突发事件紧急应对程度的主要因素之一，参与意识强，参与程度才能高[18]。
目前，美国一些大学还开设了突发事件的管理和法律之类课程，加强学生的危机意识教育。
在我国，政府组织也必须时刻做好安全宣传工作，培养社会公众的忧患意识。
“非典”告诉我们，在突发的公共灾害面前，政府减灾防灾的主导作用、社会应急机制的反馈调节作用、大众传媒的正确导向作用固然重要，但是如果没有民众的科学理性和公民责任感的有效配合，所有的努力将会大打折扣。
三、沿海农村地区突发事件的责任机制建设
政府在沿海农村地区突发事件管理中处于核心地位，发挥着主导作用。
突发事件管理的核心问题是以政府为中心的各参与主体的权力——责任问题。
危机状态下，政府如何调动一切相关资源与力量进行危机救治；
如何使各级政府、各部门和各种社会力量紧密协作，相互配合，形成整体性力量；
如何保证危机信息传递的真实性、及时性；
如何对危机管理各个主体的行为形成有效监督和制约，是有效应对危机的基础和保障[19]。
因此，在充分发挥政府在应对突发事件中的主导作用时，也应充分挖掘非政府组织、公众在处理突发事件中的潜能。
我们认为，沿海农村地区突发事件的责任机制可以从法律、行政、道德规范等三个方面来加以建构：
（一）从法律方面构建责任机制
人类生活有正常状态和非常态之分，那么，作为调整人类生活和社会关系的法律制度，在完整意义上就应包括常态和非常态法制。
一般的法律部门调整的是社会常态；
而突发事件管理法律调整的是非常态，只有在突发事件有产生的危险性或突发事件已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用[20]。
但我国在突发事件的法制建设上还不够完善。
现行的突发事件管理还存在着很多不足，虽然行政命令的作用正在减退，但依然发挥着主要作用；
法制正在发挥作用，但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。
我国已于2007年制定并开始实施《中华人民共和国突发事件应对法》，但整部法律主要还是涉及如何规范政府组织在突发事件中的责任问题，较少涉及到非政府组织和公众在突发事件中的责任问题。
由于现实的突发事件多种多样，在发生机制、应对手段、危害后果等许多方面都不尽相同。
因此，必须继续完善我国突发事件的法制建设，逐步建立起突发事件的责任机制。
首先，要加强政府对突发事件管理法制化的对策措施，包括立法、执法、监督、善后等方面的举措。
其次，要完善与突发事件法制化有关各项具体制度，比如突发事件后的信息公开办法、救灾物资的发放等情况。
最后，加强政府部门对突发事件预案的制定和执行，鼓励非政府组织和社会公众积极投入到应对突发事件中，以更好的构建突发事件的责任机制。
（二）从行政方面构建责任机制
我国政府的行政方式正在慢慢向公共行政靠拢，但与合理的公共行政体系建立的差距还很大，很重要的一个原因就是“责任行政”还没有真正建立起来。
在面对农村突发事件的紧急时刻，需要赋予政府行政紧急权力来采取各种必要的措施，但行使行政权力的直接后果就是对公民权利的限制。
公民的一些特定权力受到限制，这必然会导致政府和民众的不和谐。
这就要求政府必须在依法行政的前提下，可以适当地采用行政指导，以减少政府机关和人民群众之间的张力，形成和维持行政权力与公民权力之间的良性互动关系，这样有利于政府和民众团结一心，共同抵制危机。
在沿海农村地区突发事件责任管理中，可以从政府内部行政方面来建构责任机制。
在农村地区突发事件中，政府面临着事件紧迫、不确定性、资源不足、信息不对称等困难，要求政府必须迅速作出回应，这是对责任政府的考验。
由于中、上级政府离突发事件现场相对比较远，对突发事件的了解程度不是很高，倘若以传统地行政观念，下级政府向上级政府进行汇报，上级政府在依法对突发事件进行指示或批复，那么将造成时间的浪费，贻误最佳的处置时间，将会造成更大的损失。
所以，在突发事件发生时，在保证政府依法行政的前提下，中央政府在突发事件管理中的指挥和决策处于核心地位，通过对政府内部的权力划分，以及外部权力的授予，形成若干大大小小的权力主体，分别委以相应的责任，并对各个权力主体形成有效地监督和制约。
充分发挥司法监督、媒体监督和公众监督等多种外部监督主体的监督作用。
总之，农村社会突发事件责任机制建设，离不开我国整个政治体制改革与行政管理制度改革，必须从构建完善的“责任行政”和行政责任范式这个
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