首都改革.docx

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首都改革

首都改革

2007年第6期（总第6期）

北京市发展和改革委员会经济体制综合改革处

北京市经济与社会发展研究所体制改革研究部2007年7月16日

本期要目

[改革快讯]

◆滨海新区建设全国征信体系示范区

◆高校出版体制改革积极稳妥推进

◆北京失业保险金与最低工资脱钩

◆北京市水气热等14类价格实施政府定价成本监审

◆江苏省在全国率先实现城镇居民医疗保险制度全覆盖

[本期特稿]2007年上半年北京市改革形势分析

2007年上半年，首都各项改革继续稳步有序推进。

主要表现为：

一是公共服务体系建设明显加速，二是政府职能转变步伐加快，三是资源节约机制初步建立，四是国有企业改革向纵深推进，五是农村改革逐步深入，六是首都发展环境进一步优化。

北京市下一步的改革工作，仍然要以转变政府职能、建立公共服务体制为重点，在加快市场化改革、推进行政管理体制改革、加快社会体制创新等方面取得突破。

〔改革快讯〕

◆滨海新区建设全国征信体系示范区

天津开发区与人民银行天津分行近日达成共识，签署信用体系建设合作备忘录，将滨海新区作为人民银行信用体系建设试点地区，今后人民银行有关征信体系建设的新思路、新措施在新区先行先试，建设全国征信体系示范区。

另外，为了加强相互之间的协商和衔接，保证有关项目的落实，双方同意建立协调促进机制。

这次签订的合作备忘录是人民银行支持滨海新区金融创新的举措之一，不仅有利于推动滨海新区市场经济体制的完善，推动新区现代金融服务体系的建立，而且对滨海新区精神文明建设、和谐新区建设有着积极的促进作用。

◆高校出版体制改革积极稳妥推进

按照中央关于文化体制改革的总体部署，新闻出版总署和教育部积极稳妥推进高校出版体制改革试点工作，目前取得了阶段性成果。

在列入首批试点的18家出版社中，已有清华大学出版社、北京大学出版社、外语教学与研究出版社、中国人民大学出版社、大连理工大学出版社等５家完成转企改制。

据新闻出版总署的统计数据，这5家出版单位2006年资产总额、净资产额、销售收入、税前利润等指标，均高于行业平均水平。

其中，清华大学出版社、外语教学与研究出版社的净资产分别增长20％以上。

试点单位深化改革的阶段性成果，正在发挥积极的示范作用，一批高校出版单位主动要求加入改革试点行列，高校出版体制改革正在加速。

◆北京失业保险金与最低工资脱钩

　北京市政府日前对8年前制定的《北京市失业保险规定》做了修改，重新规定了失业保险金标准的确定、支出范围、办理手续、农民合同制工人失业待遇4方面内容。

原来规定失业保险金的5档标准分别为最低工资标准的70％、75%、80%、85%、90％，并随其调整而调整。

根据新规定，失业保险金标准依然分为5个档次，将根据失业人员失业前缴纳失业保险费的年限，按照低于本市最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的原则制定，并将结合经济发展状况、居民生活水平等因素。

失业保险金月发放标准，按照保险累计缴费年限分为5个档次标准，在原来基础上每档增加30元，分别调整为422元、449元、476元、503元、531元，平均月标准476元。

新规定重新制定了农民合同制工人失业后所获补助费用的制定办法。

今后，用人单位招用的农民合同制工人，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，所获一次性补助标准将由市劳动保障行政部门会同财政部门提出，同样不再与最低工资标准单向挂钩（原来按北京市职工最低工资的40％计算）。

社会保险经办机构对此类农民工支付一次性生活补助时，将根据用人单位为其连续缴费的时间计算，每满1年发给1个月生活补助，最长不得超过12个月。

按照劳动和社会保障局此前发布的规定，7月1日起，农民合同制工人一次性生活补助费为258元。

◆北京市水气热等14类价格实施政府定价成本监审

按照市发展改革委下发的《北京市政府制定价格成本监审目录》（以下简称《成本监审目录》）的通知，从7月1日起，本市对城市14类价格实施不同形式的政府定价成本监审。

凡列入《成本监审目录》的商品和服务，在制定或调整价格时，各相关单位必须开展成本监审，否则价格主管部门不予制定或调整价格。

这对本市进一步规范政府定价行为，促进企业约束机制建设将产生积极作用。

这14项与市民生活息息相关的政府定价商品和服务包括：

食盐销售定价成本，燃气定价成本，供热定价成本，水利工程供水、城市供水、城市排水定价成本，城市轨道客运、公交电、汽车客运定价成本，普通出租小轿车客运定价成本，高速公路通行费定价成本，有线电视收看维护费、网络工程费、移址开通费、暂停恢复费定价成本，基本医疗诊疗费、挂号费、床位费和手术费定价成本，列入听证目录的游览参观点门票、月票定价成本，列入政府定价目录的公办教育收费定价成本，列入政府定价目录的环卫垃圾处理收费成本，公有住房和廉租房租金定价成本，列入政府定价目录的小区物业管理服务定价成本。

　　政府定价成本监审实行定调价监审和定期监审相结合。

　　　成本监审目录制定实行动态监管，除了《成本监审目录》列入的14类监审内容外，凡列入价格听证目录的所有商品和服务以及虽未列入价格听证目录但需要实行听证的，则自动列入成本监审目录；制定暂未列入成本监审目录的商品和服务价格，政府价格主管部门认为有必要的，可以实施成本监审。

◆7月1日起重庆市开始实施《行政许可补偿暂行办法》

根据重庆市出台的《行政许可补偿暂行办法》，7月1日起，重庆市的行政机关为了公共利益的需要，依法变更或撤回已经生效的行政许可，给被许可人造成财产损失的，被许可人可以申请补偿。

据统计，我国目前已经颁布的490多部法律法规和规章对行政补偿做出了原则性规定，而重庆市通过的这个办法，在如何补偿、补偿原则、补偿范围、补偿方式以及补偿程序等方面做了明确规定，为强化行政机关诚信意识、建立统一的行政补偿制度做了有益的探索。

《办法》规定行政机关依职权变更或撤回行政许可，应当主动告知被许可人享有申请补偿的权利，补偿申请人申请行政许可补偿的时效为两年。

在补偿范围方面，办法规定原则上不赔偿间接损失，但把“为防止损失的扩大所支出的必要费用”纳入了补偿范围。

对补偿方式，办法规定可采取支付补偿金、实物补偿和其他合理可行的方式。

考虑到补偿还要有利于补偿申请人申请补偿、提高行政效率、避免行政机关互相推诿，《办法》最终确定“由最初作出变更或者撤回行政许可决定的行政机关或者由各行政机关共同的上级机关确定的行政机关为补偿义务机关”。

补偿协议由双方协商决定，无法达成一致则由行政机关作出补偿决定。

补偿申请人申请行政许可补偿的时效为两年。

◆江苏省在全国率先实现城镇居民医疗保险制度全覆盖

随着宿迁市城镇居民基本医疗保险办法的出台，江苏省13个省辖市已全部出台城镇居民医保制度，在全国率先实现了城镇居民医疗保险制度全覆盖。

全面推进城镇居民医疗保险制度建设，是江苏省委省政府确定今年要着重办好关系民生的十件实事之一。

城镇居民基本医保制度与公费医疗、职工医保、新型农村合作医疗一起，构成覆盖所有城乡户籍居民的全民医保网络体系。

[本期特稿]

按：

2007年5月，北京市以市委、市政府名义印发《关于北京市2007年深化体制改革的意见》，提出了9大类93项具体的改革任务。

今年上半年以来，北京市各项改革任务正在稳步推进。

按照领导要求，我们对北京市上半年的改革形势进行了研究分析，现将分析报告摘发如下。

由市发改委体改处供稿。

2007年上半年北京市改革形势分析

今年以来，根据市委、市政府印发的《关于北京市2007年深化体制改革的意见》（京发〔2007〕10号），我市积极推进九大改革任务，进展顺利。

截至上半年，九大改革任务共计93项具体改革项目，已经完成11项，其他项目也正按计划有序推进。

一、2007年上半年改革形势

总的来看，今年，上半年我市改革形势总体较好，呈现出以下特征：

一是按照促进基本公共服务均等化和提高公共服务水平的思路，公共服务体系建设明显加速。

首先，社会保障体系建设成效显著，“一老一小”医疗保险制度、基本养老金规定等多项政策纷纷出台，住房保障制度开始试点，保障水平明显提高。

其次，从消除零就业家庭入手，积极解决群众就业问题。

另外，在医疗、教育领域，一方面积极开展政事分开方案研究，同时，在社区卫生服务建设、推进义务教育均衡化发展方面，加快改革，满足人民群众的医疗、教育需求。

二是政府职能转变步伐加快，能力不断增强。

围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，政府在更好地利用经济、法律手段调节经济运行，创新市场监管机制和社会管理体制，促进基本公共服务均等化等方面加快改革步伐，取得了较好的成效。

例如，调整城镇土地纳税登记分级范围，加大对房地产市场的调控；将基本医疗保险的覆盖范围从职工扩展到居民；积极开展社会管理体制创新试点等等。

三是完善经济、法律、行政等手段，资源节约机制初步建立。

稳步推进水、天然气等资源性产品的价格改革，发挥价格杠杆的调节作用，同时，加强了政府的定价监管，提高价格决策的科学性。

另外，出台了促进清洁生产、实施节能评估、建立能耗指标等一系列节能环保政策，引导、督促企业节能减排。

在土地资源方面，通过完善税收政策、扩大入市交易面等手段，调控土地资源配置。

四是国有企业改革向纵深推进，成效显现。

长期以来，国有企业改革一直是改革的中心环节，随着改革的不断深入，成效逐步显现。

目前，国资委直接出资企业由74家减少到54家，形成一批有一定实力和竞争力的大企业集团。

二三级企业股份制改革基本完成，具备改制条件的二三级企业的改制面达到95%以上。

上半年，国资委监管企业实现利润总额65.7亿元，同比增长达2.4倍。

五是农村改革逐步深入，各项配套改革相继展开，一些改革取得突破性进展。

土地承包经营权确权完成，集体经济产权制度改革的不断扩大，农村改革的广度和深度进一步拓展。

上半年，农民专业合作社和农业保险体系建设都取得了突破性进展，农村综合改革也开始起步。

另外，适应农村城市化进程加快的形势，集体建设用地流转、城乡结合部地区管理体制改革等开始起步。

六是围绕“新北京新奥运”深化改革，为办好奥运提供体制保障，为奥运后经济发展提供动力。

办好2008年奥运会是目前我市的头等大事。

为了营造良好的奥运环境，上半年我市在加强流动人口管理、优化奥运期间银行卡支付环境等方面加快了体制创新步伐。

同时，考虑到奥运后经济发展，我市开始探索新城管理体制改革，为形成奥运后新的经济增长点提供体制保障。

二、九大改革任务进展情况

1、行政管理体制改革稳步推进。

着重围绕提高政府公共服务能力和消除新城发展的体制机制障碍，具体推进了三项改革：

一是深化试点，加强研究，“政事分开”有序推进。

民政事业管理体制改革试点进展顺利，在市社会福利事务管理中心的基础上，组建市民政综合执法监察大队，基本形成了民政事业的行政管理、执法监督和公共服务三大管理体系。

卫生、文化领域事业单位管理体制改革方案的前期研究工作全面启动。

实施事业单位岗位设置管理制度，为推进事业单位改革奠定基础。

二是探索新城管理体制改革。

研究制订了亦庄新城管理模式和管理体制改革方案，着手研究顺义临空经济区管理体制改革。

三是政企分开”继续深入。

重组邮政监管机构，成立北京市邮政管理局和北京市邮政公司，我市邮政领域“政企分开”基本完成。

2、社会管理体制创新步伐加快。

以加强研究、开展试点为重点，从机构建设、流动人口管理及社会组织培育入手加快体制创新。

一是市发展改革委、编办等部门深入开展社会管理体制改革调研，各区县积极开展改革试点。

怀柔区探索成立了社会管理服务中心，并建立了以中心为龙头，联系各政府部门、乡镇、街道，辐射到社区、村基层的四级服务网络。

全市首家街道工会服务站——西城区金融街街道工会服务站正式成立。

二是加大对流动人口的管理服务力度，市、区（县）、街道（乡镇）三级流动人口和出租房屋管理服务组织体系初步建立。

三是积极促进行业协会等市场组中介组织的发展。

行业协会新二元管理体制逐步建立，行业协会脱钩改制积极推进，新型行业协会开始组建。

同时，对全市社会组织进行了摸底调研。

3、医疗卫生体制改革进一步深化。

在积极研究改革总体思路和方案的同时，全力推进社区卫生服务体系的完善，提高社区卫生服务水平，引导群众到社区就医，缓解群众“看病难、看病贵”。

一是印发了《关于进一步促进社区卫生服务发展引导职工和退休人员到社区就医有关问题的通知》，出台一系列优惠政策，引导职工和退休人员到社区就医。

二是进一步完善社区卫生服务体系，启动大医院对口支援社区制度，已确定93家二、三级医院每家对口支援3-7个社区卫生服务中心（站）。

实施“四个一批”工程，补充社区卫生人才。

三是进一步扩大基本医疗保险参保人员慢性病、常见病固定在社区管理的改革试点，已有60家社区卫生服务中心提供慢性病管理服务。

上半年，社区卫生服务中心（站）门诊量增加3.5倍，人均门急诊费用降低20%以上。

4、就业和社会保障制度改革加速。

以扩大覆盖面、提高保障水平为重点，社会保障体系建设成效显著。

一是实施《北京市基本养老保险规定》，实现了被保险人养老金与其工龄、缴费年限和缴费水平的紧密挂钩。

二是健全城乡医疗保险体系。

建立城镇居民基本医疗保险制度，将“一老一小”纳入医疗保险体系，惠及居民180万人。

扩大医保医疗项目的范围，对肝移植术后门诊抗排异治疗及造血干细胞移植试行指定定点医疗机构报销管理。

成立新型农村合作医疗服务管理中心。

加大政府投入，增补新型农村合作医疗人均筹资80元，参合农民人均筹资额将不低于220元。

三是在全国范围内率先实现建筑业农民工零负担参加社会工伤保险。

四是7月1日起，城镇低保、最低工资、基本养老、失业保险等社会保障待遇标准分别调高20元、90元、150元和30元，增加幅度为历年来最高。

五是探索完善住房保障制度，在宣武区陶然亭街道开展住房保障制度试点，对新的保障性住房管理制度、审核程序和运行机制进行尝试。

六是完善社会救助体系。

加大对无固定收入重残无业人员救助力度，从4月1日起，每人每月可以得到相当于当年城市或农村低保标准的生活补助金。

七是完善失业人员再就业机制。

提高了失业人员社会保险补贴标准，鼓励用人单位招用失业人员，促进失业人员自谋职业。

积极促进零就业家庭就业，前五个月，累计消除“零就业家庭”7700户，占总量的75%。

5、教育、科技、文化体制改革更加深入。

以促进均衡发展，提高职业教育应用性为重点，深化教育体制改革。

一是促进义务教育均衡发展。

出台《北京市中小学办学条件标准细则（试行）》。

加大对基础教育的投入，调整基础教育公用经费定额标准，新标准总体上比原标准提高51%。

二是深化职业教育改革。

推进职业教育办学模式改革，在北京二轻工业学校等7所中等职业学校的15个专业开展工学结合、半工半读试点，探索建立行业、企业和学校共同参与的机制。

扩大高职自主招生改革试点，由去年的3所扩展到10所院校。

围绕优化科技资源配置，完善政府鼓励自主创新机制，增强自主创新能力，深化科技体制改革。

一是提高科技资源配置效率。

出台了《关于促进科技条件共享的若干意见（试行）》。

发布了《北京市促进科技中介机构发展的意见》，设立专项资金对科技中介机构给予支持。

二是创新政府鼓励机制。

市科委发布北京市首批自主创新产品目录，政府采购自主创新产品取得突破。

探索政府促进创业投资发展的有效模式，中关村管委会分别与四家公司作为主要发起人，发起设立四家创业投资企业，将实现政府引导资金的3倍放大效应，促进科技型中小企业的发展。

中关村科技园区开展百家创新型企业试点，探索中关村自主创新模式。

以推进文化事业单位转企改制为重点，深化文化体制改革。

北京出版社出版集团转制和北京市电影公司转制工作全面启动。

对北京京剧团、北方昆曲剧院等经营性文化事业单位采取市场化管理模式，转换经营机制。

将北京市演出公司等7家已经完成转企改制单位的文化局属经营性资产授权北京市国有资产经营有限公司管理。

6、农村改革全面深化。

加大政府扶持和提高农村自身市场化水平双线并重，深化农村改革。

一是推进农村集体经济组织改革，农民组织化程度稳步提高，市场竞争力增强。

积极落实《农民专业合作社法》，开展了全国第一家农民专业合作社登记工作。

出台了《关于2007年扶持农民专业合作组织的意见》，安排2500万元对本市50个具有一定发展基础的农民专业合作组织给予重点扶持。

加快乡村集体经济产权制度改革，已有207个乡村集体经济组织完成改革。

二是完善土地制度。

形成《北京市征地多元化补偿安置办法》（征求意见稿）和《扩大集体建设用地使用权流转试点范围的意见》（草稿）。

三是完善农村金融保险体系。

正式建立北京市政策性农业保险制度，市政策性农业保险工作协调小组办公室与入选的3家商业性保险公司签署协议，将按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的运作方式，加大支农惠农力度。

积极创新农村金融服务产品，北京农商行创新推出设施农业贷款、农村助残贷款、计划生育户创业致富贷款等支农信贷产品，丰富农民融资渠道。

四是加快农村综合改革步伐，研究制订《关于本市农村综合改革工作的意见》，完成了乡镇机构改革调研，推进乡镇财政管理体制改革试点，政府投入为主的农村义务教育管理体制初步建立。

完成了基层公益性农业技术推广体系现状调研。

五是积极开展了城乡结合部地区农村综合管理体制改革调研。

7、国有企业改革稳步推进。

国有企业改革成效显现，企业改革继续向纵深推进。

一是国有经济布局结构逐步优化，四大板块中国有资产已占监管企业资产总额的80%。

二是北京二商集团有限责任公司、北京市水产总公司、中国海洋置业公司进行了资产重组。

北控集团联合重组完成，北京控股有限公司收购了燃气集团资产。

祥龙公司与物资总公司合并重组工作启动，北京国际信托投资公司重组已进入实施阶段。

三是北京市企业经营管理人才开发与评价中心正式成立，标志着我市在改革和完善企业人才管理体制、评价机制以及甄选方式等方面的突破。

四是加快完善中小企业融资服务体系，市发展改革委与深圳证券交易所签署了《北京支持中小企业上市融资合作备忘录》，明确提出将在信息交流、推进发行上市、培育体系建设等方面加强合作。

8、促进资源节约机制初步建立。

以科学发挥价格杠杆的调节作用，完善节能环保的政策体系为重点，加快建立资源节约机制。

一是深化价格改革。

4月1日起，民用天然气销售价格每立方米上调0.15元，同时建立天然气上下游价格调整联动机制。

对农业生产超限额用水试行征收水资源费，粮食作物用水每立方米0.08元，其他农业生产用水每立方米0.16元。

印发了《北京市政府制定价格成本监审目录》，规定从7月1日起对城市供水、供电、供气、公交等14类价格实施不同形式的政府定价成本监审，促进科学定价。

二是完善节能环保政策体系，引导、督促企业节能减排。

发布《北京市加强节能工作实施方案》。

与18个区县和经济技术开发区签订了节能减排目标责任书，明确了节能减排的任务和责任。

《北京市固定资产投资项目节能评估和审查管理办法（试行）》正式实施，从源头上控制能耗增长。

发布《北京市支持清洁生产资金使用办法》，支持企业通过清洁生产审核查找出的节能和源头预防污染项目，项目资金的补助额度最高可达项目总投资的30%。

《北京工业能耗水耗指标（第一批）》已经市政府专题会议原则通过，首批65个能耗、水耗以及单耗高的行业将有专门的“能耗准入标准”。

建立了垃圾处理运行和补偿机制。

9、要素市场体系逐步完善。

着重围绕优化金融环境、规范房地产市场秩序，加快要素市场体系建设步伐。

一是完善资本市场体系。

成立本市专业从事非上市股权托管登记与管理的服务机构－北京股权登记管理中心，促进股权有序流转，疏通企业融资渠道，优化资源配置。

积极构建首都金融产业服务体系，四大金融后台服务区建设步伐加快，海淀稻香湖金融后台服务区已云集了36家金融总部机构。

加快优化银行卡支付环境，成立了2008年奥运会银行卡环境建设领导小组。

二是规范房地产市场秩序。

发布《北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》，规范小区住宅建设。

发布《<北京市城镇土地纳税等级分级范围>的通知》，将北京市土地使用税划分为六个纳税等级，其中最高等级的一级土地每平方米每年需纳税30元。

积极研究制订《本市工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见》。

三、下一步改革重点

当前，我市改革已经进入一个新的阶段。

新阶段的改革特点是推进经济、政治、文化、社会体制“四位一体”改革在内的全面制度创新。

在这一阶段，首先，经济体制改革的主要出发点已由增加经济总量转变为提高经济质量、培育可持续发展能力。

为此，要将市场化改革逐步推进到资源要素领域、国有垄断行业，为转变经济增长方式提供动力。

其次，建设和谐社会既是可持续发展的重要前提，又是可持续发展的基本目标。

为此，应当尽快建立完善公共服务体制，从根本上解决民生问题。

第三，无论是经济体制改革，还是社会体制改革，都依赖于政府转型的实际进程。

为此，要继续深化政府管理体制改革，切实转变政府职能。

由此看来，下一步，我市改革要努力实现“三个突破”：

 一是以实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变为重点，在市场化改革方面取得实质性突破。

随着改革发展的不断推进，政府主导的经济增长方式的积极作用在减少，负面作用越来越突出，并在一定程度上成为近几年经济过热、土地失控、资源浪费、环境恶化以及宏观经济波动的重要原因。

由于政府主导的经济增长方式和运行机制尚未根本改变，政府仍然掌握重要资源的配置权，并严格控制重要的生产要素价格。

由此，使资源的价格不能反映资源稀缺程度和市场供求关系，不能反映生产和使用过程中环境污染等外部成本的问题。

我市应当大力推进资源要素价格等相关改革。

在严格环境监管的同时，注重利用市场机制，形成环境成本内部化的制度安排。

加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位。

加快垄断行业改革。

加快推进产权改革。

二是以建立公共服务体制为重点，在加快推进社会体制创新方面取得实质性突破。

民生问题，在很大程度上反映了公共服务领域体制机制建设的滞后。

因此，还不能把解决民生问题简单地等同于增加财政投入和向困难群体“发红包”。

从现实出发，应当把建立完善公共服务体制作为社会体制改革的基本目标尽快落实。

这样，不仅可以有效地缓解城乡差距、地区差距、贫富差距，还可以在增加人力资本、促进消费、拉动内需等方面发挥重要作用。

应当把主要财力和政策支持集中用在基本公共服务上，以保持基本公共服务的普惠性，并优先解决农村居民和城市困难群体的基本公共服务供给问题。

按照政府、市场、社会三者各自作用的范围，统筹设计政府改革、事业单位改革、促进民间组织发展等相关领域的改革。

三是以转变政府职能为重点，在推进行政管理体制改革方面取得实质性突破。

政府应尽快从直接干预微观经济的领域中抽出身来，主要通过提供良好的经济性公共服务，创造优化资源配置和公平竞争的制度条件和政策环境。

同时，要加强政府的宏观调控和市场监管职能，实现政府调控的重点由微观经济主体向宏观经济调控转变、监管的主要手段由行政干预向政策工具转变，使政府经济性公共服务职能适应市场化的要求。

要着力完善政府的社会性公共服务职能。

政府不应当继续把公共资源主要投入在竞争性领域的经济建设上，而应当切实承担起基础教育、基本医疗、社会保障等社会性公共服务职能。

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