浅谈PPP项目管理模式毛帅范文docx.docx
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浅谈PPP项目管理模式
一．背景介绍
1.中央政府层面
“十八届三中全会”全面深化改革的总基调、地方政府债务难题以及新型城镇化是PPP模式被热议的时代背景。
国家政策方面，《十八届三中全会决定》提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的改革方向，财政部、发改委、人民银行及相关金融部门已经启动相关研究，推进和落地这项改革举措，其中，财政部、发改委等已明确提出要力推PPP模式。
新型城镇化方面，根据权威机构（国务院研究发展中心）的预测，到2020年，我国城镇化带来的投资需求约42万亿元，主要包括经济基础设施（供水、交通、能源等）和社会基础设施（社保、养老、户籍等）。
对于市场和地方政府而言，从什么渠道获得资金以解燃眉之急是其重点考虑的问题，通过PPP模式吸引民营资本成为新城镇化融资的重要渠道。
2.地方政府层面
地方政府债务层面，目前，中国地方政府面临较大债务难题。
在扣除地方国有企业承担债务后，地方政府实际负责债务规模约为13.3万亿元。
目前，中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负数,且每年需额外举债覆盖利息等支出。
地方政府若不出售资产和压缩投资，四年后地方政府债务率将达国际通行的60%警戒线标准。
3.公司层面
面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。
葛洲坝集团作为大型施工类央企的代表，在PPP项目竞争中占有很大的优势。
由于我们具有其他金融或运营等机构所没有的高水平施工能力和施工管理水平。
金融机构或其他单位若要参与ppp项目的建设，必须与我们这类资金实力强和施工水平高的企业建立长期稳定的合作伙伴关系，这样我们将有更强融资能力和更低融资成本。
而这些也将成为我们葛洲坝集团参与PPP项目的核心竞争力。
二、PPP模式的分类
PPP模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。
广义的PPP模式包含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。
即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的PPP模式。
广义的PPP有些类似于PFI（PrivateFinanceInitiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。
PFI主要涉及私人资本的投资，而PPP不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。
因此，PPP的范围比PFI更广。
广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
图广义PPP模式分类图
外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。
在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。
因此政府相关部门的管理水平对于此类项目运作是否成功有很大关系．通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。
项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
国际上对狭义的PPP定义是这样的：
公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。
由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。
双方始终共担责任并按不同方式受益：
公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。
私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。
三、PPP模式的目标及运作思路
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。
项目机构目标层次如下表所示。
项目机构目标分解表
层次目标
机构之间
机构内部
公共部门
私营部门
低层次目标
增加或提高基层设施水平
获取项目的有效回报
分配责任和收益
高层次目标
资金的有效利用
增加市场份额和占有量
有效服务设施的供给
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。
合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。
只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。
PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。
项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。
金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。
金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。
这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。
PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。
它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。
参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
图PPP模式运作结构图
四、PPP模式的特征
1、项目为主体。
PPP项目主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP项目的融资是以项目为主体的融资活动。
2、有限追索贷款。
传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索贷款，而PPP项目融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索，或在一个规定范围内对公私合作双方进行追索，除此之外，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。
3、合理分配投资风险。
PPP模式可以尽早地确定哪些基础设施项目能够进行项目融资，并且可以在项目的初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。
4、资产负债表之外的融资。
PPP项目的融资是一种资产负债表之外的融资。
根据有限追索原则，项目投资人承担的是有限责任，因而通过对项目投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的贷款形式。
5、灵活的信用结构。
PPP项目具有灵活的信用结构，可以将贷款的信用支撑分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。
五、PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势
PPP是解决政府财政在公共基础设施建设管理上资金不足的融资模式，其可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设管理中去。
其主要的优势体现下一下几个方面。
1、提升项目运作与管理技术上的效率。
在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙企业进行协作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们在项目的前期就参与进来，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期．同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。
2、减轻政府财政负担，增加政府财政收入。
公共基础设施建设需要投入大量的资金，全部要靠政府财政投入就长远来看是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。
因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。
3、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投资公共基础设施建设管理的积极性。
私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。
而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，因而保证民营资本享有合理的投资回报率。
4、有助于降低风险，建立相应的监管体制。
从私营企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。
六、PPP模式运作成功的必要条件
从国外近年来的经验看，PPP模式在基础设施领域中的应用必须具备一定的外部条件和内部条件。
1、外部条件
PPP模式应用的外部条件主要包括：
清晰、完善的政策法规制度，增值的条件，完善的资本市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。
（1）清晰、完善的政策法规制度。
PPP模式的最大特点是可以使作为项目参与方的民间资本在项目前期就参与进来，与政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进入基础设施的必备条件。
基础设施项目建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该项目上经过较长时间的沉淀。
考虑到投资在短期内是无法看到收益回报的，故民间资本对项目所在的政策法律环境一定会极其关注，如是否有适合PPP项目的相关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、中途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性怎样等等。
来自成员国早期的一些案例表明，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和成本的增加而影响种PPP顶目的有效运作。
因此，为了吸引民间资本的投资，政府应该采取多种强有力的政策措施，营造良好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP项目各阶段中需要承担的责任、义务、风险以及能够享受的权利进行明确的界定。
同时，政府在制定相关法规、政策时一定要全面充分、科学谨慎，一旦法规政策实施以后，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方的合法权益，打消民间资本投资的后顾之忧，增加民间资本以PPP模式投资基础设施建设的信心。
（2）PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”的条件。
PPP模式是建立在政府部灼和民间资本之间合作和交流基础上的“共赢”,，民间资本是以追求利润最大化为目标的，因此运用PPP模式的基础设施项目必须要有增值的条件，否则民间资本是不愿意进入基础设施领域的。
因此在基础设施项目中应用PPP项目首先必须要其有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即基础设施服务的产出可以被简单地定量和度价，以此来衡量公私双方合作所产生的绩效。
其次，PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”。
选择PPP项目时要考虑到在整个项目全寿命周期内，可以将项目的成本和收益折合成净现值后与传统的由政府部门来提供的净现值进行比较，看PPP项目的运用是否有增值，如果不能证明实施PPP模式能产生较高的资金价值，那么就仍采用传统的方式。
欧洲委员会成员国己经采用正式的评估工具来判断运用PPP模式是否比传统的政府采购方式更节约成本和能产生更高的收益。
（3）完善的资本市场和健全的信用担保体系。
在传统融资模式下，由于投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步艰难。
同样，在PPP模式下虽然投资方和贷款人风险是降低了，但完善的资本市场和健全的信用担保体系，仍是民间资本进入基础设施项目的有利的资金保障。
由于PPP项目一般投资巨大且有着较长的建设期和投资回收期，而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资本市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对PPP项目的融资至关重要。
在发达国家和多数发展中国家，近年来为发展中、小企业服务的金融服务体系不新得到加强。
（4）完善、成熟的市场竞争环境。
一直以来，政府在基础设施建设中处于自然垄断地位，缺乏竞争对象，存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病。
因此要改变这种现象，政府在引进民间资本的同时，必须引进竞争机制，培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场绘构，这也是运作PPP项目必不可少的条件。
2、内部条件
民间资本在以PPP模式进入基础设施领域中的应用除了必须具备一定的外部条件外，内部条件的具备也是必不可少的。
（1）有效的组织管理机构。
PPP融资模式的另一特点是政府部门和民间资本共同参与建设和运营，形成有效的组织管理机构，这对于PPP项琪的运作是非常关键的。
PPP模式与传统融资模式的组织机构是不同的，在传统的指挥部形式的组织管理机构中政府处于组织中的最高层，而民间资本处于组织中的底部，因此在这种组织机构中政府和民间资本之间所处的地位是不平等的，民间资本在项自前期的立项、可行性研究等过程是基本没有参与的资格，从而会削弱民间资本参与基础设施建设的积极性，而PPP模式的组织机构却具有这一优势。
因此，在基础设施项目中采用PPP模式，公私之问能够形成良好的伙伴合作关系，能充分发挥项目各参与方的作用，易于彼此之间协调，并能实现项日参与各方之间互利的长期目标。
（2）复合型的专业人才
PPP项目的融资作为金融市场上出现的一种新型的公私合作方式，在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目建设、项目运营、风险分担、收益分配等方面都与其他融资方式不同，有着一套独特的运行规则和办法，需要既懂法律、技术又懂金融和财务的复合型的专业人才来具体操作，而政府部门在制定和管理PPP的相关法规、政策时更需要熟悉规范化、标准化的PPP项目运作程序，掌握PPP项目的风险分配模式并能够对项目的运作提供技术指导和相关政策支持的专业人才。
因此，复合型的专业人才是PPP项日应用不可或缺的内部条件。
（3）合理的风险分配
在以往的BOT等融资模式中民间资本承担着较大的风险，而政府可以避免大量的项目风险；在基础设施项目融资中同样会遇到因各种因素造成的如融资成本变动、融资财务变动、融资信用丧失而导致的债务偿还等不确定性的风险，这些风险会极大地影响项目的顺利实施，并对公私双方造成损失，但运用PFP融资方式就可以使得公私双方在早期论证阶段就采取了有效的风险方案，把项目融资、建设、运营等各阶段的风险进行合理分配，实现政府与民间资本利益共享、风险共担，即把风险分配给最有能力的参与方承担。
这就是PPP模式能够成功应用于基础设施项目的一个关键的内部条件。
七、PPP项目参与各方的职责
1、政府
政府（或政府指定的机构）通常是PPP项目的主要发起人，他在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予某些特许经营权或给予一些政策扶持措施作为项目建设、开发、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并促进项目成功。
2、民间资本
民间资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。
通常，政府通过公开招标的方式选择合适的民间资本。
3、PPP项目公司
PPP项目公司是PPP项目的具体实施者，由政府和民间资本联合组成，负责项目从融资、设计、建设，运营到项目最后的移交等全过程的运作。
项目公司的权益资本主要由民间资本组成，政府的股权投资机构也可以入股，但所占股份通常较小。
4、金融机构
由于基础设施项目投资规模巨大，在PPP项目的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例通常较小，大部分的资金来自于金融机构，且贷款期限较长。
因此金融机构为PPP项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。
向PPP模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。
5、工程承包商
承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标确定。
承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限保质保量地完成建设任务。
6、运营商
运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。
在项目运营过程中，项目公司每年都应对项目的运营成本进行预算，列出成本计划，对于成本超支或效益提高，有相应的奖罚措施。
7、其他参与方
其他参与方还包括咨询机构、供应商等相关机构。
由于PPP项目的参与方较多、建设运营时间较长、风险较大，因此PPP项目公司需要聘请咨询机构来为项目提供政策咨询、协助对项目进行可行性分析、协助确定融资方案和风险分配方案等。
八、PPP项目基本运作流程
PPP模式中参与的各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，他的基本运作流程如下图所示。
PPP模式基本运作流程图
从图中，我们可以看出，PPP项目的基本运作流程包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标选择民间资本及项目融资、项目建设、项目运营、项目移交等阶段。
1、确定项目和选择民间资本
政府部门根据基础设施建设的需求，以特许权协议为基础选择民间资本，进行伙伴式合作。
（1）项目立项
PPP项目的选择一般是政府根据中、长期的社会、经济发展计划和满足社会对基础设施的需求等提出的建议，在这一阶段，对项目的可行性研究不仅包括对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，还包括对民间资本的吸引力、民间资本的实力以及风险承受能力等进行综合评估。
在确认可行后，政府组织招标选择民间资本。
与政府部门一起共同参与基础设施项目的选择、确认、技术设计及可行性分析等项目前期工作，充分发挥民间资本的优势，双方共同确定风险的分配方案。
（2）选择民间资本
选择民间资本是PPP项目运作的重要内容，通常通过公开招标来确定。
在招标准备阶段，政府要制作招标文件，向社会公布项目信息.邀请有意向和实力雄厚的民间资本参加投标；投标阶段，投标人按照招标文件的要求，编制投标文件，在投标文件中要详细说明招标文件要求提供的资料，如：
投标函、项目的可行性研究报告、项目产品的价格或费用、投资回报、风险分析等；在评标、定标阶段，政府部门按照招标文件的要求组织评标委员会对提交的投标书进行评估，从中择优选择条件较好的民间资本。
2、成立项目公司
初选结束后，政府从条件最好的第一中标人开始进行谈判，谈判的内容通常包括项目开发的时间，质量、提供服务的水平、风险分担、政府提供的支援以及其他与项目有关的权责问题，如果双方就谈判内容达成一致意见，则签订特许权协议，谈判结束，政府向社会公布中标结果，如果双方未能达成一致意见，则谈判失败，政府可能会转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推。
特许权协议签订并得到政府批准后，由民间资本申请成立项目公司，在这个阶段，凡是直接或间接涉及该项目的参与者之间的权利与义务关系，都必须以合同或协议的方式得到最后的确认与固定。
3、项目建设
在完成项目的初步融资并与所有各方签订有关协议后，项目公司可以由自己承担项目的建设也可以招投标的方式选择建设承包商，并进行下一步的项目融资工作。
建设承包商进行实际的项目施工，在这个过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，确定责任主体，工程竣工通过验收后，建设阶段结束，项目进入运营阶段。
4、项目运营
项目建成进入运营阶段后，项目公司可以自行运营或交由专门的运营商进行运营管理，并按照协议要求对项目的设施进行维护，在此期间，贷款人、投资者、政府都有权对项目进行监督。
运营期间，项目公司还将收回投资和适当的利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。
5、项目移交
特许期结束后，项目将移交给政府或政府指定的机构。
移交可以是无偿的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许权协议。
九、PPP模式面临的主要风险
PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。
1、政策风险。
政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。
为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。
PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。
因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。
有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。
为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。
2、汇率风险。
汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。
其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。
这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。
私营合作方在融资建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。
政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币（如美元）的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这样私营合作方的汇率风险将大为降低，在其它条件（盈利预期等）相同的情形下，项目对民营部门的吸引力增强。
3、技术分析。
技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。
以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。
4、财务风险。
财务风险大小与债务偿付能力直接相关。
财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。
现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。
私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
5、运营风险。
营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。
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