通过合同的治理.docx
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通过合同的治理
——８０年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理【内容提要】本文通过文献研究和实地调查，分析了80年代以来中国基层法院处理农村承包合同纠纷的经验。
作者认为，中国农村承包合同不应仅看做农户与村集体之间民事法律意义上的租佃契约，在实践中，合同还成为地方政府和乡村干部治理农民和农村事务的一种新方式；中国法院也并不是在1981年《经济合同法》通过之后就介入承包合同纠纷的审理和裁判，而是在1984年第一次全国经济审判工作会议后才将农村承包合同纠纷明确纳入受案范围；法院的着眼点并不只是解决纠纷，而是试图通过对合同纠纷的处置，帮助党和政府改进和加强对农村和农民的治理。
【关键词】合同/承包合同/治理/基层法院【正文】一、责任制和承包合同20世纪80年代中国农村经济的变革是从推行家庭联产承包责任制开始的。
承包责任制的主要方式是农户向村委会或村民小组承包土地、果园、鱼塘或其它生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包费等任务后，其余收入归已，俗称“大包干”。
这种承包形式逐渐都采取了签订合同的方式（注：
关于中国近代农村土地交易中契约的运用，参见赵晓力《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年版。
）。
中国当代农村的承包合同和历史上的租佃契约的不同，在于它主要不是作为交易工具而存在的。
就最普遍的土地承包合同而言，第一，合同发包方是村、组或其它集体经济组织，承包方一般是该组织成员，它们之间的合同关系将不可避免地带上它们之间已有的管理和被管理关系的烙印；第二，在一组、一村甚至一乡、一县之内，各农户承包合同条款大致相同，一般由上级或政府制定并采用固定格式，而并非由当事人一一议定；第三，合同受到国家和当地政府的土地政策、税费政策的强烈制约。
以下以我1996年8月间在陕西实行“三田制”的某县（注：
依照惯例，下文实地调查中涉及的地名、人名都作了化名处理。
）收集到的一份承包合同为例说明（注：
该县土地制度自1978年开始历经变迁。
1984年，全县范围内实现“交够国家的，留足集体的，余下全是自己的”大包干责任制。
1988年实行“三田制”，土地按口粮田、劳包田和经济田三种类型承包。
参见《万水县志》，陕西人民教育出版社1991年版，第75页。
）。
万水县口粮田、责任田承包合同书发包方（甲方）东乡南村经济合作社四组承包方（乙方）户主孙××承包形式联产承包制一、家庭现有人口2劳力1承包土地人口2地块地等长×宽面积名称（米）（亩）寺上坡3184×7.061.95②山地3.1合计4.65地块亩常产折标亩总产类别名称（公斤）（亩）（公斤）寺上坡127.5自0.4197.6自留地0.4（亩）[!
--empirenews.page--]承包地4.65（亩）山地50155其口粮田（1.2亩）合计352.6中责任田（3.4亩）②包括0.4亩自留地（其中4.65亩负担农业税、提留款，义务工由塬地1.55亩负担。
）二、承包期限：
从1992年8月20日至1997年8月20日止。
三、甲方的权利和义务1.为承包方提供经营、市场信息，下达经营指导计划，指导经营活动，监督种植计划、粮油订购和纳税任务的完成。
2.按照承包方的生产经营项目，联系提供技术咨询、化肥、农药、贷款等农用物资供应指标。
3.提供生产性服务，统一组织技术培训、机耕、灌溉、植保、机播良种等。
4.按规定基数收取承包地所负担的提留、统筹款和承包费。
四、乙方的权利和义务1.严格执行党的政策和有关规定，服从发包方的管理和监督，按照集体统一规划要求进行生产性经营。
2.按时完成国家税金和国家粮油定购任务。
3.按时完成缴纳集体提留和承包费。
完成劳动积累工、义务建勤工。
4.未经集体同意，不准在承包地内葬坟、起土、烧砖、建房，买卖和荒芜耕地。
五、违约责任本合同依法成立，一经签订即具有法律约束力，甲乙双方必须自觉共同遵守，任何一方不得擅自变更或解除。
甲乙双方必须严格履行合同规定的条款，乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚；甲方若不履行责任义务，对乙方所造成的经济损失应视其情节，给予必要的补偿。
六、本合同一式三份，甲乙双方和监证机关各执一份。
甲方（盖章）乙方（盖章）鉴证机关（盖章）1992年＿月＿日这份合同由中共万水县委农工部和万水县农业局监制印刷，全县统一，除下面划线的部分和表中内容，其它都是固定条款。
合同由乡（系监证机关）、村、组各执一份，农户手中并无合同文本。
不过农户对表格中的内容也很清楚。
合同涉及的土地系按人头分配，发包方和承包方无需讨价还价，因而更像在一份第三方（县委农工部和县农业局）起草的文书上签字画押。
但是，合同只有要求承包方交纳国家、集体的税金、提留、承包费，完成粮油定购任务和义务工的文字，具体数额却没有规定。
这要求我们进一步考察这些项目。
我调查的那家农户实际上有8块地（详细情况如表1所示），合同书中所涉及的只是其中的第1、2块。
另有4块是向村、组承包的“责任田”（注：
也就是《万水县志》上记载的“劳包田”和“经济田”。
农户把这些统称为“责任田”。
），这部分承包没有统一格式的合同书，但承包事项在小组会计那里还是有详细的记载；剩下2块是组内在已纳入规划的庄基地上临时分配的自留地和菜地，不承受任何负担。
表1.该农户实际土地承包情形地块性质种植作物面积（亩）1口粮田小麦1.552口粮田小麦3.13责任田高粱0.674责任田桑树,套种小麦0.5亩0.79[!
--empirenews.page--]5责任田烟叶2.06责任田小麦1.07自留地小麦0.48菜地小麦0.05菜0.05亩0.1地块何时开始耕种得到方式负担11992年夏分配农业税、提留款、义务工21982年秋分配（已转包他人）农业税、提留款（因是山地,村民小组内部规定不负担义务工）31995年春投标承包承包费36年/年41993年冬承包桑苗款,首期165元,三年后30元/年51995年春承包承包费30元/亩61995年夏承包承包费115元/亩,1996年变为50元/亩71992年夏分配无81992年秋临时分配无在这些“负担”中，政府征收的农业税和下达的粮油定购任务和计划任务计算标准明确（注：
比如该农户3.1亩山地的常产为每亩100斤，山地税率8.5％，当年小麦计价为0.55元，则应交纳的农业税为100×8.5％×3.1×0.55＝14.4925元。
），且多年没有大的变化。
提留款包括乡政府统筹费和村委会提留款，一般由村民小组统一收取，乡、村和村民小组间如何分配，该农户并不清楚，小组的会计也语焉不详。
该农户1995年负担的提留款为39.43元，1996年的提留款为25.53元；收据均为统一印制的“金牛市农村合作经济组织统一收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。
地块2两年的提留款都是11元，由转承包者直接交纳，不包括在内。
义务工按口粮田亩数承担。
地块2是山地，村民小组规定不承担义务工，而全由塬地即地块1的1.55亩承担。
承担义务工不足罚款，超出奖励，组内摊平。
该农户1992年义务工欠款18.99元，延至1995年交纳；1995年摊义务工183.6个，实做540个，超出356.4个，合金额91.28元，但这笔奖励据说要等罚款收上来后才能兑现，实际上也不会发到农户手中，最多用来冲抵提留款和其它摊派，或者冲抵别的年份的义务建勤。
其它还有些随机的集资摊派。
该农户的收据保存不全，我收集的有：
“九四年教育附加款”18.20元，1995年“乡中学建校捐资款”40元，“乡派出所捐资款”7元；在我1996年8月调查期间，又交纳“村上配电室维修”款3元。
收据均为普通“收款收据”，印章为该村民小组“财务专用[1][2][3][4][5][6]下一页章”。
在以上征收中，农业税仍按人民公社时期核定的常产征收，但乡、村、村民小组的提留款尤其是义务工、摊派和承包费的征收标准不一，征收方式多样，征收数额和征收时间非常随意。
由此看来，承包制发展至今，农民与国家之间在土地经营收益分配方面的关系也已基本廓清，农民只缴纳农业税，完成国家定购任务（一种暗税）。
从这个意义上讲，农民已成为国家名副其实的纳税人。
对农民生产经营实施管理的权力集中在地方政府和村组干部手中。
尤其在可以种植、养殖经济作物的地区，农民的生产计划受到地方政府经济和社会发展计划的强烈影响（注：
比如，我调查的那个农户所种植的烤烟和桑树，就是为了给县里上马的烟叶复烤厂和缫丝厂提供原料而被政府和乡村干部动员种植的。
）。
在收益分配方面，农民与地方政府和村组集体之间的关系则处于混乱状态。
村提留、乡统筹往往由地方政府和乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约。
近年来，各地又因修建学校和地方公共设施，兴办各种“工程”、“事业”，任意摊派集资，下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担过重”的问题。
而负担重就重在统筹提留、义务工、集资摊派罚款上面，用农民自己的话说，就是“头税轻、二税重，三税是个无底洞”。
[!
--empirenews.page--] 值得注意的是，许多“农民负担”正是通过承包合同强加到农民头上的。
在我们前面讨论的那份承包合同中，国家税收和地方摊派、集体提留就是通过承包合同完成：
不缴纳承包费（相当于租佃契约中的“租”）当然是民事法律承认的解除合同的理由，不完成国家税收，不缴纳乡镇和村组的各种提留、统筹、集资、摊派、罚款，甚至违反计划生育政策以及不服从乡镇村组各项经济和社会事务上的安排和管理，都可以成为解除承包关系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚”）。
因此，农村承包合同不应简单地理解为民事法律意义上的“租佃契约”；在一定程度上，它与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段。
早在1984年，辽宁省西丰县法院经济庭在一次对西丰县房木乡经济合同的调查中就发现：
当年全乡各种经济承包合同中有1／5不合格。
在不合格的合同中，一种情况是权利义务不平等，把合同看成是村民完成生产任务的保证书，因此集体的权利多、义务少，而个人一方则权利少、义务多，用村干部的话说，“就是想用合同来管束农民”。
另一种情况是合同条款与承包合同内容不符，把与专业承包无关的内容也列入到合同中。
如有的土地承包合同将鲜蛋与生猪派购任务、劳力车马义务工、无计划生育罚款、不登记结婚罚款、村民干部口粮、畜牧防疫等，都列为条款写入合同，要求乙方履行。
这些条款与土地承包无任何联系， 使合同变成了乡规民约、行政命令，不仅履行困难，也容易发生纠纷。
（注：
西丰县人民法院：
《积极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题》，《审判实践》（辽宁）1985年第2期。
） 人民公社解体后，很多地方的基层党组织处于“软弱涣散”状态，已往那些运动、组织、学习、批判、斗争、教育等直接治理手段已大部失去作用。
但农民赖以生存的土地的所有权并没有完全分配到各家各户，土地等一些基本生产资料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和乡村干部手中。
农民只有通过承包才可能把自己的劳动投入到土地上，而国家、政府、干部通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到他的头上。
对政府和干部来说，承包合同也成为他们手中力臂最长的一个杠杆。
通过这个杠杆，计划生育、催粮要款、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，都可以通过这种间接然而省力的方式达到。
从这个角度讲，土地承包并不仅仅反映一种单纯的经济关系，而是种种复杂的权力关系的一个集结，是一种启动全面治理的过程。
当然，这种通过合同的治理所构成的权力关系格局并不是单向的。
在土地承包之外的各种负担、目标和要求通过合同的签订与履行灌注进来的时候，这些负担、目标、要求所裹挟的种种道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成为农民反抗这种新型治理关系的支点。
事实上，农民并没有特别要求恢复承包合同的“本来含义”。
既然合同可以被地方政府和乡村干部当做一种启动全面治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆，如“你们账目不清”或“我没有使用某某设施，不交该项费用”等（注：
德州地区中级人民法院：
《经济合同情况调查》，《审判研究》（山东）1986年第2期。
）。
许多“承包合同纠纷”就是在这种相互的较量中产生的。
[!
--empirenews.page--] 要说明的是，本文并不关心这种通过承包合同的治理关系中的全部问题，而只限于基层法院在解决承包合同纠纷中的目标取向和策略技术；对这种“通过合同的治理”，我们也只涉及它的经济方面，这样一来，通过合同的治理和对合同本身的治理，实际上成为同一个问题。
当然，在有的地方，通过合同的治理已被拓展到农民负担、计划生育、农用电、信访等广阔领域（注：
如“寒亭经验”。
参见杨润时、于新年《法律才是“护身符”——潍坊市寒亭区依法减轻农民负担纪实》，1993年12月7日《人民日报》；于洪军（潍坊市寒亭区法院）《寒亭区法院拓宽服务又有新举措——依法管理“三田”承包和计划生育》，《山东审判》1994年第2期；潍坊市寒亭区人民法院《强化综合治理基础工作，积极参与依法管理农村经济和社会事务》，《山东审判》1996年第9期；齐乃贵《建章理事双向制约把农民应承担的“三提、五统、两工”的具体数额用合同的形式予以确认，山东省潍坊市寒亭区把减轻农民负担纳入法制化轨道》，1997年6月2日《人民日报》。
），而不限于土地承包，但其机制和80年代以来通过土地承包合同达致一系列政治经济目标的做法构成同一谱系。
我们将看到，这种通过合同的治理始终得到了法院的认可和协助，尽管法院处理承包合同纠纷和介入全面管理在不同的时间和地区存在很大的差异。
首先，法院通过区分承包合同跟一般经济合同，确认承包合同的特殊性，承认了承包合同的治理属性。
辽宁省汉阳县人民法院认为，在农村承包合同中，存在一种发包方和承包方的“纵向隶属关系”，而不是一般合同中的“横向协作关系”；合同的内容不是商品的交换和财物的流转，而是集体经济组织内部的所得分配。
因此，双方的地位并不对等，发包方对承包方拥有治理的特权（注：
汉阳县人民法院：
《当前农村承包合同纠纷产生的原因及值得注意的几个问题》，《审判实践》（辽宁）1989年第5期。
）。
另一方面，这种通过承包的管理关系又具有合同的形式，从而为法院根据合同法处理合同纠纷和治理承包关系提供了可能。
二、承包合同纠纷农村承包合同纠纷正式进入法院的受案范围，是1984年4月第一次全国经济审判工作会议确定的。
在那次会议上，最高法院决定，各地人民法院（主要是农村地区的基层人民法院）对经过有关主管部门或农村基层组织调处未成或直接向人民法院起诉的农村承包合同纠纷，均予受理（注：
参见《当代中国的审判工作》，当代中国出版社1993年版，第388页。
“农村承包合同纠纷案件，是在经济审判庭的收案范围中已明确规定了的。
我们收案范围的第三条即：
农村承包合同纠纷案件。
‘农村社员、专业户与社、队之间的各类承包合同纠纷，经有关主管部门调处不成起诉到人民法院的，经济审判庭应予受理。
’这是第一次全国经济审判工作会议确定了的。
”见《最高人民法院经济审判庭上一页[1][2][3][4][5][6]下一页庭长王奇同志在经济审判专题郑州讨论会结束时的讲话》（1985年5月14日），《审判实践》（辽宁）1985年第3期。
）。
[!
--empirenews.page--] 从全国的统计看，1984年以后法院对农村承包合同纠纷的受理数、审结数总体上呈上升状态。
表2.全国各级人民法院受理、审结的农村承包合同纠纷案件年份农村承包合同受理数农村承包合同结案数1985 — 206121986 — 336631987 — 199101988 — 206981989 — 198101990 31217 —1991 — 445621992 — 510361993 47040 47452*1994 67067 66995*1995 87503 87694*1996 81368 —年份全部经济合同结案数结案数之比（%）1985 184693 11.21986 280105 12.01987 331797 6.01988 443571 4.71989 615778 3.21990 — —1991 — —1992 — —1993 824448 5.41994 971432 6.91995 1184377 7.41996 1404921 —*含上年旧存。
资料来源：
1985—1989年数据，见《当代中国的审判工作》（下），第348页表20，第398页表21；1990—1996年数据，见《中国法律年鉴》1991—1997年。
但各地的情况相差很大，陕西省1985—1989年每年一审平均收案436件（注：
见《陕西省志·审判志》，陕西人民出版社1994年版，第527页表24。
），而山东省各级法院1985年就收案12711件，1986年更达到了24557件（注：
见李勇《从4766到84190：
对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》，《山东审判》1987年第3期。
）。
从法院决定受理农村承包合同的历史看，法院处理承包合同纠纷在很大程度上是受“政策”驱动的，并不符合“经济活动必然产生纠纷——当事人诉诸法院——法院通过司法程序解决纠纷”这种内生驱动模型。
陕西省长安县法院是最早见诸报道的受理承包合同的法院。
1981年6月20日《人民日报》在头版发表了新华社《保证生产责任制合同兑现，长安县人民法院建立经济法庭》的报道，专门介绍了他们的经验。
据称，报道在全国发挥了较大影响（注：
参见《当代中国的审判工作》，第394页；《陕西省志·审判志》，第535页。
）。
从这一报道可以看出，长安县法院试办农村承包合同纠纷案件，其直接目的是为了解决承包合同不能兑现、影响责任制贯彻执行的问题，而不是为实现某种法律秩序而解决纠纷。
换句话说，解决纠纷被作为一种推行经济政策的新方式；司法的裁判功能不是直接指向纠纷的解决和秩序的恢复，而成为一时一地政治经济总体治理框架的一部分。
大部分基层法院受理承包合同，应该是在1984年全国第一次经济审判工作会议之后；这时候基层法院所受的就不光是“贯彻落实农村承包责任制”这种国家总体政策的驱动，还有来自最高法院的“司法政策”的驱动。
[!
--empirenews.page--] 事实上，1981年《经济合同法》在制定过程中已经预见到随着农村生产责任制的推广，“社员”和集体之间可能产生合同纠纷，这在全国人大法制工作委员会的说明中讲得很清楚（注：
当时的全国人大常委会法制委员会主任顾明在《经济合同法》（草案）的《说明》中说：
“随着农村生产责任制的推广，公社社员同国营、集体经济单位的经济往来也有增加；因此，送审稿中规定，个体经营户、农村社员同法人之间的经济合同关系，也需参照这个法的规定执行。
”见《人民司法》1982年第2期。
）。
也就是说，从《经济合同法》生效之日起，法院直接受理农村承包合同在法律上并没有什么障碍。
但实际上，只有党和国家的农村政策于80年代中期摆脱了争论、完成了试验，开始大规模推广并取得充分的政策“合法性”以后，最高法院才将农村承包合同真正视为经济合同的一种，指示下级法院适用1981年《经济合同法》加以解决。
从这个意义上讲，我们不能把第一次全国经济审判工作会议的决定看做一种法律解释或法律适用行为，而只能视为一个司法政策的出台。
因为它并不是直接从《经济合同法》的文本或立法原意出发，或者针对该文本的目的和效果进行的一种法律推理或司法决疑活动，而是在党和国家的经济政策的强烈影响下，为完成和达致政策的目的和效果而做出的组织配合行为；这个决定的轨迹是从政策到法律，而非从立法到司法。
此后，农村承包合同纠纷大量涌入法院。
比如山东省在1983年总共才受理了19个案件，占全部经济合同纠纷受理数的0.9％，1985年就猛增到12711件，占全省经济合同受理数的一半以上（注：
资料提供者山东省高级人民法院研究室的李勇对这个数字的解释是：
“我省是一个农业大省，辖94个县，农户一千多万。
几年来，随着农村生产责任制的推广和农村商品经济的发展，这些农户签订了大量的承包合同和经济合同，因而出现了许多纠纷。
过去，由于人民法院管辖范围的限制，这些纠纷法院不受理，行政部门又难以解决，故大量积存。
1984年上述纠纷列入了经济审判庭的收案范围后，必然出现农村经济纠纷占整个经济纠纷案件的绝大多数的情况。
”见李勇《从4766到84190：
对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》。
）。
法院系统也是从这时起才开始有了农村承包合同受理数和审结数的统计数字。
三、法院对承包合同全面治理的介入从当时的报道和法院的各种总结、汇报来看，法院介入农村承包合同并不限于受理案件一途，而是深入到合同的签订、完善、指导、管理、监督履行各个环节。
换言之，1984年最高法院关于基层法院受理农村承包合同的指示，带来的不光是承包合同纠纷受理数的增长，还给基层法院介入合同治理以及通过承包合同治理农村开启了大门。
值得注意的是，法院的介入并不以诉讼的提起为前提。
比如，“调查研究”是中国包括法院在内的所有党政部门都具有的一种历史悠久的常规职能，有的法院在没有纠纷案件诉至法院的情况下，“利用接触群众机会多的有利条件”，直接对承包合同进行“调查研究”，向党委和政府提出“司法建议”。
[!
--empirenews.page--]如山东省招远县人民法院1986年在该县开展延长果树承包期工作期间，主动深入基层进行有关调查，发现在承包合同中存在不少问题，他们及时向县委做了汇报，并提出司法建议。
县委、县政府非常重视，及时采取了措施（注：
山东省招远县人民法院：
《充分利用信息和建议，当好党委参谋》，《人民司法》1986年第8期。
）。
在这里，调查研究的目的并不只是发现真相；在调查活动中，某种政策取向就已经隐含其中了。
而“司法建议”的实质乃是“司法部门提出的建议”，它不一定从单纯法律的逻辑出发，但一定贯穿了法院本位看待问题和处理问题的方式。
比如在这个例子中，我们可以看出法院发现的问题和解决问题的建议都是紧紧围绕自己所擅长的“承包合同”进行的。
另一个例子是，辽宁省西丰县法院经济庭1984年春受理了该县房木乡富民村一起承包电锯合同纠纷案件。
在审理这一案件的过程中，他们分析纠纷的起因“一是合同条款不完备，内容规定得不明确；二是发生纠纷后，未经双方协商，一方即撕毁合同，又与第三者签订了承包合同。
”然后他们把这些原因归结为基层干部不了解经济合同，法制观念不强；并认为，这正是潜在的纠纷隐患，如不及时解决，将影响到上一页[1][2][3][4][5][6]下一页农村生产责任制的贯彻落实。
于是他们向房木乡政府汇报了富民村签订专业承包合同中存在的问题，并建议乡政府对专业承包合同进行一次清理和检查。
这项建议引起了乡政府和党委的重视，于是县法院经济庭会同政府和党委进行了联合调查（注：
西丰县人民法院：
《积极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题》。
）。
事实上，这属于基层法院所经常使用的“多方协作、共同解决”的组织技术的一种。
这种共同工作的方式，从法院角度来讲，不仅会给调查工作带来便利，还有助于法院把党委和政府的看法引导到自己的见解上来。
在使党委和政府认识到“合同制是管理经济的重要手段”以后，法院所主张的“完善合同、
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