资源枯竭型国有企业退出障碍与途径分析Word文档下载推荐.doc

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这也是我国目前结构性失业的主要原因，对社会稳定构成了严重威胁。

具体表现有：

（1）资源枯竭型国有企业都是大型、特大型企业，职工动辄几千人，几万人，甚至几十万人，而且许多职工家庭“三代同矿”现象严重。

企业关闭破产后导致许多职工家庭全体下岗失业，很多职工家庭生活比较困难。

（2）资源枯竭型国有企业的大部分职工，长期从事资源开采工作，劳动技能单一，岗位变化的适应能力较差；

同时长期以来惯国有企业的运营机制和劳动管理制度，思想观念转变缓慢，存在着依赖国家的“等、靠、要”思想，被推向劳动力市场后，相当多的人茫然无措，短时间内很难适应。

并且相当多的职工年龄都在40～55岁之间，年龄偏高，身体素质也较差。

（3）资源枯竭型国有企业的一个特点就是离退休人员较多。

不少企业在职职工与离退休人数之比达10：

8，养老金、医疗费等社会保障费用负担沉重。

同时较多资源枯竭型国有企业原是中直企业，社会保障体系相对独立，并没有纳入当地统一体系。

此外，资源枯竭型国有企业内还存在一大批工伤、工残、职业病患者及因工死亡职工家属等抚恤人员，这些人员的安置都是较难解决的问题。

（4）大多数资源枯竭型国有企业所在矿区、城镇和城市的经济体系，多年以来一直以资源产业为主导产业，没有形成接续产业和替代产业，地方经济主要依赖于资源枯竭型国有企业，在资源枯竭后，很难为资源枯竭型国有企业退出所造成的职工提供足够的就业机会。

同时，地方本身就有大量的下岗失业职工等待安置，就业容量和潜力十分有限。

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--empirenews.page--]　　2、资产专用性较强，沉没成本较大　　资源枯竭型国有企业由于所在产业的特点，机器设备等资本品具有较强的资产专用性，产业转移比较困难，特别是从传统产业部门向新兴产业部门转移更为困难，甚至是不可能的。

此外，由于技术的、自然的原因，资源枯竭型国有企业的某些固定设备投资属于一次性投资，根本不能收回。

资产专用性强和一次性的固定设备投资造成了资源枯竭型国有企业在退出时的沉没成本十分巨大，具体表现在：

（1）资源枯竭型国有企业的生产一线大多数是在地下矿井内，开凿、维护矿井通道的投资和设备大部分属于一次性投资，即使企业停产，也很难收回。

（2）资源枯竭型国有企业的某些固定资产设备的专用性很强，如掘进机、粉碎机、选矿机、专用冶炼炉及勘探设备等的用途单一，通用性差。

如果不能发现新的同类资源，这些固定资产设备转移到其他用途的难度很大。

（3）为了企业的正常生产和职工生活，资源枯竭型国有企业都在企业所在地和生活区投入大量资金，建立了必要的生产、生活基础设施，如专用铁路、公路、建筑、管道、水源等。

如果资源枯竭型国有企业所在地处于偏远的山区或其他偏僻的地方，由于利用率不高，在企业退出时，地方政府对有偿接受这些基础设施并无动力，企业的投资也很难得到补偿。

　　3、债务负担沉重，退出资金匮乏　　无论资源枯竭型国有企业选择哪种退出途径，都需要一定数额的退出资金支持。

例如，关闭破产需要破产清算资金、职工安置资金、社会职能职工移交资金、离退休、退养人员养老金、抚恤金、医疗费等资金；

而产业转型更需要巨额资金。

但由于税费负担和社会负担沉重，且长期以来实行的低价微利政策，资源型国有企业自身缺乏积累、财力有限。

在退出过程中，资源枯竭型国有企业资产变现率较低，一般不超过20%.各级财政虽然可为资源枯竭型国有企业退出提供了一定的资金支持，但相对于实际需求而言，相差较大。

此外，大部分资源枯竭型国有企业都有沉重的债务负担，拖欠银行贷款数额巨大、时间很长，并且相当一部分已经形成呆帐、死帐，所以银行一般不愿为资源枯竭型国有企业退出提供资金，何况还会要求资源枯竭型国有企业在退出前处理所欠贷款。

　　4、体制僵化落后，责权关系模糊　　一般企业退出时的主要障碍在于资产、资金和人员安置等方面，资源枯竭型国有企业退出时还要遇到体制方面的障碍。

（1）资源枯竭型国有企业虽然是国家所有，但却分别属于不同的行业部门管理，企业产权界定不清，使得企业退出时决策主体混乱，各方利益协调困难，跨地区、跨行业的并购步履维艰。

（2）许多资源枯竭型国有企业管理者都具有很高的行政级别，企业退出后，他们不仅要承担任期内企业退出甚至关闭破产的名声，而且原来享受的大部分待遇和收入也随着企业的退出而受到影响，因此资源枯竭型国有企业的管理层对企业退出往往十分被动，甚至低触。

另外，资源型国有企业职工与企业、国家与企业之间实际上是无限责任关系。

企业退出使职工利益受损，由于利益刚性，职工对资源枯竭型国有企业退出及各种政策规定很难满意，会采取不同方式要求政府给与援助和保护。

（3）虽然中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办[2000]11号文）明确规定将资源枯竭型国有企业原有的社会职能和公共设施连同职工成建制移交给地方政府，但地方政府多是被迫接受。

另一方面，有的地方政府接收、安置能力确实有限，容易造成原有社会职能的中断，影响正常生产、生活秩序。

再有，相当多的资源枯竭型国有企业兴办的集体企业及职工移交给地方政府时，缺少相关政策支持，容易造成集体企业无政策规定，也[!

--empirenews.page--][1][2][3][4]下一页无人关心的局面。

三、资源枯竭型国有企业的退出途径　　中国资源枯竭型国有企业的退出障碍比一般企业严重得多，又没有其他出路。

因此，这类企业的退出途径与选择及其搭配就显得极其重要。

（一）退出途径的种类　　首先需要指出的是，一谈到企业退出，首先易想到的是关闭破产。

其实，关闭破产只是退出途径之一。

本文所指的资源枯竭型国有企业退出的含义更为丰富，可以是企业实体从市场中的退出（关闭破产），可以是从原资源产业的退出（产业转型），也可以是所有制意义上的退出（改制重组），还可以是从资源所在地的退出（迁移）等。

因而，资源型国有企业退出途径是多样化的。

具体说，至少有以下四种，参见图1.　　1、关闭破产。

资源枯竭型国有企业在无能力进行产业转型，扭亏无望的情况下，依照国家的《破产法》和中办11号文等法律法规，关闭矿井，整体破产。

关闭破产是一种“非企业化”的退出途径，是狭义的企业退出。

需强调的是，资源枯竭型国有企业的关闭破产绝大部分是由资源枯竭等客观条件引起的，不同于《破产法》规定的经营管理不善造成的破产，“关闭”应得到政府援助，侧重保护失业职工权益，而“破产”则要追究企业经营者责任，侧重保护债权人权益。

因而，应进一步研究如何通过“关闭”而不是“破产”的方式解决资源枯竭型国有企业的退出问题。

　　2、产业转型。

产业转型意味着资源枯竭型国有企业逐步脱离矿产资源采掘与加工，发展接续产业和替代产业。

接续产业是在原有产业的基础上，向前或向后延伸，形成的新的产业；

替代产业是与原有产业没有直接产业关联的产业。

产业转型是一种“以进为退”、“循序渐退”的“非资源化”退出途径。

进行产业转型的企业通过进入新产业，提高企业的盈利能力，解决富余员工的就业问题，从而逐步减少对资源的依赖性，脱离原有产业，实现企业的退出。

与关闭破产相比，产业转型是一种“渐变式”的退出途径，不会在短时间内产生大量的失业人员，引发社会不稳定，有助于资源枯竭型国有企业的平稳退出，若新的产业发展前景良好还会给企业带来较好的经济效益。

如果难度不过大，产业转型则是资源枯竭型国有企业首选的退出途径。

　　3、改制重组。

资源枯竭要有一个过程，如果从资源上看企业尚有生存空间，而主要是原有的国有体制僵化落后，可选择改制重组的退出途径。

就是说，资源枯竭型国有企业可以改制为有限责任公司、股份有限公司、股份合作制企业，或被其他企业兼并收购。

资源枯竭型国有企业通过改制重组，企业组织形式发生改变，但企业的所有制形式可以改变，也可以不改变。

因而在实践中存在两种情况：

一是“非行政化”，即原行政色彩较浓的矿务局、石油管理局、勘探局等政企合一，甚至采取军事化管理的组织改造为国有独资公司。

这种改制重组实质上是实行政企分离、主辅分离的过程。

二是“非国有化”，即企业改制重组为国有控股、参股（这种情况准确地说是非完全国有化），或者没有国有股的股份制企业。

这种改制重组实质上是企业所有制形式向混合所有制、民营化转变。

如果两种转变在同一个资源枯竭型国有企业发生，现实的情况通常是，“非行政化”在先，“非国有化”在后。

--empirenews.page--]　　4、迁移。

是指企业全部或部分人员和设备迁移到其他资源矿区，原有企业缩小规模或逐步关闭破产。

表面上看，企业迁移是最有效的退出途径。

但是，由于我国目前可开采的新矿有限，新矿开采权市场化尚处于起步阶段，企业的异地开采仍受到较大的限制，而且企业整体迁移的转移成本也很大，因而迁移并没有成为企业普遍采用的退出途径。

迁移过程可分为两种情况，一是企业迁移，即企业的设备和资产迁移到新资源矿区，这也就是企业异地开采或投资；

二是人员迁移，在企业关闭破产前后，企业员工有组织地迁移到外地。

无论是企业迁移，还是人员迁移，实质上都是通过“非本地化”的思路来实现企业退出的。

（二）退出途径的选择　　不是所有的资源枯竭型国有企业都应进行产业转型，也不是所有的资源枯竭型国有企业都应关闭破产，资源枯竭型国有企业要真正实现企业的退出，并使地方经济可持续发展，必须切合企业内外部多种因素进行综合判断，选择适当的退出途径。

　　资源枯竭型国有企业选择退出途径时，需要考虑的企业外部因素主要有区位条件、新产业的市场需求与竞争状况、城市经济基础、政府政策支持、社会稳定状况等；

需要考虑的企业内部因素主要有企业规模、亏损程度、资金实力、多种经营基础、技术水平、人力资源状况、企业信誉等。

无论采取何种退出途径，都应进行企业退出的成本—收益分析和比较。

一般来讲，当企业的内部条件、外部环境都比较有利时，即当企业尚处于成熟期、衰退期，企业有一定的积累和较好的声誉，企业规模较大，具有发展接替产业的技术和人才，市场环境和区位条件良好时，企业应当进行产业转型。

并且，产业转型的定位也需要综合考虑内外部因素来确定。

当企业内部环境不利，即资源枯竭程度严重，企业规模较小、亏损严重、地处偏远地区、企业创新能力差；

而且企业外部区域和城市经济状况一般，难以寻找到充满前景的产业转型方向，则企业应当关闭破产。

　　这几种退出途径各有不同的实施难点，例如产业转型难点在于新产业的定位，关闭破产和改制重组的难点都在于下岗职工安置和再就业；

迁移的难点在于如何承担巨额的迁移费用。

因此，难以简单地判断某一种退出途径的难和易。

也可以说，资源枯竭型国有企业的退出途径各有优缺点，分别适用不同的具体条件。

表1是根据课题组的调查分析而做出的简单归纳。

　　值得着重指出的是，通过调研发现，在选择退出途径时，许多资源枯竭型国有企业和各级政府对产业转型或维持现状比较偏爱，一些企业的开采成本已远远高于市场价格，仍继续经营，很多企业是到了非常严重的亏损和几乎完全的资源枯竭才无奈选择关闭破产。

出现这种情况的原因主要有三。

第一，国家和地方政府在“稳定压倒一切”的原则下，出于政治上和维持社会稳定的考虑，对已是严重亏损的资源枯竭型国有企业采取保护、维持的措施，企业保证就业的约束“硬”于盈利方面的约束。

第二，由于在现行财政制度下，企业只要有产值，地方政府就有财政收入，地方政府不愿在自己的任期中使资源枯竭型企业因破产清算而遭受账面损失，从而造成大量矿工失业，而更愿上新项目或争取国家继续投资。

第三，资源枯竭型国有企业的经营者为不失去职位和权利，也不愿让企业破产或被兼并。

这种现象实质上形成了阻碍企业正常退出的障碍，并没有解决企业的困难，而企业所遭受的经济损失只会随着时间的推延而加重。

中国纺织业产业调整的“悲剧”似乎仍在资源产业上重演。

--empirenews.page--]　　（三）退出途径的搭配　　1、产业转型和关闭破产的搭配，可有两种情况：

一是规模较大的资源枯竭型国有企业整体产业转型，而个别矿井和下属企业关闭破产，如兖州矿业集团、抚顺煤业集团、铜陵有色金属集团等都采用了这种方式；

二是规模较大的资源枯竭型国有企业整体关闭破产后，为解决众多职工就业问题，发展区域经济，在矿区内进行产业转型、发展新产业。

如本溪煤炭实业有限公司1999年破产后，下岗职工2万多人，当地仍需通过发展新产业，安置下岗职工，实现可持续发展。

　　2、改制重组可以与企业的产业转型并用，使得产业转型具有制度、组织的保障。

例如：

作为现代企业制度试点企业的兖州矿业集团，就是通过建立起比较规范的母子公司体制，推动了企业的产业转型。

萍乡矿业集团，平顶山煤炭集团等采取的也是类似的途径。

　　3、关闭破产与改制重组的搭配。

上一页[1][2][3][4]下一页现实中资源不会是突然枯竭的，有的企业关闭破产后，尾矿仍有开采价值，或者有的下属企业经营状况较好，这样则可通过股份制改革、资产重组等方式，盘活这部分良性资产。

2000年辽宁省7家有色金属企业作为全国第一批矿山企业关闭破产，这些企业在关闭破产后，都进行了改制重组，盘活了部分良性国有资产。

但在实施过程中也要注意有的企业存在“假破产、真逃债”的问题。

“假破产、真逃债”是国有企业改革中很难避免的现象。

　　4、产业转型、关闭破产与迁移的搭配。

有的企业整体产业转型后，部分资产和人员迁移到资源丰富的其他矿区。

江苏徐州矿务集团公司在新疆阿克苏开办俄霍布拉克煤矿，玉门油田公司在福州投资建设福州玉门石油化工有限公司。

关闭破产也可与迁移结合，例如：

辽宁八家子铅锌矿破产之后，重组了八家子矿业有限公司，该公司目前在贵州与贵州成达锌业有限公司成立合资公司，共同开发铅锌矿，八家子矿业有限公司将部分设备和人员迁移到贵州新的矿点。

四、阜新矿业集团的退出实践　　辽宁省是全国资源枯竭型国有企业数目最多、问题最突出的省份之一，阜新矿业集团又是辽宁省资源枯竭问题最为严重、影响最大的企业之一。

阜新市也是国家资源枯竭型城市结构调整、国有企业退出的唯一试点城市，各级政府极为重视，并在政策上给予切实扶持。

总体来说，阜新矿业集团的案例在不少方面能够向人们提供重要的启示。

　　阜新矿业集团的前身为阜新矿务局，成立于1949年1月。

2002年6月，阜新矿务局改制为阜新矿业（集团）有限责任公司。

阜新矿业集团现由一个所谓的集团公司，30个子公司组成，其中煤矿10个。

阜新煤炭矿区经过百年的开采历史，资源已日趋枯竭。

进入20世纪80年代以来，已累计报废主体矿井17对。

除了五龙矿、艾友矿、八道壕矿和清河门矿还有一定的煤炭储量外，平安矿、东梁矿、新邱矿等已完全枯竭；

高德矿、王营矿已基本枯竭；

曾占全矿区产量三分之一的最大的主力矿——海州露天矿到2008年也将完全枯竭。

截止2001年底，阜新矿区尚有可采储量3.98亿吨；

按照生产核定能力1030万吨的标准，阜新矿业集团尚可维持生产36年。

阜新矿业集团的衰退也严重影响了阜新市的发展。

阜新市目前城市人口85万人，集团职工就占有二分之一，下岗职工近20万；

2000年阜新市人均国民生产总值仅为全国平均水平的51％，全省平均水平的30％；

2001年12月，阜新市被列为全国资源枯竭型城市经济转型的唯一试点城市，国务院还成立了由原国家计委牵头、16个部委参与的阜新市经济转型工作协调小组。

--empirenews.page--]　　阜新矿业集团面临着严峻的资源枯竭问题，企业必须从煤炭采掘业中逐步退出。

前文所提到的资源枯竭型国有企业退出中面临的人员、债务、资金、体制、资产专用性等诸多障碍，这些在阜新矿业集团都有充分体现。

从20世纪90年代末以来，阜新矿业集团针对所面临的退出障碍，综合使用了多种退出途径，以减少退出障碍，实现顺利退出。

　　1、关闭破产　　1999年10月，原国家煤炭工业局将阜新矿务局平安矿、东梁矿、新邱露天矿列入关闭破产的“1440工程”①，2001年底，三矿关闭破产工作基本完成。

王营矿、高德矿、海州矿和八道壕矿又列入国家破产计划。

其中王营矿已于2001年11月正式批准立项。

与其他关闭破产矿不同的是，王营矿不是因为资源枯竭，而是瓦斯含量高、地质结构复杂，继续开采不经济，亏损严重且扭亏无望。

王营矿投产13年来始终没有达产，目前尚有可采储量7600万吨。

阜新矿业集团关闭破产矿井基本情况参见表2.　　2、产业转型　　阜新矿业集团把“大力发展非煤产业，打造新型矿区经济”做为集团产业转型、二次创业的根本任务。

转型的产业方向是优先发展一、三产业，重点发展现代农业、煤层气及煤炭矿井气化、煤化工，大力发展机电、民用火工业、建材、建筑、运输，培育接续产业和替代产业，摆脱单纯依赖资源的困境。

阜新矿业集团产业转型方向如图2所示，左方产业代表上游接续产业，右方产业代表下游接续产业，上方产业代表一产、三产替代产业，下方产业代表二产替代产业。

集团现有12个非煤生产经营单位，有职工10921人，占在岗职工总数的30％。

2002年，集团非煤产业实现产值5.1亿元，约占企业总产值的20％。

集团计划到2010年，非煤产业经济总量达到22.5亿元，超过煤炭经济，占企业经济总量的60%以上，成为集团的主导经济。

集团近期发展的接替产业项目主要如下：

（1）接续产业项目。

阜新矿业集团接续产业发展方向一是：

向上游延伸经营与煤共生、伴生的资源，使现有的资源价值得以充分利用，实现煤矸石产业化、煤层气产业化、矿井水产业化；

二是向下游延伸，加大对煤的深加工程度，发展煤化工。

集团现已完成的项目是：

煤层气利用项目、煤矸石热电厂项目等。

集团正在筹建矿井水利用项目、排水坑水厂和五龙水厂项目、热电厂改扩建项目、水煤浆厂、甲醇生产厂等。

（2）替代产业项目。

阜新矿业集团替代产业发展方向首先是：

改造重组、引资扩建存量项目，即提升原有的机电加工、建筑、建材、民用火工业等，使其摆脱对集团市场的依赖，面向全国、多行业寻求市场。

乳化炸药公司进行技术改造、整体搬迁；

合并现有的三个机电产品加工厂；

合并现有工程处、土建处及房地产开发公司；

筹建热电厂粉煤灰空心砖扩建项目、水泥厂扩建项目等。

另一方面，集团还发展了以现代农业为重点的增量开发项目。

现代农业是集团替代产业的一个主攻方向，集团近期对海州矿排土场进行改造，复垦土地面积19505亩，建设了海龙农林牧综合开发园区，目前已引进了河南双汇、上海大江、上海光明乳业等龙头企业合资、合作建设养殖场。

集团公司参股的花卉和绿色农业示范园区正在开展前期工作；

5个种养、养殖小区已建成，还有6个在筹建中。

--empirenews.page--]　　3、改制重组　　阜新矿业集团的改制重组，主要从以下几方面展开：

（1）进行公司制改造。

2000年原阜新矿务局被国家批准为“债转股”企业，由信达、华融资产管理公司持有股权，并以资源尚未枯竭的煤矿为基础，组建阜新矿业集团有限责任公司。

近期集团母公司控股组建了阜新中宝能源有限责任公司，并对8个地面生产经营企业实行了产权制度改革，实现了投资主体多元化。

可以说，阜新矿业集团已改变了政企合一的矿务局组织形式，初步建立了现代企业制度和母子公司管理体制。

（2）隶属关系下放到地方。

1998年7月，国务院下发了《关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》，将包括阜新矿务局在内的94户国有重点煤炭企业及其附属企事业单位，下放到省、自治区、直辖市管理。

辽宁省由于是煤炭大省，在国家煤炭工业局撤销后，仍保留了省煤炭工业局，作为阜新矿业集团等煤炭企业的主管部门。

（3）企业内部主辅分离，推进城企协调发展。

集团近年来一直在剥离非经营性资产，下放企业办社会职能，将职工大学、中小学等文教机构，医院、养老院、展览馆、公安处、消防处、水暖电供应等生活及生产服务部门，逐步移交给阜新市政府，并使部分机构向企业化经营方向发展。

原离退休职工事务管理，以及矿务局原来的工伤、工亡职工家属的社会保障职能也一并移交给了阜新市政府劳动与社会保障部门，此项工作将在2005年前全部完成。

（4）破产后的资产重组。

东梁矿、新邱矿、平安矿关闭破产后，集团按照“中办[2000]11号文件”对破产后企业部分有效资产进行重组盘活，在尾矿的基础上组建有限责任公司，部分未一次性安置的职工上岗工作，并配企业资产入股。

　　4、迁移　　阜新矿业集团在新世纪初开始将视野转向阜新以外的煤炭产区，希望通过企业的迁移使企业摆上一页[1][2][3][4]下一页脱阜新矿区资源枯竭的困境。

2001年底，原阜新矿务局海州露天矿与青海省海西州签订了意向性协议，计划组建由阜新矿务局控股的青海海西州煤业公司，开发当地两个露天煤矿，提出“立足海州，发展海西”的口号，计划在五年内完成海州矿的战略转移，迁移职工3000人。

但由于当地基础设施较差，项目投资规模过大，国家计委没有批准立项。

近期集团在山西省和顺煤田、内蒙古白音华煤矿的开采项目，与兖州矿业集团合作开发露天煤矿项目都在积极落实中。

此外，2002年10月，阜新矿业集团在阜新市政府、大连市政府的支持下，组织了矿井关闭破产的下岗职工及其家属1000名迁移到大连市炮台镇。

国家投资1600万修建了7栋住宅楼，炮台镇政府积极为迁移人员提供再就业机会，现已有400人实现了再就业。

这是全国首例资源枯竭型国有企业下岗职工大批有组织的外迁，其经验与问题可供其他企业借鉴。

--empirenews.page--]　　总的来看，阜新矿务局依据企业内部资源、体制状况，企业外部政策环境、区