公共管理中民营化利弊文档格式.docx

公共管理中民营化利弊文档格式.docx

《公共管理中民营化利弊文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共管理中民营化利弊文档格式.docx（14页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

　　问题思考

　　1.请解释一下什么是民营化？

　　答:

民营化是指从整体上减少政府的介入，如减少生产、供给、补贴、管制，或者四种工具的任意组合。

　　2．请结合枣阳市的成功事例谈谈民营化带来的益处。

答：

民营化可有效促进竞争，充分发挥市场在经济调节中基础性作用，促进经济持续快速发展。

，20XX年枣阳各类市场主体累计发展18902户，较上年增长23.6%，其中新发展3579户，是历年来增幅最大的一年，发展的总量和增量均居襄阳地区各县市区首位。

（2）民营化可缩减政府支出和减少政府在经济中的占有份额，并且大大增加税收，增加政府财政收入，从而有利于政府更有效地调节经济发展和提供公共产品和服务。

枣阳市规模以上非公企业个数占全市规模企业个数的99.07%，税收贡献占全市企业税收的99.2%。

　　（3）民营化可吸收大量人口就业，解决就业难的问题，从而有利于促进社会稳定、经济发展。

枣阳市非公企业吸收了大量农民、返乡农民工及大量大学生就业，就业人数占全市企业就业人数的98.5%，有效解决了当地的人口就业问题，促进了该地的稳定和发展。

　　3.请说说民营化可能会带来的问题。

　　答：

（1）民营化可能会造成垄断问题，垄断企业可能会利用其手中的权力太高借个火减少服务，使消费者蒙受损失。

（2）民营化可能会影响到我国关系国家经济命脉的行业，给我国社会经济造成一定的负面影响带来新的社会稳定问题。

　　（3）民营化可能会造成国有资产的损失，它既可以导致政府的财政损失，也可以表现为国有企业的亏损，并最终损害公共的利益。

正如新公共管理所主张的，以提高效率（经济效率与管理效率）为出发点和根本特色，但是由于民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在民营化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在民营化中悄悄流失。

　　（4）民营化可能会引发公平性问题。

公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服务供给做到公平与公正，体现公共性。

在最简单的意义上，就是使服务具有普遍意义而不是少数人所特享。

传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，在排除特权与腐败的情况下一般不会存在差异。

例如许多福利项目、基本的生活必需品供给等。

但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，一是生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给；

二是对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或

　　不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。

当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。

　　（5）民营化引发腐败与私人垄断问题.

　　民营化带来公共责任缺失。

公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化。

许多地方政府在进行民营化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于民营化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。

这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。

无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。

篇二：

民营化——消防管理体制改革的一种路径

　　内容摘要：

　　关键词：

消防服务/民营化/合同承包/政府规制

　　内容提要：

民营消防队“见火不救”事件突显出当下中国消防管理体制的困局。

城乡二元对立结构基础上的乡村巨变、消防事务治理结构内在的可分解性以及公共部门消防服务供给能力的不足使得消防事务的民营化具有客观必要性。

我国消防服务民营化改革宜采取通行的合同承包方式，通过委托民营部门生产部分消防服务实现政府角色向事前决策者和事后监管者的嬗变，从而在维系政府公共责任的前提下向全社会公平地供给消防服务。

为了保障消防民营化的顺利推行，通过立法规定政府在后民营化阶段的规制责任尤为迫切。

　　关键词：

消防服务/民营化/合同承包/政府规制

　　一、引言：

问题研究之缘起

　　晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。

从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。

政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。

[1]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。

民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。

正如民营化大师e？

s？

萨瓦斯所言：

“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。

它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。

民营化是一种手段而不是目的；

目的是更好的政府，更美好的社会。

”[2]

　　在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。

如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。

[3]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。

但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。

由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。

近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。

“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：

20XX年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。

危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。

众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。

据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。

当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。

范

　　家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。

然而，自20XX年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。

无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。

时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。

[4]

　　消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？

政府能否因此而放弃相关的责任？

进一步言之，公共行政的民营化是否存在禁区或界限？

遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。

笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。

　　二、消防服务民营化之必要性

　　如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：

由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。

加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。

正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。

问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？

也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？

域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。

例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。

在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。

[5]

　　在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。

[6]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。

[7]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；

镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；

机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。

可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。

那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？

笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：

　　第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。

一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。

就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。

改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。

正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。

现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。

无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。

[8]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；

相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾

　　的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。

如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。

然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。

特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。

在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。

旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。

特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。

于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。

　　第二，消防事务治理结构内在的可分解性。

在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：

“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。

从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。

大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；

相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。

由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。

至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。

事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。

在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。

我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。

可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。

　　第三，公共部门消防服务供给能力的不足。

目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。

这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。

由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。

事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。

虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。

因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。

即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。

可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。

由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。

　　三、消防服务民营化之模式选择

　　上文的分析表明：

在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。

然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？

在民营消防队见火不救事件中，对于谁交

　　钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。

而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。

如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。

很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。

　　民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。

其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构；

生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；

服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。

服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。

民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。

[9]

　　公共服务提供的制度安排

　　生产者安排者（提供者）

　　公共部门私人部门

　　公共部门政府服务政府出售

　　政府间协议

　　私人部门合同承包自由市场

　　特许经营志愿服务

　　补助自我服务

　　凭单制

　　值得注意的是，

在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。

按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。

在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。

问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。

正如学者所言：

真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；

且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。

因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。

[10]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。

篇三：

公共管理学原理

　　第一章公共管理概述

　　第一节管理的基础知识

　　一、管理的定义；

二、管理的基本特征；

三、管理的性质；

四、管理沟通。

　　第二节公共管理的逻辑起点——公共物品

　　一、关于公共管理逻辑起点的争议1、逻辑起点

　　逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点，它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴，由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。

2、观点分歧

　　①陈庆云认为，社会问题是公共管理的逻辑起点。

　　②张庆东认为，公共管理研究的逻辑起点是公共问题。

③汪辉勇认为，公共管理的逻辑起点应为公共利益。

　　④王惠岩认为，公共事务是公共管理的起点。

本教材持这种观点。

　　⑤刘熙瑞并未明确提出，但从其著作来看，可判断他认为，公共利益、公共事务看作是公共管理的起点。

　　⑥曾峻认为，公共物品是公共管理的逻辑起点。

二、物品的类型

　　判断物品类型的步骤：

　　三、公共物品1、背景知识

　　人们对公共物品的研究源于对公共性问题的讨论。

最早关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫·

休谟。

休谟注意到，某些对每个

　　人都有益的事情，却难以由个人来完成，而只能通过集体行动来实现。

?

亚当·

斯密在《国富论》中论述君主和政府的义务时，比较详细地涉及了公共物品的

　　类别、提供方式、资金和公平性等问题。

对公共物品的系统研究开始于19世纪80年代的奥意财政学派。

1954年，美国经济

　　学家萨缪尔森发表的《公共支出的纯理论》一文首次使用了“公共物品”这个概念。

　　2、公共物品的定义（萨缪尔森）

　　与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。

相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。

公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。

　　因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：

由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。

　　3、公共物品如由私人或市场提供，会出现什么问题？

　　①搭便车现象。

②缺乏规模效应。

③仲裁和制裁。

④交易成本。

4、公共物品为什么可作为公共管理的逻辑起点？

　　①公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即公共性，这是它区别于私人经济组织的关键所在，它以公共权力机关为管理主体，以公共物品和公共事务为管理客体，以全体社会成员为服务对象，以公共利益为根本的出发点和归宿点。

　　②公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对的独立存在，而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、政府法制、公共伦理、公共政策、政策实施等等。

　　③公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉，公共物品的非竞争性与非排他性所导致的私人机制失灵是公共管理发生的根本原因，而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力

　　四、相关概念

　　1、公共问题2、公共事务3、公共服务4、公共利益5、公共事业

　　第三节公共管理的内涵

　　相关术语：

行政（学）；

行政管理（学）；

公共行政（学）；

公共行政管理（学）。

　　一、公共管理的内涵

　　公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。

　　二、公共管理与工商管理的区别

　　1、管理的领域