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然而随着整个社会各项改革的推进，自身的设计缺陷日趋显现。

深化农地使用权制度改革，寻找新的农地使用权制度改革模式，按照市场规律建立新的农地使用权制度，有利于促进城乡经济社会协调发展，保护农民利益和农村社会稳定,意义深远。

农地使用权制度改革问题受到理论界普遍的关注，改革开放31年来,理论界针对农地使用权制度改革问题提出了大量的极富启迪性的观点、思路和主张，有些理论研究成果对推动农地使用权制度改革实践向前发展做出了重大贡献。

但从总体上看，目前理论界在我国农地使用权制度改革探索方面存在不足。

许多学者提出的农地使用制度改革设计方案片面关注经济基础的重构，提出的农地使用制度改革方案缺乏科学性和可行性。

对农地权利分类，农地权利设定依然不够清晰。

本文在吸取和借鉴已有的成果的基础上，立足于建设和完善社会主义市场经济体制这一宏观背景，运用制度分析范例和现代产权经济学理论，考察我国农地使用权制度变迁的历史过程，分析农地使用权制度变迁的机理，梳理影响农村集体土地使用权制度改革的制度安排的因素，从制度构建上探讨深化改革，建立稳固农村集体土地使用权制度，提高农地使用效益的制度模式。

一、农地使用权制度改革的理论基础

（一）农地使用权制度的内涵

1．农村土地制度释义

土地制度有狭义和广义和的概念之分。

狭义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。

主要包括土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。

广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地流转制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。

（小四号宋体）

在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。

改革开放以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度的理解更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。

我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，包括了上述广义土地制度的全部内容。

依据马克思主义土地经济学的基本原理，结合我国农村土地制度改革与创新的实践要求，我国农村土地制度是指在农村经济运行过程中，土地这一基本生产要素与其它农业资源（包括资本、劳动力、生产资料、技术信息、组织管理等）有效配置与优化组合而形成的有机系统，以及保障这一系统正常运转所必需的相关法律规范与制度体系。

从内容上讲，农村土地制度应该涵盖农村土地产权制度、农村土地经营制度、农村土地流转与配置制度、农村土地收益制度、农村土地利益及动力制度、农村土地组织制度和农村土地管理制度等七部分内容。

从根本上讲,农村土地制度是农村社会生产力进步的主要运行载体，是农村各种生产要素有效组合从而转化成为现实生产力的基本中介，农村土地制度关系农村经济的稳定和协调发展。

2．农地使用权制度的主要内容

“农地”是指用于从事农业生产经营的一切土地。

农地使用权是指以农业经营为目的，对集体所有的农用土地进行占有，使用、收益的权利。

农地使用权是一种综合性、概括性的权利，是我国农地使用制度的法律体现形式。

我国农地使用权取得采取无偿行政划拨、有偿出让或转让。

农地使用权制度是在农地所有与农地使用分离的情况下，在农地利用过程中产生的人与人之间的经济关系的重要方面，是指对农地使用的程序条件和形式的规定。

我国的农地使用权制度主要包括农地产权制度，农地生产经营制度以及农民的社会保障制度等方面的内容。

我国的农地使用权制度体现以下三个主要特征：

第一，农地使用权是一种“成员权”每个农民都有权人口平均分得一份农地。

第二，农地使用权保障了农民“就业权”。

直到今天，我国绝大多数农民包括已经向非农产业转移的农民仍然以种地作为最后的就业出路。

第三，农地使用权体现了农民的“社会保障权”。

农户通过土地生产经营获得维持家庭基本的生存需要的收入。

（二）农地使用权制度改革的相关理论

1．马克思的土地所有权理论

马克思认为土地所有权是生产关系的一种表现，是和社会生产方式相适应的，它是一个历史范畴，在不同的历史时期具有不同的存在形式，“土地所有权和一切其他和一个确定生产方式相适应的所有权形式都一样，要有生产方式本身，也就是，要由各种由此生出的生产关系和交换关系具有历史的暂时的必然性这样一个事实，来说明它是正当的”马克思认为土地所有权是一个集合概念，包括土地所有、占有、使用、收益等权能组成的权利束；

地租是土地所有权在经济上的实现和增殖价值的形式；

土地私有权是农业规模经营的障碍。

小块土地私有制不利于社会劳动生产力的发展，耕者必须把一个资本投在土地的购买上，土地价格是生产费用中一个特别重要的要素。

土地私有制不仅限制小农业生产，而且对大农业和以资本主义生产方式为基础的大地产来说也是一种限制。

“因为它会限制租地农业家的结局不是对他有利而是对地主有利的生产投资。

”土地所有权具有交易商品化和配置市场化的特点。

2．新制度经济学的土地产权理论

新制度经济学土地产权理论认为，产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。

产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。

当一种交易在市场中发生时，就发生了权利的交换。

交易中的产权所包含的内容影响物品的交换价值，这是新制度经济学的一个基本观点之一。

产权实质上是一套激励与约束机制。

新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。

马克思的土地所有权理论和新制度学派的土地产权理论具有共同点又存在很大差别，要合理借鉴，正确使用。

一方面，在土地制度设计上要以马克思的土地所有权理论为指导，在坚持土地公有制的前提下，实现土地使用权的适当流转。

另一方面，在具体的土地产权问题上，要吸收新制度学派的研究方法，对土地产权交易成本和收益进行详细的分析和衡量，强化土地产权的界定，充分发挥产权的激励和约束功能，使有限的土地资源得到最优化的配置和使用。

二、我国农地使用权制度的历史变迁

（一）新中国成立后我国农地使用权制度变迁历程

建国以来，我国农地使用权制度经历了五次重大变革，对我国农村经济产生的深远影响。

第一次是从封建土地所有制转变为农民土地所有制（1950-1953年）。

1950-1953年，通过土地改革，基本上实现了农地权益的均等化，形成了按人口平均分配农地为基本内容的农民土地所有制。

第二次是从农民土地所有制转变为高级合作社集体土地所有制（1953-1957年）。

这一阶段经历了互助组——初级农业生产合作社——高级农业生产合作社的农地集体所有，形成了农地集体所有统一经营的农地使用权制度。

第三次是从高级合作社集体土地所有制转变为人民公社集体土地所有制（1958-1961）。

实现了农业生产合作社合并升级以及农地集体更大范围的统一经营。

第四次是从人民公社集体土地所有制度转变为“三级所有，队为基础”集体土地所有制（1962-1978）。

这一阶段农村土地由人民公社所有、统一经营转变为人民公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本单元统一经营。

第五次是从“三级所有，队为基础”的土地集体所有、统一经营转变为土地集体所有、集体和家庭双重经营（1978年至今）。

农地使用权制度的变迁历程表明，如果土地制度安排不能给农民以获得农地收益的合理预期，就不能激励农民生产劳动积极性，稀缺的农地资源也不会得到优化配置。

我国农地使用权制度变迁过程中虽然出现过失误，但其变迁的进程实质上是先进的农地使用权制度不断取代落后农地使用权制度的过程。

同时，我们也注意到，从20世纪90年代后期开始，我国农业现代化的进程受阻，农民的收入增长缓慢，“三农”问题开始日益严峻，因此，社会主义新农村建设的当务之急就是改革与农民利益息息相关的农地使用权制度，明晰农地使用权利体系，赋予农民公平、自由、合法的农地使用权益。

（二）我国现行的农地使用权制度的局限性

1．土地承包经营权制度下呈现的农业兼业化经营模式，导致农民增收困难

我国有着较为严重的人地矛盾，在农业生产力整体较低的情况下，形成我国农业的“小规模兼业经营”的特征。

呈现出与西方国家由于农业生产机械化，使农业劳动力相对过剩而形成的农业兼业化有很大的差别。

2．一家一户狭小规模的农业经营，难以形成规模经济效益

我国农村实行土地集体所有，均田承包制度，这就造成了人地关系结构性失衡，地块日趋零碎分散，小规模的土地经营模式，不利于引进资金和技术，难以形成规模效益。

3．农业科技的进步和利用受阻，农业可持续发展受到严重影响

目前农业家庭经营规模狭小且分散，生产要素的配置被局限在相对封闭有限的范围内进行，导致农业科技进步的动力不足，农业基础设施建设滞后，农业生产条件的改善缓慢；

农业家庭经营，由于受土地承包经营权制度不确定性因素的影响，农户在农业生产中盲目性和短期性阻碍了农业科技进步，农业生产发展的后劲不足，农业的可持续发展受到严重影响。

4．农地使用权流动性受限

土地承包经营权制度，既形成了集体内部的对土地的均等占有，也形成了对集体之外的排他性，使土地使用权的流转受到限制。

集体内部农地使用权流转缺乏具体的操作设计和政策规范，农地流转的强制推行，使农民的权益不断受损。

农地成为农民社会保障的载体，固化人地关系。

土地流转缺乏制度规范和有效途径，土地严重抛荒现象与农地资源十分稀缺并存，土地抛荒导致了极大的效益损失。

5．土地权属转移中农民利益受损严重

农地的国家征用或征收导致集体农地的权属转移，由于土地承包经营制度下对农地征用范围、程序、补偿和失地农民安置等环节缺乏科学有效的规范，权属转移必然导致利益分配格局的变化，直接影响着农民权益。

三、我国农地使用权制度改革模式概述

（一）我国现有可选择的农地使用权制度改革模式

农地制度的现代化大体经历两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。

耕者有其田即平均地权阶段的典型特征，就是建立起农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。

农地规模经营即农业发展的高级阶段，实现对农地、劳动力、资金和技术等生产要素进行合理组合以达到农业集约经营。

目前我国各地出现了农地使用权制度改革的各种模式，其中有典型意义的方式只要有：

“增人不增地、减人不减地”或“大稳定，小调整”的均田稳定经营模式；

以“两田制”经营形式为代表的农地分类经营模式；

农地规模经营模式；

“返租倒包”农地经营模式；

农地股份合作制经营模式

我国农地使用权制度模式改革旨在实现公平、稳定和提高农地使用效率，但由于操作不规范，存在许多弊端，农民权益经常受到损害。

针对这些情况，国家以保护土地承包经营权制度为核心，通过完善政策、制定法律，不断推进土地承包关系的长期化和稳定化。

2001年中央发布的第18号文件中明确要求村集体或乡镇政府应尊重农民的土地承包经营权制度，禁止返租倒包、两田制和规模经营等做法。

（二）农地使用权制度改革的难点

1．农地使用权制度改革应突破的难点问题——农地使用权市场化

我国农地使用权制度改革的目标是要在稳定农村基本经营制度的基础上，提高农地使用效率，这一目标的实现，最大的难点是农地使用权市场化问题。

农地使用权的市场化是指具有用益物权性质的农地使用权作为商品进入市场进行交易，主要包括农地使用权买卖、抵押、有限期转让。

农地使用权的价格是由农地的增殖能力决定的，农地使用权的交易实际上是买卖农地利润享有权。

只有通过农地使用权的市场化交易，才能推动农地使用权的流转和集中，使兼业式农户，通过等价交换获得合理市场价格补偿而脱离农业成为二、三产业的从业人员；

才能解决农地的适度规模经营问题，促进传统农业向现代农业的转变，推动股份制农场、家庭农场以及农业合作经济组织的崛起，同时，随着农业劳动力向二、三产业转移，可以加快我国农村城镇化的步伐；

才能健全农地流转机制，避免农地适度规模经营过程中农民权益受损；

才能促进农村金融业的发展，为开发和改良农地提高新的融资渠道。

通过农地使用权市场化，农户以具有用益物权性质的农地使用权做抵押，并由此获得偿贷期限长，利息率合理的贷款，有助于改变我国农业生产资金短缺，生产行为短期化的现状。

2．农地使用权的市场化应解决的问题

（1）农地使用权的法定永久效力。

农地使用权制度创新的最终目标是保障农民土地权益和实现农地资源的优化配置。

我国的农业用地，除部分国家所有外，均为农村集体所有。

实行土地承包经营制度以来，农户拥有一定量的农地使用权，但却没有永久的法定使用效力，2007年3月通过的《物权法》赋予农地使用权以用益物权性质，将在很大程度改变发包方的随意性和不稳定性，但是由于农地使用权的期限性以及我国征地制度的不完善，农地公有权和农地使用权依然处于对立之中，国家应进一步加大对农民的农地赋权，以收取地租的形式赋予农户对农地的永久使用权，地租取之于农用之于农，确保农地资源的可持续利用。

（2）农地使用权的合理定价。

农地价格分为农地所有权价格和农地使用权价格，我国目前农地一级流转市场上的农地有偿使用费和农地二级流转市场的有偿转让费都是农地使用权价格。

农地有偿使用费包括绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，应在市场机制的作用下由市场竞争形成，但我国农地使用权市场还远未形成，农地分配和使用还带有明显社会保障使命，目前还无法通过健全的市场机制形成合理的农地使用费。

没有对农地使用费的市场化作价，农地使用权的商品化就难于规范进行。

农地有偿转让费是指农地从一个经营者手中转到另一个经营者手中时，由转入者向转出者支付的全部费用，包括农地有偿使用费及对未来收益预期而形成的交换价格，这部分的交换价格是由市场机制作用形成。

农地一级市场上实现农地使用费，体现所有权主体与使用权主体的财产权益关系；

农地二、三级市场上实现农地有偿使用费体现使用权主体之间财产权益关系。

不论在哪一级市场上，拥有不同农地权利的权利人都只能获得相应的财产利益，农地的商品属性才能得到真正的体现。

农地使用权制度改革是既敏感又艰难的问题，如果我们能认识农地使用权的市场化问题的重要性，并有针对性的解决这些问题，农地使用权制度改革就能够比较顺利地推进了。

四、我国农地使用权制度改革模式选择

（一）农地使用权制度改革模式选择的总体思路

农地使用权制度变迁是公平和效率的交互替代过程，是公平和效率关系的重轻、主次的实践探索过程，今后我国农地使用权制度创新的总体思路应是：

1．明确土地产权及其功能，提高土地产权制度的运行效率

即通过农地使用权能的分解与重组，确保农民享有稳定的农地使用权利，并达到最大限度利用稀缺资源的目的。

2．农地使用权制度改革要具有历史的延续性、现实性和前瞻性

我国的农地使用权制度改革要结合经济、社会、政治和文化背景，在现有的制度框架内，明确区分政府、集体对农地的权利，强化农户的土地使用权，培育承包使用权交易市场加快农地使用权市场化进程，构建有利于农业可持续发展的农地使用权制度。

3．以企业化农村股份合作农场作为现代农地使用权制度改革的主导模式

我国当前农地使用权制度创新蕴涵着经济发展的要求，由于各地经济发展水平，自然资源禀赋，社会历史传统等诸多因素的不同，这种差异必然导致作为农村自发创新结果的农地使用权制度的差异，形成多种适合当地情况的农地使用权制度模式。

其中，企业化农村股份合作农场模式是当前农地使用权制度改革的最为现实的选择，它具有很强的适应性，能够兼顾公平和效率，充分发挥农村和农地在农地使用权制度创新中作用，减少改革成本，实现农地使用权制度的渐进式转变，降低变革的成本和震荡，理应成为我国农地使用权制度改革的主导模式。

（二）农地使用权制度改革的主导模式选择

2008年10月，党的十七届三中全会提出稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革，促进城乡一体化发展的新一轮农村改革和发展目标。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善。

企业化农村股份合作农场模式，是深化农地制度改革，保障农民土地权益，稳定和完善农村基本经营制度的有效途径。

1．农地使用权制度改革的主导模式-企业化农村股份合作农场模式

（1）企业化农村股份合作农场模式的内涵

企业化农村股份合作农场以股份合作制为运作基础。

股份合作制是以合作制为基础，吸收股份制的特征，实行劳动合作和资金联合相结合的经济组织形式。

股份合作制最早产生于乡镇企业的组织形式改革中。

浙江温州、山东周村和安徽阜阳是我国最早出现股份合作制的全国三大乡镇企业制度建设实验区。

2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字，将各自承包的土地以股份的形式集合起来，实行公司

化管理，得到了学者们的广泛重视。

在股份合作制度发展过程中,逐渐形成两种主要类型的股份合作制形态。

一种是企业型的股份合作制。

这种模式以浙江温州、山东周村最为典型，企业型的股份合作制适用于乡镇企业组织形式改革。

另一种是企业化农村股份合作农场，企业化农村股份合作农场是股份合作制在农地使用权制度改革过程中的应用，这一模式适合在村集体经济组织层面上运用。

20世纪90年代中期，深圳市横岗镇和深圳市宝安区沙井镇成功的进行了企业化农村股份合作农场改革模式尝试，农地使用效率不断提高，并加以推广产生了其他种类的股份合作制。

（2）企业化农村股份合作农场模式的特点

第一，企业化农村股份合作农场模式实现资金联合和劳动联合相结合。

企业化农村股份合作农场内部成员既是经济组织的劳动者又是经济组织的出资者，他们在经济组织中的财产以“共有共营”的形式存在，是一种比较稳定的劳资协作组织，经济组织全体成员持有股份是企业化农村股份合作农场模式的基本特征。

第二，企业化农村股份合作农场模式实行按劳分配和按资分配相结合。

企业化农村股份合作农场是劳资联合的经济实体，因此，组织内部成员收入包括按劳分配和按资分配两部分，按劳分配部分一般以工资形式支付，按资分配部分一般按成员投入的生产要素折股量化，并按一定股权分配股息利。

第三，企业化农村股份合作农场组织经营决策以“一人一票制”为基础，按股额适当扩权。

企业化农村股份合作农场经营决策有全体集体农场成员共同参与，但权利大小是有差别的，入股多者权利大些，如大股东具有两票以上的投票权，即不完全“按股取权”，也不完全“按人分权”。

第四，企业化农村股份合作农场内部产权归属比较清晰。

企业化农村股份合作农场经济组织内部具有清晰的“终极所有权”，集体农场投资者对此具有收益权，集体农场中留有公有财产，用于集体农场整体规划、公共工程建设和集体农场成员的社会保障等事业。

第五，企业化农村股份合作农场的治理结构较合理。

在企业化农村股份合作农场条件下，集体经济组织内部治理结构采取股份公司治理结构。

其权利决策机构为股东大会、董事会、经理层和监事会，形成较为合理的治理结构体系。

2．企业化农村股份合作农场模式的优势

首先，企业化农村股份合作农场模式和市场经济具有相容性。

企业化农村股份合作农场模式采取股份制作法，界定和组织乡村集体财产，产权归属清晰，经营者即经理由董事会任命，实现了所有权和经营权的分离，同时，在界定清晰农地收益的前提下，可以吸收集体农场外投资主体参与，使原本较为封闭的农村经济具有了开放性特征，解决人力、资金、生产要素和运行机制等问题，为市场配置资源创造良好的条件，企业化农村股份合作农场经济组织拥有独立的法人财产权，为企业化农村股份合作农场经济组织实现财产商品化和股权的市场化交易奠定了坚实的基础。

其次，企业化农村股份合作农场模式表现出明显的民主性和协调性。

企业化农村股份合作农场经济组织内成员符合规范要求的均可成为股东，既追求了资本利益又追求了股东利益，有效的解决了劳资矛盾，把农民组成一个有机整体，建立独立经营的经济实体和农民利益共同体，走共同富裕道路。

经济组织内部一人一票为基础并参照入股数适当扩权，扩大了农民参与管理的权利，对调动广大农民生产积极性起到应有的作用。

第三，企业化农村股份合作农场模式能较好处理公平和效率的关系。

企业化农村股份合作农场模式能够较有效的解决农民对产权的要求，增强了集体农场成员的凝聚力；

坚持合作制原则，股权差异性不大，又有公共积累，可以起到防止两极分化，加强公共工程建设和投入，能人带动和经营等良好效果，既体现公平又保证了效率的实现；

这一模式保证了集体财产不被分割，发展规模经济，提高资金利用效率，同时由于可能吸收到农民新投入的股金而壮大集体经济组织的实力。

第四，企业化农村股份合作农场模式与农地使用权制度改革目标具有一致性。

农地使用权制度改革旨在通过改革实现农地适度规模经营，提高农地投入产出效益，同时，确保农民土地的合法权益。

企业化农村股份合作农场是诱致性制度变迁过程中农民自主探索出的一种经济组织形式，实现了家庭经营和农地适度规模经营的有效结合，有利于提高农业生产效益和农产品的国际竞争力。

企业化农村股份合作农场中的集体股和个人股只是分红派息的凭证，财产的集体公有制性质没有改变，农民凭借个人股，分红派息，有效的保障了农民的合法权益。

集体凭借集体股提取了公基金和公益金，使社员个人权益显性化，集体公共权益显性化，在相当程度上改变了农村集体经济主体缺位，集体经营不利的状况。

股份合作制以其产权清晰，收益公平，有利于农地集聚和合理流动，实现适度规范规模经营等方面的特征成为我国农地使用权制度改革的主导模式。

（三）企业化农村股份合作农场模式的运作策略

1．强化政府的宏观政策引导，有计划、有步骤地推行农地使用权制度改革

推行企业化农村股份合作农场运作模式是农村经济体制又一重大改革，必然要影响到农村的思想、经济、政治的各个方面，使农村生产关系发生深刻变化，因此，必须积极、稳妥地进行。

举办企业化农村股份合作农场学习班，加强理论培训，不断强化农户的改革意识、股份意识和金融投资意识，为企业化农村股份合作农场运作模式的推行奠定广泛的社会基础。

2．加强资产评估工作，明确集体财产的产权关系

推行企业化农村股份合作农场运作模式实质是实行股份合作制，明晰产权关系是该模式有效运作的重要保障。

其一要进行科学的资产评估。

选择一个有权威的资产评估机构，制定资产评估的办法和程序，进行规范的评估核定企业资产构成。

其次，进一步明确集体财产的产权关系。

实行企业化农村股份合作农场的集体经济组织和集体企业，应处理好集体股、社员股与职工股的关系、人头股与贡献股的关系、存量与增量的关系、封闭性与开放性等关系，以利于企业化农村股份合作农场的市场化运作。

3．组建农村股份合作制企业集团，实现股份制改造，拓宽融资渠道

通过股份制改造，使现行的股份合作制向社会融资方向发展。

拓宽合作路径，由全民、集体和个体等多种所有制共同投资入