行政许可退出机制研究Word文档下载推荐.docx

行政许可退出机制研究Word文档下载推荐.docx

《行政许可退出机制研究Word文档下载推荐.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政许可退出机制研究Word文档下载推荐.docx（12页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

”

２．“溯及既往”式丧失许可条件：

立法修正导致的行政许可退出环境

行政许可法律依据的动态变化对于行政许可持有人产生什么样的法律影响？

我国《立法法》第８４条规定：

“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

”该规定在明确我国立法必须遵守“法不溯及既往”原则的同时，准许新法在能够“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”时能够例外适用。

由此可见，基于法不溯及既往的原则，行政许可监管法律依据一般不对已经取得行政许可的行政许可持有人发生作用，但在特定情形下，行政许可监管法律依据也会发生溯及既往的法律功能，对行政许可持有人发生包括强制其退出行政许可在内的法律效力。

例如，《行政许可法》第８条第２款中对于因行政许可法律依据变化所导致的撤回行政许可的规定就是一种公共利益诉求下的溯及既往式行政许可退出机制立法。

基于公共利益的视角，当行政许可法律依据发生变化时，先前行政许可决定即使从形式法治层面上仍然处于合法有效状态，但从实质法治层面来说已经发生合法性与合理性危机。

正如日本行政法学者南博方所认为的：

“若契约的延续将严重危害公共利益时，则应给行政主体以单方解约权。

”①我国台湾行政法学者张载宇也同样认为：

“若为公共利益之需要，行政机关得以单方面意思表示而撤销，利害关系人不得以撤销权相对抗。

”②当前我国有些立法例就体现了这个制度精神，例如，《制造、修理计量器具许可监督管理办法》第２８条第１款第３项规定，当计量器具列入国家决定淘汰或者禁止生产的产品目录时，原准予制造、修理计量器具许可的质监部门理应撤回其制造、修理计量器具许可。

（二）制度实践层面：

运行环境的动态变化影响着行政许可条件存续状态

在制度实践层面，行政许可运行环境的动态变化对于许可条件存续状态的影响主要通过以下两个层面产生：

１．守法意识动态变化：

行政许可条件存续状态的主观影响因子

通常情况下，在取得行政许能够后的短期内，行政许可持有人出于对自身信誉的主观追求，其机会主义行为倾向水准往往趋于较低值，其实施行政许可所追求的个体利益与行政许可所承载的社会整体利益相分化背离的可能性相对较小，违法机率相对较低。

但随着行政许可实施时间的延长，外界行政许可实施客观环境的动态变化，行政许可实施环境的不确定性会持续发生变化，而当这些变化的环境在影响到行政许可持有人预期许可利益目标实现时，行政许可持有人的守法惰性往往会持续趋强，机会主义行为倾向会持续强化，行政许可持有人违法机率就可能会持续变大。

行政许可持有人是否依法实施行政许可，在本质上是属于能否兑现其在申请行政许可时与行政许可监管机关达成的守法契约的问题。

“诚信的社会基础是交往双方的共同利益特别是共同根本利益的存有。

如果交往双方没有任何共同利益，或者其根本利益冲突，诚信就不可能产生，即便一时产生，也不可能持存。

”③基于诚信的利益限度要求，在行政许可持有人预期利益目标可实现水准趋低的情况下，行政许可持有人的守信意识则可能会随之降低，进而可能采取非法行为以获取非法利益。

行政许可持有人守法意识的动态变化性一方面决定了增强后续监管的必要性，另一方面也给行政许可退出机制的构建提出要求，亦即依托畅通有序的行政许可退出机制，通过撤销、吊销等退出方式强制具有严重违法行为的行政许可持有人退出行政许可，起到净化行政许可实施环境，树立行政许可监督公信力的功效。

２．客观环境动态变化：

行政许可条件存续状态的客观影响因子

行政许可准入监管的主要任务是通过审查，决定是否同意申请人提出的行政许可申请。

行政许可机关准许许可的过程，本质上是与行政许可申请人达成行政许可实施信任契约并规范未来行政许可实施行为的过程。

信任契约的内容必然逻辑性地包括行政许可持有人在不具备行政许可条件时退出行政许可的内容。

信任契约的达成，打开了采取行政许可实施行动的可能性，而信任契约并未消除行政许可持有人在其后实施行政许可过程中因行政许可实施条件变化所可能带来的风险，它仅仅起了跳板作用，协助跳进不确定性，而且信任靠着超越能够得到的信息，概括一种对于行政许可持有人的守法行为期待，以内心保证的安全感觉来代替因对未来实施环境的未知所带来的信息匮乏问题。

①守法契约的达成并不能保证在未来的许可实施过程中，行政许可条件不再发生变化，相反，诸多客观环境因素的叠加影响则容易产生行政许可条件的动态变化性。

对于行政许可持有人来说，导致行政许可条件不再维系的客观原因主要来自两个方面：

一是来自自身层面；

这类事实的发生并不是直接由行政许可持有人违法过错而导致，而是因为行政许可持有人经营策略调整、投资方向转变、市场行情变化等客观原因而导致行政许可实施变得不必要或者不可能。

例如，《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》第３６条第２项规定，承装（修、试）电力设施单位因解散、破产、倒闭、歇业、合并、分立等原因依法终止的，行政许可监管机关理应依法办理许可注销手续。

二是来自于外围层面；

对于行政许可持有人来说，来自于行政许可持有人外围层面的客观事实原因，往往带有更多的不可预见性与不可归责性，而基于这类客观事实而作出的行政许可退出制度设计，通常具有强烈的公共利益维护目标追求。

例如，《新化学物质环境管理办法》第２６条第３款第２项规定，在新化学物质登记证持有人发现获准登记新化学物质有新的危害特性时，在无适当措施控制其风险时，由环境保护部根据评审委员会的技术评审意见撤回该新化学物质登记证，并予以公告。

《广州市城市规划局依职权变更、撤回或撤销行政许可暂行规定》对《行政许可法》第８条中所指的“客观依据重大变化”这个概念实行了细化，明确规定“重大变化”情形包括“与已经生效的行政许可相关的城市规划正在调整，继续实施该行政许可可能严重侵害社会公共利益的；

已经生效的行政许可与新批准的城市规划有严重矛盾，继续实施该行政许可将侵害社会公共利益的等”。

维护公共利益：

行政许可退出机制之基本价值追求

行政许可持有人退出行政许不过因未来情势变更所导致，但并非有情势变更情形就必然会导致行政许可的退出。

只有在情势变更情形下，行政许可持有人继续实施行政许可导致或者将会导致社会公众利益受到损害时，行政许可的退出才具有正当性与必要性。

行政许可持有人实施行政许可的过程，一方面体现的是政府对行政许可持有人所赋予的权利或者资格的实现过程，另一方面承载着有效防范风险、科学合理配置公共资源等公共利益的实现功能。

所以，行政许可持有人能否规范有序退出行政许可，直接影响着公共利益的实现，其影响具体体现在以下两个层面：

（一）积极层面：

公共资源能否得到更加高效的配置与利用

行政许可不同于其他行政权的显著功能之一就是能够实现资源的合理配置。

行政许可设定机关根据国民经济与社会协调稳定发展的原则合理设定行政许可，而行政许可监管机关则通过增强后续监管，能够在不直接干预经济主体经营活动的情况下，实现经济与社会的适度与均衡发展，保证经济与社会发展的平衡。

公共资源配置与利用价值不但体现在行政许可准入监管环节，而且还体现在后续监管环节。

作为后续监管机制的行政许可退出机制，同样也能够体现公共资源的配置与利用价值。

行政许可退出机制对于公共资源配置与利用的影响主要体现在对有数量限制行政许可监管过程当中。

在有数量限制行政许可监管过程中，行政许可退出机制的通畅与否直接决定着行政许可准入监管环节中可供使用的行政许可资源数量的准确性水准。

所以，行政许可退出机制是否通畅直接决定着潜在行政许可申请人的行政许可权的保障水准，影响着公共资源能否得到高效配置与利用。

《行政许可法》第１２条第２项所列的关于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系到公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可基本上都是有数量限制的，将行政许可数量作为行政许可准入的一项标准，在行政许可实践中是一种常见的现象，而通过行政许可实现自然资源、公共资源的科学的量化控制，实现社会的可持续发展、生态平衡以及环境保护之目标。

当行政许可持有人在实施行政许可的过程中，不能继续实施行政许可状态时，行政许可已经不能产生预期制度价值，进而导致行政许可契约目的落空。

一方面，行政许可持有人因为无法实施行政许可，从而无法通过实施行政许可实现自我的预期价值；

另一方面，政府也无法依托行政许可这个管制手段实现合理配置公共资源之目的。

在不能实施行政许可状态下，基于行政许可监管机关的初始行政许可登记，行政许可相对人在法律上仍然拥有行政许可持有者的身份，而这种身份的拥有意味着行政许可持有人在法律形式上仍然在占用和使用这些与行政许可相关的有限自然资源、公共资源的配额。

在有数量限制的行政许可实施过程中，这种“虚假”①占用和使用就可能会潜在地排斥其他潜在行政许可申请人，导致其他符合条件的潜在行政许可申请人可能会因为配额原因而无法获得许可，从而导致了“有证无为、想为无证、能为无证”的尴尬局势。

所以，此时如能够让处于名存实亡、不再继续符合行政许可条件的行政许可持有人即时“上缴”行政许可配额，即时退出行政许可，则能够达到为行政许可制度实施实行“清障”的功效，让符合条件的申请主体即时获得行政许可，能够有效避免行政许可资源的虚置，起到高效配置与利用公共资源的作用。

例如，《福建省海域使用管理条例》第２７条规定：

“已批准使用的海域，海域使用权人超过一年未开发利用的，由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门责令其开发利用；

连续二年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权，并公告注销。

”《天津市海域使用管理条例》第２４条第２项规定：

“无正当理由闲置海域满一年的，由市海洋行政主管部门依法无偿收回海域使用权，并直接办理注销登记。

（二）消极层面：

公共利益侵害行为能否得到即时防范预防

行政许可持有人能否依法即时地退出行政许可，关系到公共利益是否会受到侵害的问题。

在特定情况下，让不再具备行政许可实施条件的行政许可持有人继续实施行政许可，将会直接产生危害公共利益的法律后果。

而通过包括建立撤销、撤回、吊销为主体的强制退出机制则能够即时防范公共利益侵害行为的发生。

１．撤销许可：

事后纠错式强制退出机制

即使能够通过强化准入审查，让真正符合条件的许可申请人获得许可，但因为受到许可准入监管审查人员、许可申请人违法动机、许可准入监管审查方式等各种主客观因素的影响，许可准入监管环节中的“虚假”行政许可持有人问题并不能从根本上得到杜绝。

所谓“虚假”行政许可持有人是行政许可申请人本身并不具备行政许可条件，但因为其自身或者行政许可监管机关的过错而导致其违法取得了行政许可。

在不具备条件的行政许可申请人违法取得行政许能够后，随着行政许可监管信息的持续采集，“虚假”信息被揭示，“虚假”行政许可持有人身份得以确认，所以，如何让“虚假”行政许可持有人退出行政许可，恢复其在取得行政许可之前的身份状态，就成为了行政许可后续监管制度必须解决的一项重要任务。

因为行政撤销制度作为一种“溯及既往”式的事后纠错机制，完全契合了“虚假”行政许可持有人问题的处理要求，所以，构建许可撤销制度就自然成为了行政许可退出机制的一项重要内容。

我国《行政许可法》第６９条专门设置的针对“虚假”行政许可持有人的行政许可撤销制度就体现了这个立法要求。

作为强制退出许可机制的一种，“撤销行政许不过行政机关纠正错误违法行为的一种行政处理措施，不是行政处罚”①，具体表现为一种恢复性修正功能。

通过许可撤销制度的运行，让“虚假”行政许可持有人即时退出行政许可，一方面，在法律性质层面上，对先前行政许可取得行为性质作出违法认定；

另一方面，在法律后果层面上，对违法取得行政许可后的法律后果状态作出自始无效式处理，使得“虚假”行政许可持有人即时退出行政许可，从而及早修复被违法行政许可行为破坏的行政法律关系，避免因“虚假”行政许可持有人的违法准入而给不特定社会公众利益所带来的潜在危害。

２．撤回许可：

公共利益诉求下的溯及既往式强制退出机制

撤回行政许不过指在特定情形下，行政许可机关基于公共利益维护目的对合法有效的行政许可决定所作出的处理。

行政许可法律依据的变化是导致行政许可撤回的原因之一，而具体情形则主要表现为以下两个方面。

一是普遍禁止转化为绝对禁止情形。

当行政许可法律依据的变化导致当对某一事项的行政管理模式由设定行政许可到取消行政许可，由普遍禁止转化为绝对禁止时，如果让行政许可持有人继续持有行政许可的话，必然会给公众利益造成重大损害，所以，让行政许可持有人退出行政许可成为必要。

例如，《制造、修理计量器具许可监督管理办法》第２８条第１款第３项规定，当计量器具列入国家决定淘汰或者禁止生产的产品目录时，原准予制造、修理计量器具许可的质监部门理应撤回其制造、修理计量器具许可。

在绝对禁止背景下，任何主体都没有生产这个计量器具的权利，任何主体的生产行为都会给公共利益造成损害，所以，退出行政许可非常必要。

②二是行政许可核心要件增加情形。

当行政许可法律依据变化而导致行政许可条件有所增加，且增加的行政许可条件又成为影响行政许可成立生效的重大核心要件时，如果不能依法即时让行政许可持有人退出许可的话，公共利益必将受损。

例如，在２００８年三鹿奶粉三聚氰胺事件爆发之后，国家制定了《企业生产乳制品许可条件审查细则（２０１０版）》、《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则（２０１０版）》，提升了包括乳品检验标准在内的乳制品生产企业许可准入标准，并于２０１０年１２月１日由国家工信部、发改委、质检总局共同下发了《关于在乳品行业展开项目（企业）审核清理工作的通知》（［２０１０］５９８号），要求对已经获得乳制品生产许可的企业重新实行许可条件审核，对于达不到新的行政许可条件的企业，依法撤销已获得的生产许可证。

该通知对于不能达到新的乳制品生产许可条件的生产企业作出撤销生产许可证，要求其退出行政许可的规定，体现了对于强烈的公共利益价值诉求。

３．吊销许可：

以维护行政许可制度底线为价值的惩戒式强制退出机制

法律责任作为运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。

③在实施行政许可期间，如果行政许可持有人实施了重大违法行为，一方面说明行政许可持有人已经失去了继续依法实施行政许可的基本诚信，失去了继续实施行政许可的必要性；

另一方面，从责任承担和惩戒的角度来说，如不强制行政许可持有人退出，则容易危及整个行政许可制度的公信力，极不利于树立准确的守法导向。

我国现行法律中，有很多类似规定。

例如《中华人民共和国道路交通安全法》第９１条第３款规定：

“一年内有前两款规定醉酒后驾驶机动车的行为，被处罚两次以上的，吊销机动车驾驶证，五年内不得驾驶营运机动车。

”《电力监管办法》第３３条规定：

“供电企业违反本办法第六条规定，没有水平对其供电区域内的用户提供供电服务并造成严重后果的，电力监管机构能够变更或者吊销电力业务许可证，指定其他供电企业供电。

均衡监管信息状态：

行政许可退出机制之决策要素价值

就行政许可监管机制来说，行政许可机关通过向行政许可申请人作出行政许可决定并颁发行政许可证照，完成了行政许可准入监管任务。

行政许可证照作为行政许可准入监管决定效力外化的表现形式，对于监管信息均衡状态具有非常重要的影响，一方面，它是一种信息简化机制，基于它实现了行政许可持有人信息的浓缩与概括，简化、压缩了行政许可持有人向社会传递信息的过程；

另一方面，它是一种信任与机制，基于它实现了将行政许可持有人信息向社会实行浓缩披露的目的，起到了信号传递作用，而社会公众也正是通过行政许可证照这个行政许可决定效力外化载体，能够更加简便快捷地了解行政许可持有人的实力、水平、资质、质量等各方面的情况，从而有力地缓解了行政许可持有人与行政许可监管机关、不特定的社会公众之间所存有的信息不对称现象，为促实行政许可持有人与社会公众建立信任合作关系奠定了基础。

②所以，动态保持行政许可证照与行政许可实施状态信息的统一与吻合就自然成为了保证行政许可制度公信力发挥的前提。

当出现不能继续实施行政许可的情形时，行政许可持有人能否规范有序地退出行政许可，对于行政许可制度公信力具有非常重要的影响。

如果不能即时退出行政许可，势必会造成行政许可证照信息与实际运行状态的不吻合，从而产生对社会公众的信息误导，影响其对于行政许可持有人作出准确的评价，并进而影响其能否采取合理的行为策略。

相反，通过行政许可退出机制的有效运行则能够有限均衡行政许可监管法律关系主体之间的监管信息地位，从而发挥行政许可退出机制所具有的决策要素价值。

行政许可退出机制对于行政许可监管信息均衡的价值主要体现在两个层面：

（一）社会公众层面：

消除“表见许可”现象，实现“名实相符”

１．“表见许可”：

行政许可不能实施状态下的许可假象

在行政许可监管实践中，当行政许可持有人所持有的行政许可处于不能实施状态时，行政许可决定在法律形式上仍然处于生效状态；

作为外化行政许可决定效力的行政许可证照却仍然为行政许可持有人所持有，出现了外观效力与真实状态不相吻合的情形。

所以，行政许可持有人如不依法即时退出行政许可，就必然会导致行政许可持有人与社会公众之间的信息不对称问题。

“信息不对称引发的市场扭曲或失效，单靠市场本身无法解决。

这就需要法律来矫正或替代。

”③在行政许可持有人未退出行政许可之前，行政许可持有人以外的社会公众有理由相信行政许可决定仍然在发生法律效力，并基于对行政许可证件的依赖，继续与行政许可持有人实行各种与行政许可相关的交易。

所以，这就形成了行政许可后续监管环节过程中的“表见许可”现象。

作为行政许可不能继续实施状态下的许可假象，“表见”许可现象的存有给社会公众造成了信息误导，不利于社会公众利益的维护。

以工商登记对于市场交易安全的影响为例，当公司在符合法定注销条件而未能得以即时注销而退出登记许可时，犹如恐怖分子的存有会增加民众的安全防御支出一样，会诱发市场主体防御成本的急剧提升，从而减少交易数量，增加交易成本，降低交易效率。

就整个市场的运行来说，这类公司的存有会增加市场主体之间在实行交易时的不信任感，从而增加交易支出。

①“信息作为一种公共物品，生产成本高，消费不具排它性，一般来说私人对信息无力投资或不愿投资，以致信息缺陷问题不能通过市场本身来解决，从而出现了因信息缺陷而导致的市场失灵，极大影响了市场效率。

这时，国家的主动介入和适度干预就成为了必要，即国家应作为信息这种公共物品的积极投资者，建立市场的基础信息源，即时提供统一、完全、真实的市场信息，矫正信息缺陷而出现的市场失灵。

”②并且鉴于行政许可持有人在不能实施行政许可的情形下，通常缺少主动放弃行政许可利益与矫正信息不对称状态的主观动机，因而，消除“表见许可”现象的职责就自然理应更多地由行政许可监管机关来承担。

２．“名实相符”：

行政许可退出机制的信息均衡目标

如何消除“表见许可”现象？

行政许可信息管理总体上包括从行政许可注册到行政许可注销整个过程的行政许可信息的管理。

通过作出行政许可准入决定、向行政许可申请人颁发行政许可证件等方式为行政许可持有人建立行政许可档案，实现“注册”之目的。

在行政许可后续监管过程中，当行政许可实施条件不再具备时，基于对行政许可监管工作连续性与完整性的要求，通过吊销、撤销、撤回等行政可退出机制的有效运行，强化向社会公众实行行政许可监管信息的动态性披露，让社会公众即时动态掌握监管信息，则能够有效均衡监管信息。

因为造成“表见许可”现象的根本原因在于行政许可持有人未能依法有序退出许可，所以，消除“表见许可”现象自然就理应要从完善行政许可退出机制入手。

实践证明，基于行政许可退出制度的运行平台，让不再具备行政许可实施条件的行政许可持有人得以依法即时有序地退出行政许可，通过采取收回、注销行政许可证件、对外公告等退出行政许可等一系列程序性行政处理行为，对行政许可登记档案信息即时实行动态矫正与更新，有利于即时消除因“名实不符”所带来的行政许可监管法律关系主体之间的信息不对称问题，实现行政许可监管信息的“名实相符”信息均衡目标，从而能够有效实时缓解行政许可后续监管法律关系主体之间的信息不对称状态。

例如，《金融机构撤销条例》第６条第３款规定，“撤销决定理应在报纸上公告，并在被撤销的金融机构的营业场所张贴。

”《旅行社条例》第４２条规定，“旅游、工商、价格等行政管理部门理应即时向社会公告监督检查的情况。

公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。

”这些立法例中关于行政许可退出机制中的公告程序的设置实现了行政许可退出信息的广泛传播，有助于让不特定的社会公众即时了解行政许可实施的真实状态，进而有利于舒缓与行政许可持有人之间的信息不对称状态。

（二）行政监管层面：

消除信息壁垒，增强监管的整体协同性

信息是任何行政决策的基础与前提。

行政决策准确性水准取决于行政管理者所掌握的信息量以及这些信息所具有的质态。

只有建立在客观、真实的信息基础上的行政决策方才可能是准确的决策。

就行政许可监管决策来说，同样并不总是一种信息均衡状态下的决策，而常常是在一种信息不对称状态下的产生的，信息不对称问题的存有常常可能会导致错误的监管决策。

即使缓解监管信息不对称状态的路径多条，但在信息化社会背景下，资源共享机制仍不失为一条有效促动信息流动，充分发挥信息价值的高效的信息均衡规则。

也正是基于此，在行政监管层面，消除监管信息壁垒，构建高效的行政许可监管信息共享机制显得非常重要而迫切。

实践证明，基于行政许可退出机制的运行，能够有效推动监管信息共享机制的建立，它不但能够让社会公众即时掌握了解行政许可运行状态的真实信息，而且基于监管信息共享机制的辐射影响作用，而且也能够同时让其他关联行政监管机关一并掌握行政许可运行的动态信息，并基于