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引入市场竞争机制、许诺参与的资本获取合理的利润。
比如，放松政府规制取消了新企业进入公用事业的法规壁垒，从而打破了国家资本对公用事业的垄断；
通过向社会公众发售股票、向市场采购公共产品和效劳、支持企业内部人购买资产等方式，实现了国家资本的有序退出和投资主体的多元化。
又比如，通过定价机制增进区域间比较竞争。
以自来水产业为例。
英格兰和威尔士拥有十家地域性供水公司，苏格兰那么拥有十二家地域性供水公司。
针对上述地域性垄断经营企业，英国政府第一剔除它们的经营环境不同因素，然后以经营本钱较低的企业为标杆，设计了一套全国性的价钱标尺，支持经营效率较高、本钱较低的供水企业取得较大的利润空间，从而引导各企业超越区域的限制，展开间接竞争。
固然，要吸引社会投资，承认资本的逐利本性是最大体的前提，只是公用事业的公益取向决定了公用事业的利润必需限定于一个合理的范围之内。
为此，英国政府推出了一套价钱上限管制模型。
该模型可用公式表示为：
PI≤RPI-X。
采纳PI≤RPI-X模型的最大益处是，X代表的是行业平均生产效率转变情形，一个企业要想取得高出行业平均水平的利润，就必需设法让自身的生产效率增速高出行业平均增速。
企业之间为获取较高利润而展开的生产效率的竞争，必然推动整个行业生产效率的提高。
公布的数据显示，英国要紧公用事业的企业生产效率由民营化前的%提高到了民营化后的%，提高了约倍。
从PI≤RPI-X模型各项变量的设置和数值的确信进程能够看出，要确保该模型的正常运行和取得预期的成效，一套专业、独立、取得被监管企业普遍认可的监管体系是必不可少的。
英国的各个公用事业领域均依照事前通过的专门法律设立了一个全国统一的监管办公室（如英国自来水效劳监管办公室），下设假设干分支机构，对各地的公用事业依法实行垂直监管。
监管办公室之上，设立了两个对所有行业拥有监管权的综合监管机构——“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”，前者有权裁决各行业监管办公室与被监管企业之间的冲突，后者那么要紧负责监督和调查被监管企业的反竞争或滥用市场垄断地位的行为。
为了保证监管机构免受行政部门的压力，监管机构的经费不求诸政府财政，而是通过向企业收取许可证费和别的费用来筹集。
固然，各项收费必需先经议会批准。
监管机构的经费要紧由被监管企业提供尽管有效幸免了行政权利对监管机构的干扰，但又增强了被监管企业对各监管机构的阻碍力。
为了制衡被监管企业对各监管机构的阻碍力，政府又向各公用事业领域引进了社会监督机制，一方面支持成立独立于监管机构和被监管企业的专业消费者组织，如依照1986年《煤气法》成立的“煤气消费者委员会”（GasConsumersCouncil），依照1989年《自来水法》成立的“自来水顾客效劳委员会”（WaterCustomersServiceCommittee），依照1989年《电力法》成立的“电力消费者委员会”（ElectricityConsumersCommittee），对企业进行全方位监督，为政府部门决策提供客观信息来源；
另一方面成立和不断健全听证会制度，各类公用事业制度、方案均需通过媒体和互联网向公众普遍征求意见，然后据此反复修改，使之更易被社会同意。
法国的特许经营模式
法国的特许经营制度已有几百年的历史，被世界银行誉为“一种真正的法国模式”。
依照法国经济学家奥比的说法，所谓特许经营，确实是行政部门（即经营权发租方）将某一公用事业经营权交给某一私人机构（有时是公立机构，即经营权承租方），许诺承租方通过对用户征收租金及别的有利条件获取利润，对所承租的公用事业进行开发、治理。
公用事业是一个“保险”与“风险”并存的行业。
所谓“保险”是指公用事业具有自然垄断性，利润是有保障的。
所谓“风险”那么是指公用事业一样投资额度较高，回收周期较长，期间阻碍盈利的不确信因素较多。
因此，私人企业一样是不肯意投资公用事业的，除非政府出面承担必然的风险。
正是依照政府与企业之间的风险分担比例，法国的特许经营被大致可分成三种形式：
（一）全数风险特许经营（CRI）。
此为法国最古老的一种特许经营形式，它许诺承租企业对承租的公用事业全权进行开发、经营，但同时要求承租企业自大盈亏，承担全数风险。
此种形式适用于企业对某一公用事业及相关市场进行全面开发和经营，如BOT和TOT。
（二）共担风险特许经营（CRP）。
承租企业承担项目建设和经营进程中的技术风险，和它所投入部份的投资风险，原有的投资风险由政府分担。
此刻被许多国家采纳的租赁方式就属于此种形式。
（三）有限风险特许经营（CRL）。
因为承租企业很难直接从用户身上获取足够的营业收入，必需从财政中获取补助，因此它所承担的风险是有限的。
此种形式适用于客源不明、不依托用户支付能力的公共设施的投资和经营，比如公共交通。
价钱永久是公用事业最灵敏的话题。
为了确保公用事业的公益性，法国政府始终操纵着公用事业的定价权。
第一，不管采取何种委托形式，价钱都要通过市政议会讨论决定，最终经由财政手下辖的竞争消费反讹诈分局通过。
第二，所有价钱均由社会咨询公司通过测算取得，测算时要紧依照收支平稳原那么，同时考虑效劳量转变、经营形势转变、地址税收等因素。
有时为了解决政府投入的那部份资金，还会加进政府设施利用税和附加税等。
如法国苏伊士里昂水务公司供给巴黎的生活水价，就包括了水本钱加利润、污水处置费、农村进展税、水资源税和增值税等多项本钱。
第三，价钱转变和企业报酬会按期进行复核，一样四五年一次。
如政府和承租企业无法达到价钱协议，那么成立三人委员会进行仲裁，三位委员一名来自政府、一名来自承租企业，另一名那么由已经选定的两位委员一起决定。
尽管公用事业具有自然垄断的特点，但法国政府仍是尽可能引进了竞争机制，以确保承租企业给社会提供优质的产品和高效的效劳。
以自来水为例。
法国政府采取了垂直分离的模式，对自来水供给、下水道效劳、污水处置等业务别离进行特许经营招标。
关于自来水供给，组织企业竞价上网，许诺企业实行商业化运营。
关于污水处置等业务，因为承租企业无法通过收费来补偿投资，政府那么给予财政补偿，企业的责权利通过与政府签定的合同予以确信。
除引入竞争机制，另一个确保承租企业提供优质产品和高效效劳的手腕确实是引入社会监督机制。
法国政府超级重视消费者的参与，包括各项治理政策的制定、对企业运营活动的监督、价钱的制定，等等。
以水务治理为例，法国水务共设立了国家、流域、城市三级治理机构，每一级均有各类用水户代表参与，监督各项计划、开发和收费等活动。
德国的社区公有制模式
20世纪90年代，德国亦依照欧盟的“统一部署”，对公用事业进行了大规模改革，但与英国的民营化及法国的特许经营不同，德国把改革的重点放到了“减少规制、增进竞争，增强监管、增进福利”上，而不是私有化上。
故而，改革以后，取代政府主导德国公用事业的不是私有企业，而是社区公有企业。
比如，供电行业，完全由市政府（或社区）所有的供电企业为588家，占43%的市场份额，国家（国有股）所有的超过100家，完全私有化的仅5家；
供气行业，完全由市政府所有的企业556家，占70%的市场份额，国家所有的约50家；
供热行业，完全由市政府所有的企业492家，占72%的市场份额；
供水及污水处置行业，完全由市政府所有的企业693家，占51%的市场份额；
垃圾处置行业，完全由市政府所有的企业243家，市场份额接近50%，完全私有的约1000家；
城市交通行业，完全由市政府所有的超过200家，国家所有的约10家，完全私有的约120家。
减少规制，增进欧盟范围内的自由竞争，是欧盟推动成员国进行公用事业改革的要紧目的之一。
20世纪90年代中期，各项公用事业被慢慢从市政府剥离出来，依照《公司法》组建成自大盈亏的公司，向私人和国际资本开放以后，一方面各公用公司能够冲破地域界限，进行跨区域跨国经营，另一方面它们亦不能不向外来企业放开大门，许诺他人进入“自己的领地”。
针对一些企业无法通过收费来维持运营的产业，如废水处置，政府那么对企业进行补助，消费者先把费用交给政府，再由政府支付给企业，政府转移支付给企业时，已经包括了政府补助部份的资金，从而吸引更多的企业参与，增进市场竞争。
德国的公用事业改革与绝大多数欧洲国家一样，坚决贯彻了“立法先行，依法改革”的原那么。
20世纪90年代中期以来，德国通过了一系列法律法规，如电信法、邮政法、能源法等，不仅提出了各行业开放市场的时刻表，而且划定了公司的行为标准。
德国被公以为联邦制国家的典范，联邦和各州之间权利横向和纵向划分比较清楚。
联邦政府一样只负责制定相关法律，具体的监管职能交由独立的监管机构和各州依法执行。
2003年2月，德国政府出台了公司治理方针，用以标准公司的治理机制和竞争行为。
2005年7月，依法成立了联邦网络效劳署，负责对供电、供气、铁路、电信和邮政等网络型产业进行综合监管。
它有权要求企业提供需要的信息、对企业进行调查和实施制裁，以达到增进自由化，推动公用事业进一步进展的目的。
联邦网络效劳签名义上隶属经济劳动部，但具有很强的独立性，比如它的三人决策委员会依据各项专门法律作出的监督决策，一样不受经济劳动部及别的行政部门的干与，只是作为行政主管部门，经济劳动部有权对它的运作进行监督和公布下达行政指令。
德国的另一个重要的综合监管机构是联邦卡特尔局。
该局的要紧职能是从企业行为和市场竞争的角度开展专业化监管。
可是，针对不同行业，又采取了不同的监管方式。
比如，电信民营化后，政府成立了独立的电信监管机构，设置模式大致与美国的独立监管机构类似，即监管机构独立于企业和政策执行机构。
但电力行业市场化后，那么走了一条“没有监管者”的道路，没有单独的联邦电力监管机构，而是由行业协会、联邦和地域卡特尔办公室及经济部等多家部门一起实施监管，监管的目的要紧有两个：
增进竞争，知足大体需要、增进人们普遍取得效劳。
几点启发
不管是英国的民营化，仍是法国的特许经营、德国的社区共有制，大致具有以下几个一起点：
第一，放松规制，增进竞争。
不管是英国的民营化，仍是法国的特许经营、德国的社区公有制，均只是增进竞争的手腕。
正如瑞典竞争署负责人所言：
“咱们看重的不是私有化，而是竞争，若是是仅仅转变了企业的属性，竞争度没有提高，那是没成心义的”；
“衡量改革成功与否，应当是看改革后是不是比改革前进步了，若是引进竞争后，消费者面临更多项选择择，新企业进入后增进了企业的优胜劣汰，国家整体竞争力增强了，改革确实是成功的”。
第二，政府放手让企业经营公用事业不等于政府能够甩手不管，而是要求政府必需转换角色，合理界定政府和企业的边界。
政府的着力点应该放到完善法律、增强监管、增进竞争、避免垄断上，既要增进企业提高效劳效率、优化产品质量，又要保证企业的经营活动不偏离公用事业的公益性。
第三，成立合理的价钱调整和利益补偿机制。
英国、法国、德国公用事业改革后，绝大多数产品和效劳显现了价钱上涨的现象，从某种程度上说，正在成为妨碍进一步改革的阻力。
尽管支持改革的人以为，尽管价钱上涨了，但增进了竞争，改善了效劳；
另外，价钱上涨是多种因素造成的，比如，政府加税（如加征收能源税）、（如干旱致使水电本钱提高）和改革前价钱指数失真等；
加上培育市场环境亦需要相应增加本钱（如选择新的售电商需改换电表），从而致使改革初期竞争不充分，难以降低价钱。
可是，作为公益性的事业，必需以知足民众大体需要、保证社会普遍取得为大体前提。
因此，政府必需平稳好资本逐利与公益性之间的关系，对此，一方面政府必需牢牢操纵公用事业的定价权，另一方面又必需成立合理的价钱调整和利益补偿机制。
第四，成立独立的监管体系和引进社会监督机制。
监管机构应该独立于行政部门和企业自不待言，更重要的是必需引进社会监督机制，许诺公众参与治理政策的制定、对企业经营活动的监督、价钱的制定，因为公用事业是面向所有社会成员的。
为此，必需充分尊重民众的知情权、开放所有民意表达渠道、支持民众组织起来。
最后，三国改革的体会说明，上述方法可否成功，关键是要有法律制度作为保障。
故此，“立法先行，依法改革”相当重要。
（本文依照多篇文章整理而成，对相关文章的作者表示感激。
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城市公用事业民营化改革的政府视角：
窘境与化解
2020-10-10|访问次数:
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一、城市公用事业民营化改革中的政府责任
长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补助运营、国有企业垄断经营的模式。
由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，致使城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严峻，城市公用事业领域成为最近几年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日趋完善加倍凸显出来，成为各项事业进展的瓶颈。
为改变这种局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给进程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以提高城市公用事业产品供给的效率和质量。
最近几年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。
由于我国的行政改革是政府主导下的改革，在民营企业、非营利组织还不发达，社会对政府还有很强依托的情形下，加上城市公用事业具有明显的网络式效劳和政治灵敏性等特点，存在规模经济和进入门坎高、投资回报周期长等特点，属于经济自然垄断领域，具有明显的公共性和在国民经济生活中的重腹地位。
作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。
可是，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革体会的基础上结合中国的实际进行的初步探讨和尝试，改革的理论研究还滞后于实践进展，加上市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政企还未真正分开，政府自身的素养和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗侵蚀能力等方面都面临着窘境。
因此，研究这些窘境并找到化解方法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推动城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。
二、政府在城市公用事业民营化改革进程中面临的三大窘境
（一）窘境之一：
效率与公平的价值冲突
一样以为，政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的进程来制定公共政策，提供公共物品和效劳，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。
市场互换制度的最大功能优势那么是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以排除外部效应和保证社会公平。
从理论上来讲，城市公用事业的民营化确实是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用互换机制提高公用品的供给效率。
前者的政治进程表现了公平，后者的市场进程表现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一。
但是，在实践中很难达到这种理想状态，政府必需在公平与效率方面有所取舍。
由于城市公用事业具有很强的公益性特点，即便在民营化后，城市公用事业领域的“普遍效劳”原那么也不能因此改变，即全部居民都能以普遍可经受的价钱取得知足大体生活需求和进展的公用品，这就决定了城市公用事业必需坚持保本微利的收费原那么。
但是，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价钱的各类手腕获利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。
（二）窘境之二：
政府与“代理企业”的博弈
民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸如以建造—运营—移交为核心的BOT模式、以转让—经营—转让为核心的TOT模式、以公共民营合作制为基础的PPP模式和治理层收购的MBO模式等公私合作模式。
不管那种模式，由于政府与“代理企业” 不同的价值追求和责任分工，二者之间存在着博弈关系：
“代理企业”追求的是利润的最大化，在取得城市公用事业经营权以后，“代理企业”为了获利，极易显现非法竞争、哄抬价钱、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。
同时，城市公用事业领域的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，公众仍然要担负高额的垄断价钱。
当“代理企业”的这种行为不符合公共利益时，就与政府的职责发生冲突。
作为公共利益代表的政府，由于必需保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品，因此必需承担监督者和责任追究者的职责。
因此，在政府与“代理企业”的博弈中，政府为保证公共利益，必需对“代理企业”进行有效的监督，幸免“代理企业”片面追求高利润而轻忽公共利益。
但企业有其自身的运作程序，在技术、人力资源和财力方面都对政府提出了很高的要求，政府不可能深切到每一个细节对其进行监督。
由于监督本钱超级高，政府监督往往难以知足这些要求，致使许多监督流于形式。
（三）窘境之三：
权利寻租的诱惑
城市公用事业具有需求相对稳固，受经济周期波动阻碍较小，具有良好的流动性和回报稳固性等特点。
因此，城市公用事业领域存在着庞大的利润空间，是许多利益集团期望进入的领域。
公共选择理论以为，行政人员一样具有经济人理性，一样追求自身利益的最大化，政府部门和官员有自己相对独立的利益和目标。
由于政府在城市公用事业民营化进程中把握着许多涉及企业利益的权利：
在企业在取得经营权之前，政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、招投标等程序中的权利，而企业在取得经营权以后，政府还拥有对公共物品价钱、质量进行核定和标准的管制权利，特权的存在和由于法律法规的不完善致使的市场结构扭曲给特权阶级制造了充沛的设租空间。
毛寿龙教授在分析政府在寻租活动中的行为中指出，其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；
其二是以对某些利益集团不利、乃至有害的政策相要挟，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。
如此，一方面企业为了取得某些城市公用事业产品的经营权和在取得经营权以后能够逃避政府的管制，从而取得足够的利润空间就会想方设法地向政府寻租；
另一方面，政府会利用手中的权利向企业设租，因此政府腐败的机遇大大增加了。
三、化解政府窘境的计谋
（一）坚持效率和公平并重的价值取向
城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一。
效率的提高能够通过在城市公用事业中引进竞争机制，实现公用品决策与生产分离，构建生产环节的多主体竞争等方法予以实现。
但是，城市公用事业显著的公共性和民营化后极易发生的市场化手腕与其公益宗旨背离的目标替代风险，决定了在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上都要遵循公正原那么，为此需明确两点：
一是要在观念上明确城市公用事业民营化与市场化的区别。
城市公用事业的民营化与市场化尽管都主张在城市公用事业中引入竞争机制、鼓舞民间资本的参与以提高城市公用事业的效率、改善效劳品质等，但二者有重大区别：
城市公用事业的市场化着重于对市场、竞争和效率的强调，是实现目的的一种手腕而更多地出此刻公用品的生产环节。
而城市公用事业的民营化那么是在政府引入竞争机制、提高效率的同时，仍然注重对公平、民主等政府目标的强调，它强调的是政府与私人部门之间的合作，政府仍然要承担最后的公共责任。
之因此强调要区分城市公用事业民营化与市场化的区别，是因为在我国的城市公用事业改革进程中存在着把民营化等同于市化的偏向，一些政府部门单纯从解决资金和效率的考虑，把自己应该承担的责任转嫁给企业和社会，显现了“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。
二是要合理界定城市公用事业民营化的界限。
由于不同的城市公用事业部门提供的产品其“公共”程度是不同的，其民营化的程度和采取的民营化方式也应该是不同的。
因此，政府要合理界定公共效劳民营化的界限，区分不同性质不同类型的城市公用事业产品，或继续由政府承担，或公私合作，或完全交给私人经营。
同时，对那些实施民营化的城市公用事业领域要区分不同的环节，只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全数进行外包或特许经营。
（二）成立城市公用事业新型的公私合作关系
要走出政府与“代理企业”的合作窘境，就要在政府与“代理企业”之间成立一种新型关系——公私伙伴关系：
第一，城市公用品决策与生产分离。
即改变我国城市公用事业产品决策与生产合一的纵向一体化供给模式，将决策权与生产权、经营权相分离，成立有效竞争的微观基础。
目前我国城市公用事业产品供给的决策不仅有相应的政府部门把握，而且生产经营和具体效劳也由相应部门的下属企业进行。
如电信、邮政、民政、公交等部门和其他市政效劳的主管单位与下属企业都有内在隶属关系，由此造成了主管部门对下属企业和其他主体不能一视同仁，致使城市公用事业领域里事实上的行政垄断。
为打破这种行政垄断，能够将公用品决策与生产分离，政府行业治理机构负责决策即“掌舵”（如了解、聚集民众的需要，确信公用品的内容、数量、质量等并做出资金安排，通过标准的程序选择生产者），而公用品的生产由具体的城市公用事业效劳单位来执行即“划桨”（政府通过严格的市场准入制度和公布的招投标制度选择实力雄厚、技术先进、有治理体会、运营本钱低的投标企业实施项目）。
第二，成立健全规制机制。
在政府将某一职能委托给其他主体后，政府的责任并无到此为止，随后的监管责任加倍重要。
因此，在城市公用事业民营化改革中，政府既要放松规制，又需要规制重构，但应减少行政手腕的运用，而更多地运用法律、经济手腕，应采取的方法有：
（1）完善法律规制。
政府必需从保护公众利益和企业利益动身，成立与市场经济相适应的城市公用事业领域的完善配套法律体系，明确政府、企业两边的权利、责任和义务，对承包商资质，城市公用事业产品和效劳价钱、标准、数量、质量、平安，经营进程中的各类歧视性行为和投机、作假、行贿行为等进行明确规制，对企业的进入、退出、考评和处惩机制作出明确规定。
相关法律还要明确具体的监管主体、内容、方式、程序和公众参与途径等，以减少政府干与的随意性和各类腐败行为。
（2）成立价钱规制。
第一，确信合理的价钱幅度。
既要考虑企业的投资规模、沉没本钱、运营本钱，又要考虑本地经济水平和居民经受能力。
第二，探讨多种定价方式。
政府应依照公益性和竞争性的程度和领域，别离采取市场调剂、政府指导、财政补助、政府定价等多种方式。
最后，成立本钱约束机制
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