十四五公路养护发展规划文档格式.docx

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普通国道200条、23.5万公里，调整各等级平交口10.74万个、新增或调整交通标志20.7万块。

国家公路网标志体系的调整，实现了国家公路网标志体系的统一和规范，能够更好的服务于人民群众的安全便捷出行。

6.行业治理取得较大进展。

一是农村公路养护管理取得新突破，《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》发布实施，强化养护资金保障，落实养护主体责任，农村公路管理养护长效机制加快建立。

目前各地已基本建立“以县为主、分级负责、群众参与、保障畅通”的农村公路管理养护体制，到2018年年底，全国县、乡级农村公路管养机构设置率达到99.9%和92.9%，农村公路养护管理工作迈上新台阶。

二是行业改革取得新进展，按照《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步明确各级公路养护管理事权，各方主体责任得到逐步落实。

按照国家承担行政职能事业单位分类改革和交通运输综合执法改革等改革部署要求，扎实推进公路管理机构改革，积极有序做好职责调整和各项工作衔接运转。

截至到2019年底，全国已有16个省市已基本完成省级公路管理机构改革，15个省尚在积极推进或方案制定中，随着改革的逐步到位，各层级及相关部门间的职能划分和协作关系也将进一步得到理顺。

三是养护机制进一步理顺，加强养护市场化管理顶层设计，加快推进涵盖公路养护市场准入、信用评价管理、养护工程招投标、质量考核等方面相关法规制度建设，养护市场更加规范。

部分省份已先行先试制定了市场准入、信用评价的相关制度，大大加快了公路养护市场领域的开放速度，提高了市场竞争活力。

7.绿色智慧发展水平稳步提升。

“十三五”期间，坚持绿色引领、科技支撑、创新发展，加快新技术在公路养护管理中的创新和应用，推动公路养护的绿色化和智能化发展。

一是资源利用率进一步提高，高速公路废旧路面材料回收率达到100%，废旧路面材料循环利用率达到95%以上，普通国省道废旧路面材料回收率达到98%、废旧路面材料循环利用率达到80%以上。

二是智能化养护取得新进展，在湖南等省开展了公路智能化养护管理应用试点，建立养护巡查信息实时传输APP，全面加强公路数据库建设和维护管理，推进互联网、大数据、人工智能与公路养护管理的深度融合，推动养护管理科学、运转高效。

三是“四新”技术应用增加，水泥路面共振碎石化、薄层罩面、全深度再生、快速施工等技术在养护生产中逐步得到应用和推广，养护技术稳步提升。

2.存在问题

“十三五”期公路养护管理工作成绩斐然，为我国经济快速发展提供了强大的支撑。

但与此同时，我国公路养护管理还存在一些突出问题和薄弱环节，与高质量发展的要求、与建设现代化经济体系的目标相比还不相适应，具体表现在以下几个方面。

1.养护管理能力与路网规模结构的变化不适应。

一方面，管养规模增加，管养压力持续增加。

截至2019年底，公路总规模较“十二五”末新增43.5万公里，二级及以上公路里程达67.2万公路，较“十二五”末新增9.7万公里，随着公路网络的逐步完善、里程规模的持续增加以及技术等级的不断提升，公路养护任务越来越重。

因管养能力所限，目前部分省尚未将新调增的国省道按国省道养护标准接管或予以补助，新调整国省道的养护问题日益显现。

通村达户农村公路建成后，规模庞大，其养护压力亦将随着规模的增加逐步显现。

全路网交通流量持续增长、公路建设红利日趋消退带来的养护工作的增加，以及公路管理养护标准和需求也在不断提高，养护工作面临规模和质量的双重考验，管养能力和养护实施成效亟待进一步加强。

二是专业化养护能力面临考验。

目前还存在养护生产、组织方式传统，机械化、智能化整体水平偏低等问题，随着桥隧构造物、交安机电等附属设施的完善以及绿色、智慧交通的发展，均对养护技术、养护人员提出了更高的专业化养护能力要求。

2.服务及安全应急保障能力与公众出行期待不适应。

一方面，公路路况及出行环境仍需改善。

普通公路中还存在一定比例的次差等路，其中普通国省道2019年评定里程中次差路里程约计3万公里，占比6%；

农村公路2019年评定里程中次差路里程约计48.8万公里，占比11.4%。

公路路域亦存在与环境不相和谐的问题，这与新时期公众出行由“走得了”向“走得好”的出行需求不适应。

另一方面，安全应急保障能力仍需加强。

受地形、地质及气候条件影响，部分路段特别是地质灾害多发易发路段仍存在较高运行风险，预防预警能力还不足，重特大自然灾害及突发性事件的公路安全保障压力持续加大。

四、五类桥隧不同程度存在，农村公路长期服役的老旧桥梁较多，均存在一定的安全隐患。

加之随着车流量加大、车辆组成变化、超限超载车辆向普通公路转移、沿线城镇发展等公路运行环境的日益复杂多变，运营安全风险矛盾更加凸显，安全应急保障能力仍需强化。

3.治理能效与现代化治理体系要求不适应。

目前虽然公路养护相关改革正在快速推进，但公路养护体制机制尚未完全理顺，相关配套政策措施尚不完善。

一是公路共同事权部分尚需进一步明晰和切分，责任尚需进一步落地。

二是公路政、事、企分开的基本制度虽基本建立，但事业单位改革后公路管理职能弱化，分地区存在公路养护管理机构、人员力量跟不上等问题，部门协作不顺畅，各层级及相关部门间的职能划分和协作关系尚待进一步界定和理顺；

三是养护市场化监管、养护资质及信用体系建设较为滞后，养护市场化改革配套政策亦有待进一步加强；

四是养护考核监督体系仍需健全，部分地区普通公路缺乏行之有效的考核结果运用和奖惩机制，特别是农村公路的养护监督考核办法未建立或未得到有效执行，主体责任仍待进一步压实。

4.资金供给与管养发展需求不适应。

随着养护规模以及养护内容、养护需求的增加，公路养护资金需求亦越来越大。

由于成品油消费税返还资金规模有限、融资平台缺失、地方财政支出落实困难等因素，公路养护投入严重不足，据测算目前我国公路养护投入水平约占养护实际需求的50%。

随着养护支出成本的迅速增加，资金供需矛盾将进一步加剧，养护资金持续投入呈现较大压力。

由于养护资金不到位，部分公路特别是普通公路还存在养护工程实施困难、路况下降等问题。

（二）形势要求

从发展使命看，交通强国建设要求公路养护必须着眼于更高的目标。

2019年9月中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，从提升基础设施本质安全水平的角度，要求强化基础设施养护，加强基础设施运行监测检测，提高养护专业化、信息化水平，增强设施耐久性和可靠性。

从“保持良好技术状况”到“提升本质安全水平”的转变，进一步突显了养护工作的重要作用，同时也提出更高的要求，必须以服务社会的安全出行为根本目标，不断提升公路养护的发展品质。

从发展阶段看，“新基建”兴起要求必须夯实公路养护的基础性地位。

2018年底召开的中央经济工作会议首次明确了“新型基础设施”的定位，2020年3月4日中央政治局常务委员会会议明确提出要加快新型基础设施建设进度。

“新基建”的快速发展，必然加速推动传统基础设施的发展重心由建设向养护偏移，同时也对新型基础设施的养护提出了新命题。

当前公路养护体系尚不健全，养护工作受公路建设的影响较大，但养护与建设存在本质的区别，须进一步夯实公路养护的基础性地位，转变发展观念、完善管理体系、优化技术手段，主动适应未来的发展变局。

从发展体制看，公路事权划分要求必须落实公路养护的主体责任。

2019年国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，具体明确了中央与地方的事权责任。

“十四五”期的公路养护工作须围绕责任落实，明确相关责任主体的具体工作内容与要求，建立权责清晰、任务明确、监管有力的养护管理体系，充分调动公路养护责任主体的积极性，推动公路养护治理能力和治理体系现代化。

从发展方式看，社会发展变化要求公路养护必须加快新旧业态融合。

目前新的工业技术正以人工智能、物联网、新能源、新材料等为核心快速孕育发展，并且极大地改变了人类社会的生产生活方式。

公路养护要不断适应和满足人们不断提升的出行需求，必须加快与现代信息技术、先进材料技术、智能装备制造技术的融合，推进养护行业新技术新模式变革，推动公路养护由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。

二、总体思路

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照交通强国建设要求，着眼公路养护发展现状，以满足人民日益增长的出行服务需要为主旨，以夯实交通强国之基为主线，着力强化基础，加速深化转型，推进责权清晰，促进品质优化，全面推进公路养护管理高质量发展，为全国现代化综合交通运输体系构建和全国基本实现现代化提供强有力的支撑和保障。

（二）发展理念

“十四五”时期，要继续坚持“安全至上、崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享”的发展理念成，激发广大养护职工的创造性，增强公路养护发展活力，进而深刻改变和重塑公路养护发展格局，为公路养护赢得更大的发展主动权。

1.安全至上

强化公路养护安全保障体系，构建安全至上的体制机制。

坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以安全出行为根本，统筹公路养护外部安全和内部安全、按照预防为主、综合治理的方针，推动标准体系健全，强化安全监管责任，消除潜藏安全隐患，完善应急管理体系，强化运行管理机制，全面提高公路设施的安全性、可靠性和应对自然灾害、突发事件的保障能力，完善养护安全制度体系，加强养护安全能力建设。

2.崇尚创新

培育引领公路养护发展的强劲动力，构建创新发展的体制机制。

继续深化“理念创新、制度创新、技术创新”发展内涵，更加突出发展的创新性。

瞄准公路养护世界科技前沿技术，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，破解公路养护现代化发展难题。

3.注重协调

增强公路养护整体发展的综合效能，构建协调发展的体制机制。

坚持建管养运协调发展，增强不同类型、不同区域公路养护管理工作的整体性、协调性、平衡性、包容性。

建立跨区域、跨行业，涵盖公路交通全过程的一体化协调机制，形成有利于行业发展的外部政策环境。

促进东、中、西部地区养护管理工作的协调性和基本公共服务均等普惠。

促进公路养护管理全要素、多领域、高效益的平衡协调发展新格局迈上新台阶，全面缩小区域间公路发展差距。

4.倡导绿色

坚持公路养护资源节约和生态保护，构建绿色发展的体制机制。

更加突出发展的可持续性，建立健全绿色低碳循环发展的养护体系，实施生态系统保护工程，强化节能减排，节约集约利用资源，促进资源循环利用，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

加强生态和环境保护，加快建立绿色低碳循环公路运行管理体系，以路为媒，为美丽中国建设提供有力支撑。

5.厚植开放

坚持开放发展的基本理念，构建开放发展的体制机制。

促进形成全方位、多层次、宽领域的要素流动开放市场格局，持续推进公路行业内外和国内外双向开放，着力增进行业管理、养护市场及出行服务信息公开程度，以开放发展拓宽养护管理新空间，形成公路养护全面开放、共同开放的新格局。

推进公路养护工作更加充分、更趋平衡的发展。

6.推进共享

促进和维护社会公平正义，构建共享发展的体制机制。

坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体公路养护人民在共建共享发展中有更多获得感。

按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生。

增强服务主动性，创新服务供给模式，拓展服务内涵，延伸服务链条，提高服务品质，继续推进公路养护公共服务均等化管理。

（三）发展目标

重点围绕“强化基础、深化转型、优化品质”三个方面精准发力，牢固树立新发展理念，坚持质量变革、效率变革、动力变革，遵循行业发展规律，顺应时代发展要求，推动管理体制机制更加科学规范、科技创新成果更加广泛应用、公路行业队伍更加专业稳定。

力争到2025年，公路基础设施供给、路况质量、服务质量和管理水平达到世界中等发达国家水平，构建安全畅通的设施体系、高效智慧的管理体系、绿色经济的技术体系和长效稳定的保障体系。

主要发展目标体现在四个方面：

1.强化基础

——强化高等级路比例。

普通国道中二级及以上公路比重达到75%以上，其中,东、中、西部地区分别达到92%、90%、65%以上；

普通国道水泥、沥青路面铺装率达到97%以上，其中东、中、西部分别达到100%、98%、95%；

具备条件的乡镇和建制村通硬化路率达到100%。

——强化公路良好技术状况。

高速公路总体技术状况（MQI）大于92，MQI优等路率达到90%以上；

平均路面使用性能指数（PQI）大于92。

普通国省道总体技术状况（MQI）达到80以上，其中东、中、西部分别达到85、80、75以上；

MQI优良路率达到80%以上，其中东、中、西部分别达到90%、80%、70%以上；

PQI达到80以上，其中东、中、西部分别达到82、80、78以上。

国家级口岸公路总体技术状况（MQI）达到84以上，MQI优良路率达到80%以上，平均路面使用性能指数（PQI）大于84。

农村公路优、良、中等路率不低于75%。

——强化桥隧良好技术状况。

国省道及界河一、二类桥梁比例90%以上，现有四、五类桥梁（隧道）改造加固率100%，新发现四、五类桥梁（隧道）当年处治率100%。

——公路交通应急救援体系全面形成。

国家区域性公路交通应急装备物资储备中心建设全部建成，各地基本建成省、市、县三级应急物资储备体系。

2.深化转型

——全面理顺国家、省、市、县等不同层级的公路养护事权和支出责任，基本建立事权清晰、支出责任明确、运转顺畅的养护管理体制。

——建立政府与市场合理分工的公路养护运行机制，开展全国养护作业单位资质许可工作，建立养护市场信用评价体系，形成公开透明、开放有序的养护市场。

——全面建立覆盖国省道的养护科学决策体系，年度养护工程计划的60%与养护决策结果相吻合。

推动农村公路路面技术状况评定。

——科学实施养护工程。

高速公路预防性养护（单车道里程）平均每年实施里程比重不少于8%，普通国省道不少于5%；

普通国省道当年新发现次差路次年实施养护工程比例东部达到95%以上，中部达到85%以上，西部不低于80%。

3.优化品质

——以普通国道为载体，打造全国“美丽公路”示范工程网络。

每个省（市、区）至少创建2条普通国道“美丽公路”示范路，打造1个公路养护示范市。

——整合公路养护管理信息资源，推广公路全资产管理理念，实现国家公路网综合养护管理系统的深度应用，建立省级公路网综合养护管理系统。

——推行养护科学决策。

国省道养护科学决策体系基本建立，技术状况检测和路面自动化采集覆盖率达100%，科学决策技术运用普及率达80%。

——推动省级建立绿色低碳养护技术及材料应用平台，国省道废旧路面材料回收率达到100%。

高速公路、普通国省道循环利用率分别达到100%、85%以上。

——高速公路运行实时监测覆盖率东、中部达到100%，西部地区重点路段达到100%；

普通国省道重要节点运行实时监测覆盖率东、中、西部分别达到85%、75%和60%以上；

高速公路视频监控部省联网覆盖率东、中、西部分别达到80%、50%和20%以上。

三、主要任务

（一）强化事权落实，稳步提升路况

1.统筹指导普通国道养护工程实施。

结合历年的路况检测数据，基于路网实际需求、路况变化规律等，测算普通国道的养护工程规模及资金需求，并在此基础上构建普通国道养护工程三年项目储备库，每年进行动态更新，指导地方编制普通国道的年度养护工程计划。

“十四五”国道的养护规模及资金测算见附件1。

普通国道次差路段规模逐年缩小，东、中、西部地区普通国道的路面使用性能PQI分别达到85、82和80以上。

专栏一“十四五”普通国道国家公路网养护规模及资金需求测算

东部地区：

国家公路网综合养护资金需求为2945.48亿元，其中国家高速1234.66亿元，普通国道1710.82亿元。

中部地区：

国家公路网综合养护资金需求为1574.03亿元，其中国家高速745.88亿元，普通国道828.15亿元。

西部地区：

国家公路网综合养护资金需求为3272.12亿元，其中国家高速1594.34亿元，普通国道1677.18亿元。

2.全面加强界河桥梁养护管理。

按照“预防为主、安全至上”的工作方针，加强对界河桥梁的检查和技术状况评定，并根据技术状况分类采取日常保养、预防养护、修复养护、改建或重建等措施，提高界河桥梁结构的安全性和耐久性，使所有界河桥梁的技术状况均达到二类及以上水平。

3.合理实施公路养护作业。

进一步强化经常性、预防性养护的理念，高度重视日常养护工作，加强对公路、桥梁、隧道等轻微破损的及时性修复。

全面推广公路预防性养护，加大预防性养护工程的投入力度，增强主动养护意识。

合理安排修复养护工程，强化养护设计方案的专业评定，严格养护质量的监督考核，提升修复养护工程的经济性和耐久性。

（二）建立长效机制，有力保障安全

1.继续实施公路安全生命防护工程、危桥改造工程和干线公路灾害防治等三项工程。

结合使用周期，定期更新改造护栏、标志标线等设施，优化指路标志体系，整治平交道口。

加大四、五类桥隧的改造力度，全面消除国道上现有的四、五类桥隧，推动老旧桥梁的改造工作，逐步对超过设计使用年限的桥梁进行维修加固或拆除重建。

加强干线公路的灾害治理，每年治理一批、预防一批，逐步补齐地质灾害欠账。

2.持续以专项行动为抓手，有效消除重点路段安全隐患。

按照事前预防的要求，强化安全隐患排查，针对易发生安全事故的高风险路段或存在较大隐患的风险事件，有计划性的部署专项整治行动。

按照事后处治的要求，对出现的各类安全事故，尤其是重特大事故进行分析总结，有针对性的开展专项治理活动。

开展专项行动的工作评估，建立专项行动长效工作机制，有的放矢，持续开展专项行动，分类分步消除公路运营安全风险。

3.建立健全国家应急物资储备中心的运行管理工作机制。

加快国家区域性应急装备物资储备中心建设，确保已规划储备中心建成并投入使用，并制定管理办法，做好装备、物资、人员的运营管理，建立高效、适用的信息化系统平台，实现储备中心相关工作的信息化管理、装备物资的动态监控与装备的快速调运。

完善储备中心布局方案，强化对多省交界地区、灾害高风险区域的覆盖能力，I级响应下区域性储备中心装备调运时间不超过18小时。

4.标准化、规范化开展公路应急演练。

全面加强应对突发事件的应急演练，不断提升应急队伍的能力水平。

围绕大型装备远程调运、重大灾害抢险抢通、隧道突发事件、汛期突发事件、交通综合保障等主题开展应急演练，并制定应急演练评估制度，实现对全国各省份省级公路交通应急演练的全评估，以切实达到演练目的，进一步提升演练成效；

编制公路交通应急演练相关标准、规范，指导各级公路交通部门应急演练计划、筹备、实施、总结评估等各环节标准化、规范化开展。

专栏二“十四五”公路应急演练

2021年，在四川和云南组织大型应急装备远程调运与现场处置演练；

2022年，在湖南组织重大灾害抢险抢通关键科目及新型装备应用实战比武演练；

2023年，在重庆组织公路隧道突发事件专项应急演练；

2024年，在江西组织汛期公路突发事件应急处置桌面与实战演练；

2025年，在陕西组织公路交通综合保障比武演练。

（三）完善制度体系，促进体制长效

1.建立科学、高效的公路养护市场资源配置体系和供给体系。

推进公路养护市场化广度和深度，积极探索先进的养护承包方式，通过将各类养护工程打捆发包，养护技术咨询、检测、设计、施工等业务组合发包，建设、养护、管理一体化发包，一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包等方式，引导养护作业单位整合技术资源和力量，加大规模化投入、集约化实施，提升整体实力，提高养护生产效率。

鼓励各地积极开展试点工作，制定科学合理试点方案，提出可检验成果形式，并及时总结提炼可复制、可推广的经验。

2.形成与市场化发展需求相适应的公路养护发展环境。

优化营商环境，形成诚信守信、公平公开的发展环境。

进一步规范公路养护工程招标投标活动，加强养护工程履约管理，加强招投标活动监管。

建立良性适度的竞争机制，使市场主体保持相对合理的规模，养护市场主体数量、质量应与市场需求合理匹配，使养护市场供需平衡、结构合理。

实现良性更新迭代，激发市场活力。

加快建立养护市场黑名单制度和市场退出机制。

营造优胜劣汰的氛围。

加强对守信者的奖励和激励，让真正有实力、诚信的企业获得溢价效应，淘汰差的企业。

在采购服务、招标投标、人员招聘等方面优先选择信用好的养护作业单位和人员。

使失信者受到惩罚。

3.完善公路养护市场管理制度体系。

力争实现行业管理的“三个转变”：

推动行业管理方式转变，实现“许可准入、日常监管、市场退出”闭环管理；

推动行业协作模式转变，实现跨区域、跨部门业务协同联动；

推动市场监管模式转变，实现“政府监管、企业自律、社会监督”三者的有机统一。

进一步加快顶层设计，完善制度体系，明确纲领性文件、操作文件、程序文件和记录文件等相关政策的