浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷.docx

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浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷

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浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷

　　钟鸣

　　《中华人民共和国行政复议条例》（下称《行政复议条例》）已经于2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，并于2007年8月1日起正式施行。

刚实施的《行政复议条例》在篇章结构上借鉴了多部行政法律法规，尽管仍存在一些不足之处，但无疑是行政法学发展史上新的里程碑。

本文中，笔者将会对《行政复议条例》中存在的先进性与不足进行讨论和评析。

　　一、引言

　　在展开文章之前，先对行政复议的概念进行回顾：

当公民、法人或其他组织认为行政执法主体（政府或其工作部门或法律、法规授权的组织等）的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，可以依照法定程序向其上级行政机关提出申请，上级行政机关受理申请后，对该具体行政行为依法复查并做出决定，这种行政活动就是行政复议。

由此定义，我们可以得出，行政复议是一种保护公民、法人或其他组织合法权益的重要法律途径，同时也是行政机关内部纠错的一种层级监督制度。

行政复议具有准司法性质，即为行政机关对行政主体与行政管理相对人或相关人之间的行政纠纷进行裁决的活动。

同行政诉讼制度相比，行政复议具有受案范围广、审查内容全面、方便快捷、不收取任何费用等特点，而且绝大多数情况下，申请人对行政复议结果不满的，仍有权向人民法院提出行政诉讼。

　　在充分认识了解行政复议的概念和作用后，我们开始分步审视《行政复议条例》。

　　二、《行政复议条例》具备的先进性

（一）在行政复议的申请人的资格范围扩大和日趋规范

　　对行政复议中的当事人之一的申请人的资格认定上，《行政复议条例》吸收了2000年由最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干解释》（下称“司法解释”）中第14、18条及第49条第3款，进一步补充说明对《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）中“其他组织”的具体内容和指定范围。

这样一来，对保障非法人、公民的其他组织在不服某项具体行政行为时可以名正言顺地向做出该行政行为的行政机关的上级行政机关申请复议，从而有效地保护自己的合法权益。

然而，《行政复议条例》第9条第3款“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”这一观点的提出，相较于司法解释第49条第3款“第三人经司法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭，不影响案件审理”而言，是一种程序上的倒退，特别是在与第三人合法利益密切相关的案件中，在第三人由于法庭或者事实许可的合理原因不参加行政复议的情况下，我认为，审理案件必须思考到可能对第三人不利的结果，并通过程序保护第三人的利益。

（二）不按规定做出批准决定的行政机关成为行政复议的别申请人，须承担相应的责任

　　《行政复议条例》第13条和第14条针对我国国情中许多具体行政行为可能有下级行政机关依照法律法规、规章规定经上级行政机关批准作出的，因此由该行政行为引起的行政纠纷，批准机关科被列为被申请人，需要承担相应的责任。

我认为，第13条反映出一种责任落实制的趋势，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政机关受到一定的约束，从制度上约束行政机关依法行政，杜绝可能存在的陋习。

　　（三）行政复议期限有了明确的规定

　　在《行政复议条例》中第9条第1款仅规定了行政复议申请期限的计算，而在《行政复议条例》第15条第1款则利用第

（1）至（6）项对此做出了具体的说明和补充，给具体操作制定了一个明确的办案模式。

同时在《行政复议条例》第15条第2款中，点出了行政机关作出具体行政行为但未依法项有关公民、法人或其他组织有效送达时须承担行政复议不利后果，即视为该公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为。

从这里，可以明确得出：

依程序执法的理念在我国已经上升到新的高度，尤其身为国家机器的行政机关在执法方面必须严格遵循法律、法规、规章制度办案，而不能随意行政、违法行政，从而保障了具体行政行为的合法有效性的提高。

　　（四）行政复议提出的形式更加现代化，符合社会发展需要

　　《行政复议条例》第18条第2款中“有条件的行政复议机构可以接受以电子行驶提出的行政复议申请”，由此可以反映出，我国行政现代化有比较大的提高，益发符合时代发展和公众的需要。

　　（五）增加了对《行政复议法》条文的补充，减少了原条文中存在重叠分工不明的情形

　　如《行政复议条例》中第28条即是针对《行政复议法》第28条第（3）项的四种情况的补充。

　　（六）调解被引入行政复议

　　《行政复议条例》第50条反映出将调解引入行政复议的趋势，同时针对由行政机关依法行使的自由裁量权、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿引发的纠纷的情况，允许行政机关可以按照自愿合法原则进行调解。

这个新发展存在两种情况，有利的一面在于更易于解决上述引发的纠纷，从而使当事人主观愿望可以较大实现和满足;然而不利的一面则是留下了缺口，行政复议机关未必能作出公平合理的调解，可能对行政相对人不利。

　　（七）将保障人权的基本原则第一次完整地引入行政法领域

　　相较于2000年行政司法解释中不加重对原告的处罚处在了例外情况，《行政复议条例》的第51条将利害关系人同为原告这一情形排除，从而更好地保护相对人依法获得的救济权利的实现。

　　（八）设立的行政复议指导和监督体系

　　设立的行政复议指导和监督体系，从行政机关内部保证具体行政行为以合法、合理的形式实施，其中《行政复议条例》第55条至59条明确的构建了一个完善的汇报和备案制度。

　　三、《行政复议条例》存在的缺陷

　　尽管《行政复议条例》的实施明显带有较大的进步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政复议条例》留有急待完善的地方：

（一）政府的公权力有扩大的趋势

　　政府的公权力在《行政复议条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。

《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。

在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外活管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能项其上一级主管部门提出复议申请。

然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。

我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：

当申请人因对某省一下垂直领导的部门（如市国税局）作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在?

《行政复议条例》的卫星也不覆存在。

而这种情况反之亦然。

因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。

（二）部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口

　　部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口，这对申请人的人身保护十分不利，例如《行政复议条例》第42条第1款第（5）项，即申请人对行政拘留或限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，行政复议终止。

这种情况，很可能促使行政主体（被申请人）与公检机关达成联盟，做出对行政相对人不利的举措。

因此，建议删除这一条或附条件保留，从而确保行政相对人的合法权益不受侵华，从侧面维护国家法律的尊严。

　　四、结语

　　最后，我认为，新实施的《行政复议条例》在行政法学上无疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，将我国行政法学推向一个新的发展空间。

同时，其留下的缺口，不足之处也引起我们的关注，期待其涉及人权保障的方面有待加强。

　　参考资料：

　　1、2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议条例》

　　2、1999年4月49日通过的《中华人民共和国行政复议法》

　　3、2000年由最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干解释》

4、1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》

对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析

　　宋飞

　　行政复议法颁布6年以来，我们共办理了77件行政复议案件，涉及行政处罚、行政许可、工伤认定、土地确权等多个领域。

其中撤销行政处罚决定的就有48起。

人们不禁要问，行政执法机关作出的具体行政行为为何如此脆弱，是什么原因导致这么多行政处罚决定被予以撤销?

在此，笔者选取了其中12起典型的处罚决定被撤销的复议案，作一个简要的法理分析。

　　为了方便叙述，我们将类似的情况作一个归类：

　　一、行政执法主体资格程序违法，导致处罚决定被撤销。

这又可分以下几种加以叙述：

　　一）被申请人派去执法的人员有的没有行政执法证，或者持有执法证件而未到政府备案，资格认定上尚需进一步确认;行政处罚决定的审批人也未办理行政执法监督证（如执法队长和局长都没有办行政执法监督证，没有集中讨论决定处罚的权力），证件未在政府备案。

如某洗脚屋与劳动局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案。

　　二）被申请人在调查终结后，未经行政机关负责人审查批准立案（如执法队长代替局长审批）。

如某村与水利局复议案。

　　二、行政处罚执行程序违法，导致处罚决定被撤销。

这又可分以下几种加以叙述：

　　一）被申请人在事实不清、证据不足的情况下，错误适用法律，下达处罚决定。

如陈某与交通局复议案（后者将前者的私人自用富康车当成了营运用的出租车）、某酒店与林业局青蛙复议案（后者将非珍稀保护类青蛙当成珍稀保护类青蛙加以计价处罚）、某洗脚屋与劳动局复议案（送达文书均采取留置方式，且送达回证上均未写明拒收事实和理由，也无见证人签字）。

　　二）被申请人的处罚告知书对物品的计价没有法定依据，将本应运用听证程序的行政案件，使用一般程序;或者处罚数额过大，而未告知听证权，导致处罚决定被撤销。

如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某饭店与卫生局复议案。

　　三）被申请人下达的处罚决定书存在问题，导致处罚决定被撤销。

这又可分以下几种加以叙述：

　　1.被申请人将管理相对人的选择复议权写成指定复议，剥夺了管理相对人向政府申请复议的选择权。

如某美容美发店与水利局复议案就属此类。

　　2.被申请人下达的处罚决定书中未写明罚款缴至的银行和帐号，导致行政处罚执行程序违法。

如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某建筑公司与劳动局复议案就属此类。

　　3.被申请人下达的处罚决定书中的诉权及复议权交待得不清楚、不准确，即将起诉或复议期限弄错，将复议机关弄错或根本就未告知。

这种情形非常普遍。

如某洗脚屋与劳动局复议案、陈某与交通局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案、某村与水利局复议案。

　　四）被申请人未履行大案要案报送备案制度。

如在作出重大行政处罚决定2日内，未报政府备案后就予以执行。

如佘某与林业局复议案。

　　三、被申请人适用自由裁量权过大，缺乏控制，如随便突破或按照法定的最高限额执行罚款，或者事先也不经过局机关负责人集体讨论，导致处罚决定被撤销。

如某酒店与林业局青蛙肉复议案、佘某与林业局复议案。

　　四、被申请人未严格遵循行政执法合法、公正、公开和效率的原则，导致处罚决定被撤销。

如在佘某与林业局复议案中，按照以往城区木材经营、运输惯例，所有木材经营、运输者都是在货物运到后，再补办《省内木材运输证》，收费大都在50-100元，但此案被申请人直接作出将货物没收的行政处罚决定，对木材经营者在执法处罚上不是一视同仁的，违反了《省行政执法条例》第四条，即行政执法公正、公开的原则。

　　五、被申请人未在法律规定的10日内向复议机关提出书面答复，并提交当初作出行政处罚行为的证据、依据和相关材料，导致处罚决定被撤销。

在这种情形中，有的行政执法机关是没有答复，有的则是迟于规定时间提交答复。

如姚某与水产局复议案、蒋某与质监局复议案、王某与质监局复议案、某建筑公司与劳动局复议案。

　　以上是笔者对12起处罚决定被撤销的复议案的简要点评。

当然，适用的行政法规、规章以及法律之间打架以及部门交叉执法的现象在被撤销的复议案件中表现也很突出，罚款不开发票或发票开得不规范以及因当事人陈述申辩而加重处罚的事情也查处了多起，但由于篇幅所限，这里主要介绍的是行政程序违法的问题。

观点不成熟之处，还请指正。

　　参考文献：

　　某区政府法制机构2000-2005年行政复议案卷（内部资料）

　　作者简介：

宋飞,1980年12月11日生。

毕业于华中科技大学法学院。

曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周枏与<罗马法原论>》、《盖尤斯与<法学阶梯>》、《制定法、成文法概念比较研究》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》;译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。