试论统计法在县乡统计中的不足和对策Word格式.docx

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统计的作用可以归纳为认识和服务两个方面，具体体现在统计具有的信息、咨询、监督三大功能上。

①其信息功能是指系统地搜集、整理、贮存和提供大量的以数量描述为基本特征的社会经济信息资源；

咨询功能是利用已掌握的丰富的信息资源，经过分析，为科学决策和管理提供情况和建议；

监督功能则是利用统计信息，对社会经济的运行状态进行定量检查和监测，揭示运行中出现的偏差，预警可能出现的问题，以促使社会持续、健康的发展。

中国社会经济统计的作用：

1、为党和政府各级领导机构决策和宏观调控提供依据；

2、为企事业单位经营管理提供依据；

3、为社会公众了解情况，参与社会经济活动提供资料；

4、为科学研究提供资料；

5、为国际交往提供资料。

（二）统计法的作用

马克思主义认为，法的作用主要表现为通过其指引、评价、预测、教育和强制功能，维护阶级统治、执行社会公共事务、实施社会管理。

②统计法的作用可归纳为以下两点：

1、有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作的现代化进程。

统计法的这一作用具体体现在以下几处方面：

（1）统计法确定了国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制；

确定了各级统计机构及企事业组织统计机构的设置及人员配置。

以法律的形式为统计工作的现代化从体制上、组织上作出了保证。

（2）统计法为统计标准的科学化提供了法律依据。

（3）为统计计算和传输手段的现代化提供了保障。

（4）为建设一支具备现代化统计专业知识的队伍提供了明确要求。

2、规范国家机关、社会团体、各种组织以及公民在统计活动中的行为，保障统计资料的准确性、及时性和全面性。

统计数据的准确性和及时性是整个统计工作的灵魂。

为了保证统计数据的准确性、及时性和全面性，统计法从以下几个方面作出了规范：

（1）明确要求统计调查对象要依法申报统计资料。

（2）明确要求统计机构、统计人员要准确及时完成统计工作任务，保证数据质量。

（3）赋予统计机构、统计人员一定的职权，以保证统计资料的提供能够准确、及时和全面。

（4）明确要求统计人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具备执行统计任务所需要的专业知识。

二、统计法律制度

从目前中国行政立法体制建设情况看，越来越多的专家和学者对我国部门行政法体系的建设倾向于以现有的各个行政主管部门的行政管理职能为基础，按照国家法律形成体系的要求，将与某一政府部门职能相关的各种法律规定有机地结合起来，形成一个自上而下，法律形式统一，内容衔接的部门行政法体系。

根据这一原则，统计法律体系的框架共分四个层次，即统计法律、统计行政法规、地方性统计法规和统计行政规章；

统计法律体系的内容，则以统计基本法—《中华人民共和国统计法》为主体，以调整统计工作各个方面的法规为其重要组成部分，是一个结构合理、既相对独立又有机联系的体系。

③

（一）统计法律制度的基本框架

1、统计法律

目前，我国唯一的一部统计法律是1983年12月8日由第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国统计法》。

该法律根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会第十九次会议《关于修改中华人民共和国统计法的决定》进行了修正。

此外，还有18部法律中有关统计活动的规定。

这18部法律是：

《刑法》、《中国人民银行法》、《海关法》、《劳动法》、《土地管理法》、《乡镇企业法》、《防沙治沙法》、《职业病防治法》、《海域使用管理法》、《人口与计划生育法》、《安全生产法》、《矿产资源法》、《保险法》、《预备役军官法》、《节约能源法》、《广告法》、《草原法》、《港口法》。

《统计法》是统计工作的基本法。

其他法律中涉及统计活动的，除《刑法》外一般只规定要建立某一领域的统计制度，并不涉及统计活动的具体规范和法律责任。

2、统计行政法规

现行有效的统计行政法规主要有《中华人民共和国统计法实施细则》、1980年国务院批转国家统计局的《关于统计报表管理的暂行规定》和《统计干部技术职称暂行规定》、1990年国务院批准、国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》、2000年第277号国务院令发布的《第五次全国人口普查办法》、2004年第415号国务院令发布的《全国经济普查条例》等。

此外，还有国务院制发的法规性文件，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于坚决反对和制止在统计上弄虚作假的通知》（1998年）等。

3、地方性统计法规

目前，全国31个省、自治区、直辖市人大常委会都制定了地方性统计法规。

其中，《浙江省统计工作监督管理条例》是1990年5月通过、1994年12月修正的。

4、统计规章

国家统计局现行有效规章25件，包括《统计执法检查规定》、《统计违法案件通告制度》、《统计做作业资格认定办法》等。

国务院其他部门制定的统计规章30多件，包括《计划生育系统统计调查管理办法》、《金融统计管理规定》等。

同时，一些省（区、市）也制定了地方政府统计规章，如《浙江省统计违法行为行政外分规定》、《浙江省统计违法行为罚款规定》、《浙江省统计单位登记办法》等。

（二）统计法律制度的主要内容

统计法律制度的主要内容分10个方面，它们是：

1、统计法基本原则；

2、统计组织和统计管理体制；

3、统计调查管理；

4、统计资料管理；

5、统计人员管理；

6、统计信息工程建设；

7、统计经费管理；

8、民间及涉外调查管理；

9、统计执法检查；

10、统计法律责任。

三、统计法在县乡统计中的不足

（一）统计工作与经费不配套。

县乡统计在工作与经费保障方面存在二大矛盾。

1、统计工作任务的高刚性与经费保樟的强弹性的矛盾。

统计业务工作全国一盘棋，要求高度一致，必须按要求在规定的时间内完成，而所需经费是清一色的分级负担，经费能否落实，落实多少，关键看县统计局长、乡镇综合统计员的能耐及其与党政领导的关系，特别是欠发达地区，县乡财政异常困难，必需的工作经费往往难以得到落实，无法满足工作的需要。

2、统计工作的周期性与财政预算的年度性矛盾。

周期性普查间隔年限长，1‰人口抽样等抽样调查和其他临时性调查还带有随机性，其所需经费不可能纳入常年财政预算，每次开展前都要设法向县乡党政领导争取，落实的多少与县乡财政状况及党政领导对工作的认识程度息息相关。

（二）统计队伍与工作不匹配。

统计工作具有较强的专业性，特别是在市场经济体制下，为了获取准确的统计数据，需要县乡统计人员运筹帷幄、灵活运用各种调查技能、甚至与调查对象斗智斗勇，巧妙周旋。

而当前县乡统计人员素质尤其是乡镇统计员与统计工作任务的要求存在明显差距。

1、乡镇统计员更换频繁。

乡镇统计工作任务重、责任大、要求高、待遇低，而其他工作岗位要么省心省力，要么有利可图，而统计一无所有，驻村和其他工作任务一样，统计是名符其实的搭头，费力不讨好，没摊上的绕道走，摊上的设法逃，大部分乡镇统计员一年一换，有的甚至一年几换，呆在统计岗位上多年不能挪动的，要么没能力欠缺、要么人际关系紧张，因此，乡镇统计员不管是老同志还是新手，大多是做一天和尚撞一天钟，得过且过，很少有人认真学习业务知识、潜心钻研调查技能，再加上县级业务培训的缺位，大多只有勉强应付简单的报表。

2、县局机关业务工作人员知识老化。

县局业务工作人员是县乡统计业务的顶梁柱和领头羊，其业务水平与工作能力直接影响县乡统计的开展，目前，机关业务工作人员一般都是上世纪80年代，县统计局恢复初期分配进来的大中专毕业生，虽大多是统计专业或经济类专业毕业，但随着形势的变化，加上继续教育的缺位，其业务知识明显老化，特别是计算机操作方面，明显不能满足工作的需要，懂业务的不懂计算机、懂计算机的不懂业务，严重束缚统计工作的开展。

近年来虽然招考进了几名大学生，但因为体制问题和经验不足，短时间难以挑起大梁，业务骨干还是上世纪80年代的老同志。

3、县乡统计工作队伍凝聚力不足。

受统计管理体制和统计工作环境的限制，乡镇综合统计员因业务工作出色而被提拔到乡镇领导岗位或调进县局工作很少，县局业务工作人员因工作出色而提拔到领导岗位的不多，县局副职因工作出色而提拔为一把手的几乎没有，外行领导内行的现象比较普遍，副职都有船到码头车到站的感觉，业务工作人员均有“老鸡公进庵堂”的心态，上进心不强。

不求有功，但求无过，为人处事，老诚其重，圆滑有余，锐气不足，缺乏起码的开拓创新意识，整个队伍凝聚力不足。

（三）执法环境与工作需要不适应。

1、缺乏抗干扰前提和基础。

受传统政绩观——盲目追求经济发展速度的影响，地方党政特别经济发展落后地区党政领导，有时会出现或急功近利，或好大喜功，或被迫无奈，把统计做为谋求个人或局部利益的工具，为了争取国家的扶持，报忧不报喜，为了政绩报喜不报忧，县乡统计端的是县乡政府的饭碗，就得服务县乡政府管，不得不违背职业道德，人为调整统计数据，迎合领导的心意。

这样，统计工作者一边举起法律的鞭子，抽向基层单位，充当依法统计、实事求是的使者，一边知法犯法，陷入尴尬。

2、执法的范围受到限制。

为招商引资、扶持民营企业发展，县乡政府对特定区域（如市场或开发区）和特定对象（较大实力的私营企业），采取特殊保护政策，或限制检查，或挂牌保护，限制统计执法检查的开展。

3、分类统计对统计执法的冲击。

现行统计制度规定，对规模以上工业和限额以上贸易餐饮业、资质等级以上建筑业企业和房地产开发企业实行全面统计，其他实行抽样调查，纳入规模范围的企业不仅要履行统计报表义务，还要接受统计法的监督，由于义务的不均等，大部分符合要求的企业不愿纳入全面统计范围，履行统计报表义务。

勉强达到规模标准的企业纳入规模统计范围后，要正常报表还得千方百计做工作、说好话，统计法对他们作用可想而知。

四、从法规制度上查找形成

县乡统计困境的原因

（一）统计管理体制的不足

形成以上状况主要由《统计法》规定的现行统计管理体制决定的。

《统计法》第四条规定“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。

”该体制体现最大者是少数集团，即国家统计部门，其次是省、直辖市、区统计部门，最后是市县统计部门，而处于基层的最大利益集团乡镇统计部门几乎没有利益可言。

利益从上往下依次递减。

而承担的任务从上往下依次递增，整个系统投入与产出明显错位；

其次，该体制伴随着较大的道德风险，体现为系统内部虚报以及瞒报现象时有发生。

再次，该体制产生了逆向选择，体现为无需承担较大成本而获取较大利益的虚报以及瞒报行为，使合法行为的统计主体向其靠近，从而使虚报浮夸现象时有发生。

（二）统计调查体系的不健全。

随着市场经济的发展，县乡统计对象发生了天翻地覆的变化，农业统计失去了“三级所有、队为基础”的农村核算体制，工商统计对象由清一色独立核算的国营集体企业变成私营企业和个体户，全面统计失去了其耐以存在的统一核算基础，而现行县乡统计仍以全面统计为主，上级虽然提倡抽样调查，但到了县乡，或因经费不足，或因人手不够，或随便应付，或干脆不搞，搞了的也很不规范，农产量和畜牧业抽样调查几起几落，目前基本放弃，又回到了全面统计的老路，三产业除了限额以上贸易餐饮业实行全面统计外，基本没有建立规范的统计调查体系。

这样一来，县级统计除了二产业比较规范外，大片领域的统计数据样本不足。

在统计数据质量面前，县乡统计自已拍不起胸脯，挺不直腰杆，为行政干预提供了方便之门。

（三）统计法律责任不完善。

统计法律责任不完善的问题，一定程度上影响了《统计法》实施的效果，给县乡统计执法带来了盲点。

1、义务性规范与法律责任方面的规定不相适应。

如《统计法》第三条第二款、第十九条第三款、第二十四条第一款等规定，只规定了其义务性规范，而对不执行这些规定的管理相对人未规定相应的法律责任。

2、不同违法主体构成同种违法乱纪法行为所承担的法律责任不平等。

《统计法》对企业事业单位的违法行为可以给予警告，并处以罚款，而国家机关、社会团体的违法行为则只规定对有关责任人员予以行政处分，使这些单位的统计监管难以落实到位，以致此类统计违法行为有禁难止。

3、法律责任疲软，罚款力度不够。

对一些规模较大的企业进行处罚时，根本起不到教育作用。

4、对已发现又不纠正严重失实的统计数据、拒绝统计执法检查等危害统计工作和统计监督管理秩序的行为没有规定相应的法律责任。

5、法律责任的规定过于原则。

对统计违法行为人追究政纪和刑事责任方面的条款操作性不强。

五、解决不足的几点对策

（一）改革现行统计管理体制

1、县乡统计管理体制模式改为垂直管理。

要从强化乡镇统计建设的角度综合考滤改革现行统计管理体制。

在优化整合统计力量的基础上，实行“派遣制”，把乡镇统计机构作为县一级政府统计的派出单位，由县级政府统计部门在人员和经费上直接管理。

在实施方式上，要在以下三个层面予以选择，对乡镇统计机构的设置、名称、编制、管理等作出明确的规定；

一是，最佳，以国家或省级的法规形式；

二是，次佳，以国家编制部门或省级编制部门的文件形式；

三是，最不得已，也要以国家或省级政府的文件形式。

2、以法规形式确定统计调查的经费标准及负担主体。

国家、省、市开展的常规性调查、抽样调查任务，按照谁主持调查、谁负责经费的原则，调查项目与经费完全配套，自主调查或委托县乡统计、部门统计或民间统计机构进行调查。

出台《普查法》，将普查（包括1%和1‰人口抽样调查）种类、经费负担主体和标准以法律的形式予以规范。

（二）改革统计调查方法和体系

真正建立起以周期性普查为基础，以抽样调查为主体，全面统计为补充的统计调查体系，重点建立以定点调查为主的抽样调查体系。

减少全面统计的种类和次数。

以规章文件形式确定必不可少的全面调查。

就像国家下在试行的“一张表”、“一套表”的思路一样。

减少调查频度。

建立以定点调查为主体的抽样调查体系。

（三）完善统计法律责任

应当根据不同的违法主体、违法行为、违法情节设定行政处罚、通报批评、行政处分、刑事责任、民事责任等五种法律责任，并根据加入GDDS的要求，参照经济发达国家有关统计立法的一些做法，应从五个方面来完善统计法律责任。

一是适应统计调查方法的需要，建议增加群众性自治组织和公民的统计违法行为，及企业事业组织未依法设置原始记录、统计台帐方面法律责任的规定。

二是完善对统计违法主体处以罚的范围和幅度。

三是进一步明确领导干部的违法行为，并提高对其追究政纪和刑事责任的操作性。

四是建议把拒绝、阻碍统计执法部门依法执行公务的列入违法行为，并将行政拘留作为其法律责任。

五是建议设定吊销统计从业资格证书行政处罚，以加大对统计从业资格认定工作的事后监督。

今年是《中华人民共和国统计法》颁布25周年，本人在重新细读统计法的基础上，结合自已多年的统计工作实践，就县乡统计工作中的一次思考，谨以此表达对《中华人民共和国统计法》的敬意和纪念。

一家之言，如有不妥请予批评指正。

2008年12月8日